蘇杰德

具有諷刺意味的是，城市過(guò)去為了發(fā)展填了很多天然湖泊，現(xiàn)在為了發(fā)展又要造很多人工湖泊。

4月以來(lái)，黃河流域各城市并不平靜。從上游的青海省到下游的山東省，一場(chǎng)自查行動(dòng)正在各地推開(kāi)，自查的目標(biāo)是頗受地方政府青睞的人工湖。

“此次檢查范圍，一是取水水源來(lái)自黃河干流和支流，二是蓄水量在10萬(wàn)立方米以上的人工湖。”青海省海東市水務(wù)局助理工程師楊正文介紹，排查目的是看這些人工湖是不是面子工程、是否違規(guī)舉債建設(shè)。

實(shí)際上，不只是黃河流域的城市熱衷于建設(shè)人工湖。自然資源部今年1月公布的督查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2017年以來(lái)，全國(guó)有1368個(gè)城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬(wàn)畝、永久基本農(nóng)田5.79萬(wàn)畝，“有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設(shè)人工水景”。

具有諷刺意味的是，城市過(guò)去為了發(fā)展填了很多天然湖泊，現(xiàn)在為了發(fā)展又要造很多人工湖泊。

大肆占用耕地

今年1月，自然資源部點(diǎn)名批評(píng)了湖北省荊州市的楚國(guó)八百年項(xiàng)目。該項(xiàng)目在原有耕地基礎(chǔ)上，新開(kāi)挖出一條東西長(zhǎng)約7000米，寬度1D0到190米的人工河，破壞耕地574.99畝。人工河位于荊州市紀(jì)南生態(tài)文化旅游區(qū)核心啟動(dòng)區(qū)，是一座展現(xiàn)楚國(guó)八百多年歷史文化的開(kāi)放式文化主題城市公園。

一位參與過(guò)該項(xiàng)目的建設(shè)公司部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴記者，這個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)在屬于半停工狀態(tài)，最大的問(wèn)題是土地性質(zhì)一直沒(méi)有變更，此外還涉及文物保護(hù)。對(duì)于項(xiàng)目土地性質(zhì)沒(méi)有變更的原因，他認(rèn)為“可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)貨](méi)有足夠的用地指標(biāo)”。

土地性質(zhì)成為地方和中央博弈的核心。一位熟悉情況的官員介紹，為了能夠建設(shè)該項(xiàng)目，地方提出由于新建人工河具有養(yǎng)殖、防洪等功能，農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)沒(méi)有改變。但中央相關(guān)部門(mén)看完現(xiàn)場(chǎng)后，認(rèn)為項(xiàng)目導(dǎo)致耕地減少。三年來(lái)，地方堅(jiān)持舉證土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，卻始終沒(méi)有得到中央相關(guān)部門(mén)認(rèn)可。

為了解決爭(zhēng)議，湖北省相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)提出按照占一補(bǔ)一的方式，補(bǔ)上項(xiàng)目占用的耕地面積。這位熟知該項(xiàng)目的官員說(shuō)：“現(xiàn)在最擔(dān)心的是，如果該處理方式不行，項(xiàng)目就屬于違法用地，該整改的還得去整改?！?/p>

“一些地方?jīng)]有處理好保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)的關(guān)系，耕地保護(hù)責(zé)任未有效落實(shí)，占補(bǔ)平衡制度執(zhí)行不到位，突破用途管制審批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻?！苯衲瓿酰匀毁Y源部國(guó)家自然資源總督察辦公室副主任馬素蘭在新聞發(fā)布會(huì)上批評(píng)。

上述荊州官員說(shuō)，實(shí)踐中，地方政府認(rèn)為有些項(xiàng)目可以開(kāi)發(fā)，但根據(jù)法律法規(guī)，這個(gè)項(xiàng)目可能會(huì)踩耕地紅線(xiàn)。他無(wú)奈地說(shuō)：“這屬于發(fā)展與土地的矛盾，規(guī)劃等部門(mén)只能想辦法把矛盾‘合理化解?！?/p>

地方上自行“合理化解”的結(jié)果是，人造景觀侵占耕地的現(xiàn)象越發(fā)普遍。

舉債建潮

是否存在舉債建設(shè)項(xiàng)目，是否增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是此輪“挖湖造景”檢查的一項(xiàng)重點(diǎn)。

城投公司一直是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，而隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為集中的地帶。通過(guò)舉債方式建人工湖，投資結(jié)果存在很大不確定性。環(huán)境類(lèi)智庫(kù)E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤告訴記者，全國(guó)來(lái)看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖閑置。這些項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，誰(shuí)也不知道結(jié)果。

負(fù)債的預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有減少地方建湖的沖動(dòng)，這一熱潮已經(jīng)持續(xù)了十多年。2005年，黃河流域有16座大中城市拋出打造水域景觀的宏偉計(jì)劃，僅鄭州、西安、咸陽(yáng)三市計(jì)劃投入的相關(guān)建湖資金就達(dá)40多億元。2012年，全國(guó)再掀起造湖熱潮。兩年后，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)奢華浪費(fèi)建設(shè)審計(jì)的通知》，挖人工湖、建大噴泉、筑壩截水造人工水景觀成為審計(jì)的重點(diǎn)。

浙江省中浙生態(tài)科技研究院首席專(zhuān)家、總工程師馬以超告訴記者，人工湖開(kāi)發(fā)熱背后，還代表著一種新的區(qū)域擴(kuò)張和開(kāi)發(fā)模式。城市開(kāi)發(fā)有一類(lèi)非常重要的模式叫POD，該模式以生態(tài)公園為核心，生態(tài)公園的核心往往又是人工湖、人工濕地。一般來(lái)說(shuō)，這種開(kāi)發(fā)模式需要將人工湖建在城市郊區(qū)，目的是拉動(dòng)郊區(qū)土地升值，推動(dòng)城市發(fā)展。

馬以超舉例說(shuō)：“假如生態(tài)公園投入50億元，外圍40平方公里成為新城區(qū)。新城區(qū)土地價(jià)值從每畝1000萬(wàn)元翻倍到2000萬(wàn)元，獲得的回報(bào)從60億元變成120億元，這個(gè)項(xiàng)目就成立了?！?/p>

人工湖周邊的土地升值，可以改善地方財(cái)政條件，但中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)會(huì)員、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛坦言，“問(wèn)題在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超過(guò)西湖?！?/p>

標(biāo)準(zhǔn)缺席下的盲目決策

在專(zhuān)家看來(lái)，各地造湖沖動(dòng)背后，一個(gè)容易被忽視的因素是：沒(méi)有明確的政策規(guī)定。城市的綠地面積，國(guó)家有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，但是對(duì)于城市湖泊并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。地方根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)人工湖，在尚無(wú)國(guó)家統(tǒng)一政策的背景下，科學(xué)決策顯得尤為關(guān)鍵。

“有了西湖，杭州才有了靈氣。”馬以超說(shuō)，西湖的防洪作用較為有限，如今最主要的功能是休閑旅游，它的存在對(duì)于杭州城市發(fā)展意義重大，“同樣，現(xiàn)在很多城市建人工湖也是基于這種思想，只是具體在實(shí)施時(shí)，往往尺度和規(guī)劃沒(méi)掌握好，導(dǎo)致效果不佳。特別是投入過(guò)大，效益有限，投入與產(chǎn)出失衡。大多數(shù)是因?yàn)榍捌跊](méi)有經(jīng)過(guò)充分的科學(xué)論證，盲目決策所致?！?/p>

“人工湖特別需要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，需要聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，也需要社會(huì)各界的知情和參與，這會(huì)形成一定制衡，避免盲目決策，減少不必要的損失?！杯h(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，實(shí)際情況恰好相反，很多人工湖項(xiàng)目缺少信息公開(kāi)和公眾參與，環(huán)評(píng)經(jīng)常是走過(guò)場(chǎng)，按照主管官員喜好來(lái)推動(dòng)，“面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府和開(kāi)發(fā)商，項(xiàng)目只有充分公開(kāi)，讓社會(huì)去討論，專(zhuān)家的聲音才能夠發(fā)出來(lái)，起到糾偏作用?！?/p>

對(duì)于人工湖來(lái)說(shuō)，建成后的運(yùn)維同樣關(guān)鍵，這一點(diǎn)也被很多地方?jīng)Q策者忽略。馬軍說(shuō)，人工湖運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本較高，其生態(tài)系統(tǒng)甚至比天然湖泊更加難以維護(hù)。

“一座城市建設(shè)多少人工湖合適，這屬于規(guī)劃領(lǐng)域的命題。”馬以超說(shuō)，有些地方低洼地方多，開(kāi)發(fā)城市填了不少水面，現(xiàn)在后果來(lái)了，不得不再恢復(fù)。也有些北方干旱地區(qū)，歷史上就沒(méi)有湖，地下水位也低。這時(shí)候挖湖，水面大蒸發(fā)也大，還得想辦法減少漏損，這些營(yíng)造“塞上江南”的做法不符合生態(tài)規(guī)律。

摘編自《中國(guó)新聞周刊》2020年第20期