姚玉琴

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

0 引 言

水利水電工程在帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的同時(shí)，將不可避免地淹沒土地、房屋及專項(xiàng)設(shè)施。因工程建設(shè)引起的非自愿移民既是中國的難題，更是世界性難題。水庫移民安置是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，移民安置妥善與否，與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會狀況密切相關(guān)。

水利水電工程水庫淹沒普遍存在以下特點(diǎn)：(1)水庫淹沒面積大，遷移人口多，常常形成區(qū)域性的村莊、集鎮(zhèn)、縣城的整體遷移，以及連片的大量良田沃土和林地淹沒；(2)淹沒影響的各種區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施多，有公路、鐵路、港口、碼頭等交通設(shè)施，輸變電設(shè)施，通信設(shè)施，軍事設(shè)施以及文物古跡等；(3)移民安置難度大，在安置區(qū)恢復(fù)重建生產(chǎn)力(土地整理，生產(chǎn)設(shè)施完善，植樹造林等)花費(fèi)時(shí)間長，專項(xiàng)設(shè)施恢復(fù)重建代價(jià)高；(4)移民融入當(dāng)?shù)厣鐣y度大，移民在安置區(qū)重構(gòu)社會、文化、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)需要假以時(shí)日；(5)移民安置是一項(xiàng)重建社會-經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程，會給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會帶來重大影響。

從1949年到2019年，我國水利水電工程水庫移民人數(shù)累計(jì)有2 486萬人(包括建國初期搬遷移民的后代)。按每十年劃分的移民人數(shù)統(tǒng)計(jì)見表1。

1 我國水利水電工程移民安置發(fā)展歷程

新中國成立70年來，我國水利水電工程建設(shè)取得了巨大成就，已從水利水電弱國，發(fā)展成為世界水利水電大國和水利水電強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)了從“融入”到“引領(lǐng)”的歷史性轉(zhuǎn)身。建國初期我國僅有幾十座水庫，目前已擁有98 000多座水庫(水電站)，安置了2 486萬水庫移民。從建國初期的“重工程、輕移民，重建房、輕生產(chǎn)”到現(xiàn)在實(shí)行開發(fā)性移民方針、將移民安置納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)軌道，從建國初期沒有專門的移民安置法規(guī)、政策到現(xiàn)在的針對性法規(guī)、規(guī)范，從建國初期管理體制機(jī)制不全到目前基本完善，從建國初期沒有移民規(guī)劃設(shè)計(jì)理論、技術(shù)到目前規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)完善、設(shè)計(jì)隊(duì)伍力量穩(wěn)定，移民工作經(jīng)歷了具有中國特色的發(fā)展道路?；仡?0年來水庫移民工作發(fā)展歷程，結(jié)合我國工程移民政策頒布情況，移民安置可以分為以下5個(gè)時(shí)期。

表1 不同歷史時(shí)期移民人數(shù) 萬人

1.1 發(fā)軔期(1949年～1957年)

我國繼農(nóng)村土地改革后完成了城市社會主義改造，從1953年開始第一個(gè)五年計(jì)劃。1953年12月政務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地辦法》，征地補(bǔ)償原則：應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的需要，保證國家所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置，凡有荒地、空地可利用的，應(yīng)盡量利用，不征用或少征用人民的耕地良田。按照“盡一切努力保證不降低原有生活水平，依據(jù)淹沒損失計(jì)算補(bǔ)償投資”的原則，對被征用的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，按公平的合理代價(jià)予以補(bǔ)償。1953年水利部明確規(guī)定：“必須保證被遷移人口生活水平不低于遷移前的水平，保證找到土地和職業(yè)。在遷移時(shí)盡可能由政府發(fā)給足夠的遷移賠償費(fèi)。”遷移時(shí)盡可能地做到不損害接受地區(qū)的群眾利益，同時(shí)還要開展細(xì)致的政治思想工作，做到對新來戶不排擠、不欺生。

新中國初期，人民群眾個(gè)人財(cái)產(chǎn)很少，水庫淹沒實(shí)物指標(biāo)較為單純，按實(shí)物補(bǔ)償，體現(xiàn)了“等價(jià)交換”原則。通過劃撥或調(diào)劑土地以置換受淹沒土地，房屋、附屬設(shè)施等基本等價(jià)補(bǔ)償。

農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)村土地由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權(quán)發(fā)生了根本性的變化。這個(gè)時(shí)期土地補(bǔ)償費(fèi)或安置補(bǔ)助費(fèi)都發(fā)給合作社統(tǒng)一使用，屬于私人的補(bǔ)償費(fèi)才發(fā)給個(gè)人，專項(xiàng)設(shè)施項(xiàng)目都由相關(guān)部門負(fù)責(zé)遷建。征用合作社土地，對社員生產(chǎn)沒有影響的，不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)[1]。

這個(gè)階段移民工作特點(diǎn)是：新中國建立初期，盡管經(jīng)濟(jì)還比較困難，但人民群眾當(dāng)家做主，支持國家建設(shè)的熱情高漲。這一時(shí)期的移民群眾奮發(fā)向上，講政治、覺悟高，服從大局意識強(qiáng)，積極支援國家重點(diǎn)工程建設(shè)；加之當(dāng)時(shí)全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，移民家庭財(cái)產(chǎn)少，經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系簡單，工商業(yè)也不發(fā)達(dá)，庫區(qū)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施基本是空白，移民工作主要靠政府通過宣傳動員組織實(shí)施。國家統(tǒng)籌安排，適當(dāng)補(bǔ)償，通過劃撥或調(diào)劑土地方式安置移民?？傮w上移民安置比較穩(wěn)定，移民也融入了當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

1.2 探索期(1958年～1976年)

這個(gè)時(shí)期是我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義時(shí)期，也是一個(gè)非常時(shí)期，開工興建了一大批水庫(水電站)，移民人數(shù)眾多，占到全國水庫移民總數(shù)的一半。

1958年至1960年“大躍進(jìn)”時(shí)期，掀起了興修水利的大規(guī)模群眾運(yùn)動，工程建設(shè)追求大干快上。1966年～1976年“文化大革命”時(shí)期，多數(shù)移民機(jī)構(gòu)被撤銷，人員下放，規(guī)章制度廢弛，管理工作混亂。工程建設(shè)中普遍存在“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的現(xiàn)象。移民工作簡單化，主要靠行政命令，有的移民多次搬遷，有的移民安置時(shí)盲目后靠。同時(shí)，水庫移民安置沒有編制規(guī)劃的比較普遍，有的工程即使有移民安置規(guī)劃，也未能據(jù)以實(shí)施。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代以前的老水庫移民有82%以上是就近后靠安置[1-2]。移民補(bǔ)償不算細(xì)賬，不計(jì)差異性，按每個(gè)移民補(bǔ)償多少資金確定補(bǔ)償總投資。這一時(shí)期興建的水庫大多存在移民遺留問題，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在“大躍進(jìn)”和“文化大革命”期間形成的水庫移民遺留問題大約占全國水庫移民遺留問題的90%左右。

在大躍進(jìn)后的三年調(diào)整和第三個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，提出水利工作要糾正重建輕管，重大輕小，重骨干輕配套，重工程輕實(shí)效的“四重四輕”的缺點(diǎn)，并積極解決“大躍進(jìn)”中的遺留問題。國家財(cái)政還撥出數(shù)億元水庫移民退賠專款，幫助移民恢復(fù)了一部分房屋。這個(gè)時(shí)期移民安置較好的水庫有劉家峽、龔咀、安砂水庫等。

這個(gè)時(shí)期移民安置工作主要特點(diǎn)是：工程建設(shè)采取所謂的“三邊”(邊勘測、邊設(shè)計(jì)、邊施工)措施，移民安置沒有規(guī)劃或規(guī)劃方案簡單且沒有認(rèn)真執(zhí)行，搬遷安置主要依靠行政手段，安置過程中“水趕人”的現(xiàn)象比較普遍；移民生產(chǎn)安置以后靠為主，導(dǎo)致庫周環(huán)境容量超載；存在的遺留問題較多。

1.3 初創(chuàng)期(1977年～1990年)

1978年開始改革開放，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的高峰期，城市以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占用大量土地，征地?cái)?shù)量大大增加。隨著人口增加，人地矛盾越發(fā)突出，前期水庫移民遺留問題矛盾頻發(fā)，引起了國家高度重視。

這個(gè)時(shí)期國家日漸重視水利水電移民工作，首先從法規(guī)上規(guī)定了征用土地必須履行的法定程序和征地補(bǔ)償辦法。1982年5月14日經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)，國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》。其次，首次頒布了水利水電移民安置技術(shù)規(guī)范。1984年12月31日水利電力部發(fā)布了SD 130— 84《水利水電工程淹沒處理設(shè)計(jì)規(guī)范》。三是提出了變單純安置補(bǔ)償為開發(fā)性移民的政策。1986年7月29日國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)了水利電力部《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報(bào)告》，報(bào)告明確提出：“水庫移民工作必須從單純安置補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟(jì)生活為扶助生產(chǎn)；要使移民安置與庫區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，合理使用移民經(jīng)費(fèi)，提高投資效益，走開發(fā)性移民的路子?！彼氖羌訌?qiáng)移民遺留問題處理。《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報(bào)告》要求，“有關(guān)部門和地方人民政府要以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度抓緊解決遺留問題，同時(shí)做好新建工程的移民安置工作，要把水庫移民安置工作同庫區(qū)開發(fā)建設(shè)結(jié)合起來，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，全面規(guī)劃，積極妥善地處理好水庫移民問題”。這一時(shí)期代表性水電工程有：隔河巖水電站、銅街子水電站、東風(fēng)水電站、游龍羊峽水電站、五強(qiáng)溪水電站、漫灣水電站等。

1986年在《國家建設(shè)征用土地條例》的基礎(chǔ)上，修訂頒布了《中華人民共和國土地管理法》，首次明確規(guī)定了需要安置的農(nóng)業(yè)人口的計(jì)算方法。第三十二條還規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”。

這一時(shí)期在新頒布的《中華人民共和國土地管理法》《水利水電工程淹沒處理設(shè)計(jì)規(guī)范》《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報(bào)告》等法規(guī)政策、規(guī)范的指導(dǎo)下，既有新建水電工程的移民安置，又處理了一批老水庫遺留的移民問題，移民安置工作取得了很大成績，安置政策得到了貫徹實(shí)施。同時(shí)，這個(gè)時(shí)期也是我國“開發(fā)性移民”方針從萌發(fā)到提出的重要時(shí)期，如三峽工程早期研究論證開始探索“開發(fā)性移民”方針，“隔河巖移民模式”和五強(qiáng)溪水電站移民安置檢驗(yàn)了“開發(fā)性移民”方針，奠定了我國開發(fā)性移民方針政策的基礎(chǔ)。

這個(gè)時(shí)期移民工作特點(diǎn)是：移民安置實(shí)現(xiàn)了從單純安置補(bǔ)償向開發(fā)性移民的重大政策轉(zhuǎn)變，移民安置法規(guī)規(guī)范逐步形成，移民管理體制機(jī)制初步建立，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)理論、技術(shù)初步建立，探索了移民安置模式多元化，水庫移民工作逐漸走向規(guī)范化軌道。同時(shí)，國家開始重視并著手解決水庫移民遺留問題。

1.4 發(fā)展期(1991年～2005年)

以鄧小平1991年南巡講話為契機(jī)，我國進(jìn)入改革開放的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷著重大變革。以三峽工程為代表的特大型以及眾多大中型水電工程相繼開工建設(shè)，中國水利水電迎來了建設(shè)高峰，水電移民數(shù)量劇增，移民安置任務(wù)繁重。水利水電移民安置面臨著空前復(fù)雜的局面。為全面做好移民工作，推進(jìn)工程建設(shè)，國家出臺了一系列政策法規(guī)規(guī)范，移民安置實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)入全面發(fā)展的重要時(shí)期。以1991年國務(wù)院制訂發(fā)布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令[1991]第74號)(以下簡稱《移民條例》)為標(biāo)志，中國水利水電移民事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期。

《移民條例》是在總結(jié)新中國成立40多年移民工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定的，也是我國第一部針對水利水電工程建設(shè)征地和移民安置制定的專項(xiàng)法規(guī)，初步形成了建設(shè)征地和移民安置工作制度框架。

在開發(fā)性移民方針指導(dǎo)下，部分中小型工程開始研究、探索實(shí)施逐年(長期)貨幣補(bǔ)償安置方式，如湖南朗江水電站、廣西容城水電站、廣東都平水電站等，實(shí)施了逐年貨幣補(bǔ)償(長期實(shí)物形態(tài)的逐年貨幣補(bǔ)償安置)。2004年2月24日，《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)全區(qū)新建中小型水利水電工程移民工作的通知》(桂政法〔2004〕8號)中明確“有條件的地方，要按照多數(shù)移民群眾的共同意愿，對水利水電工程建設(shè)征地和水庫淹沒土地實(shí)行長期補(bǔ)償?shù)恼摺?，這是省級政府層面最早提出的類似逐年貨幣補(bǔ)償安置政策指導(dǎo)意見。

以《移民條例》頒布為代表，移民規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范相繼完善。因水利和電力行業(yè)分家，1996年，電力工業(yè)部發(fā)布了DLT 5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，2003年水利部發(fā)布了SL 290—2003《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計(jì)規(guī)范》,移民安置前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作進(jìn)一步規(guī)范化。

這個(gè)時(shí)期，國務(wù)院、行業(yè)主管部門和各級地方政府高度重視水庫移民工作，在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善法規(guī)、統(tǒng)一認(rèn)識、強(qiáng)化管理、開展科研、培養(yǎng)人才等方面做了大量工作，開辟了水庫移民工作新局面。這個(gè)時(shí)期所完成的或接近完成的水庫移民安置都進(jìn)展得較為順利，安置效果良好。同時(shí)還解決了老水庫大部分移民遺留問題。

以三峽工程為例說明這個(gè)時(shí)期移民安置工作。三峽工程移民涉及湖北省、重慶市19區(qū)縣和重慶主城7區(qū)，共搬遷安置城鄉(xiāng)移民129.64萬人(不含壩區(qū)移民1.39萬人)，遷建城市2座、縣城10座、集鎮(zhèn)106座。農(nóng)村搬遷安置55.07萬人，其中外遷安置19.62萬人。外遷移民主要安置到上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等12個(gè)省(直轄市)。三峽移民工程實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省(直轄市)負(fù)責(zé)、以縣為基礎(chǔ)”的管理體制。實(shí)行移民任務(wù)和移民資金“雙包干”政策，移民資金實(shí)行“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”和“統(tǒng)一計(jì)劃、分級管理”的原則，確保了移民任務(wù)按期完成、移民資金有效控制。這是舉全國之力支援三峽工程的具體體現(xiàn)。

本時(shí)期移民工作特點(diǎn)是：移民工作既有全國統(tǒng)一的法規(guī)，又呈現(xiàn)出較強(qiáng)的工程特色(如三峽工程)、地方特色(如貴州省)、流域特色(如大渡河流域)，是一個(gè)“百家爭鳴、百家齊放”的全面發(fā)展時(shí)期。本時(shí)期移民安置政策逐步完善，移民工作管理體制機(jī)制完善、職責(zé)明確，規(guī)劃理論技術(shù)體系逐步完善。

1.5 深化期(2006年～2019年)

2006年，國務(wù)院以第471號令頒布了修訂后的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(以下簡稱“471號令”)。以471號令頒布實(shí)施為標(biāo)志，我國水利水電工程移民進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，法制不斷健全，移民利益訴求多元化，工程開發(fā)建設(shè)環(huán)境發(fā)生了較大變化，移民工作面臨的問題更加復(fù)雜。由于面臨大量移民任務(wù)和空前復(fù)雜局面，從中央到地方都高度重視移民工作，及時(shí)出臺、修訂了一系列的政策法規(guī)和規(guī)程規(guī)范，結(jié)合安置實(shí)踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新理論，使我國的移民安置工作逐漸走向成熟化和制度化。

471號令的修訂主要有2大變化：一是移民安置的指導(dǎo)思想不再提倡就近后靠；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再與人均耕地掛鉤，大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。這2處修訂標(biāo)志著2006年以后水利水電工程征地移民指導(dǎo)思想發(fā)生了較大變化。

2017年4月，國務(wù)院以679號令修訂了《移民條例》，這次修訂將471號令第22條修改為：“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！边@次修訂強(qiáng)調(diào)了水利水電工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要一致，均按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2006年，國務(wù)院以國發(fā)[2006]17號印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，該意見統(tǒng)一了后期扶持政策，加大了對水庫移民的后期扶持力度。對納入扶持范圍的水庫移民每人每年補(bǔ)助600元，補(bǔ)助期限為20年。

這一時(shí)期，在移民安置規(guī)劃中除重點(diǎn)為移民恢復(fù)生產(chǎn)外，在基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)方面，考慮了結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，充分尊重地方意見。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，移民需求的變化，部分電站移民開始選擇了無土安置方式，到城鎮(zhèn)謀求發(fā)展，完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。

廣西西江長洲水利樞紐在1992年初步設(shè)計(jì)報(bào)告中就提出采取逐年貨幣補(bǔ)償方式安置移民，后來設(shè)計(jì)工作中斷。2006年12月國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)該項(xiàng)目后，從2007年下半年開始，長洲水利樞紐工程庫區(qū)全面實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置，這是第一個(gè)正式實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的大型水利水電工程。

2008年國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)了湖南托口水電站項(xiàng)目，同時(shí)也核準(zhǔn)了托口水電站移民安置方式和移民安置規(guī)劃。這是國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)的第一個(gè)基于逐年貨幣補(bǔ)償安置方式安置移民的移民安置規(guī)劃。

這一時(shí)期水利和水電行業(yè)相繼修訂了移民規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，移民安置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化，同時(shí)加強(qiáng)了水利水電工程移民前期工作，形成了一整套行之有效的法規(guī)和政策體系。2007年，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院將DL/T 5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》修訂為8個(gè)規(guī)范，即DL/T 5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、DL/T 5376—2007《水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范》、DL/T 5377—2007《水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》、DL/T 5378—2007《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、DL/T 5379—2007《水電工程移民專業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、DL/T 5380—2007《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、DL/T 5381—2007《水電工程水庫庫底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》、DL/T 5382—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概(估)算編制規(guī)范》。

2009年，水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院將SL 290—2003《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計(jì)規(guī)范》修訂為4個(gè)規(guī)范，即SL 290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、SL 441—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制導(dǎo)則》、SL 442—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范》、SL 440—2009《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》。2014年水利部頒布了SL 664—2014《水利水電工程水庫庫底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》。

以丹江口水庫為例，說明移民工作的變化情況。丹江口水庫初期工程移民后靠安置21.1萬人，占55%；外遷安置17.2萬人(實(shí)際上后來還有3萬多人返遷)，占45%。南水北調(diào)中線水源丹江口水庫大壩加高工程實(shí)際搬遷安置人口33.60萬人，安置去向?yàn)榭h內(nèi)建房11.30萬人，占25.7%；出縣外遷建房22.30萬人，占66.3%。外遷比例大幅提高。2009年～2012年，全面完成了移民搬遷安置和庫區(qū)淹沒基礎(chǔ)設(shè)施重建工作，時(shí)間之短、強(qiáng)度之大、難度之高，舉世罕見[2-3]。

這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)是：移民安置政策、管理體制機(jī)制、規(guī)劃設(shè)計(jì)理論方法、實(shí)施管理模式趨于成熟。移民工作受到全社會的高度重視，移民補(bǔ)償投資占工程總投資的比重越來越大，移民安置納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)軌道，移民安置后獲得感、幸福感、安全感全面增強(qiáng)。

2 移民工作管理機(jī)構(gòu)沿革

移民工作管理機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期有不同的形式。建國初期，由于水利水電工程淹沒土地多、移民數(shù)量大，工程建設(shè)時(shí)政府對移民工作十分重視，在組織移民搬遷時(shí)大都成立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民安置工作。在“文化大革命”時(shí)期，多數(shù)移民機(jī)構(gòu)被撤銷。

1986年國務(wù)院《轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題報(bào)告的通知》(國辦發(fā)[1986]56號)中，對于移民機(jī)構(gòu)和責(zé)任，明確要求“處理水庫移民的遺留問題，必須明確誰主管誰負(fù)責(zé)，誰受益誰承擔(dān)的原則。我部直屬水庫的移民遺留問題，由我部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃，提供經(jīng)費(fèi)資助，由有關(guān)地方人民政府組織實(shí)施。地方所屬水庫的移民問題由省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)安排解決。為加強(qiáng)這項(xiàng)工作的管理，我部已設(shè)置移民辦公室。各省、自治區(qū)、直轄市可根據(jù)具體情況，設(shè)置或指定專管機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。移民任務(wù)比較繁重的地區(qū)，可成立移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各方面的力量，共同做好移民安置工作。”

實(shí)際上自1978年以后，有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)政府就相繼恢復(fù)或建立了水庫移民機(jī)構(gòu)，下屬的地、州、市及縣級政府也都建立了移民實(shí)施工作機(jī)構(gòu)，健全了水庫移民管理制度。特別是1985年水利電力部重新設(shè)立了移民辦公室以后，全國的省(自治區(qū)、直轄市)級移民管理機(jī)構(gòu)逐漸建立，形成了全國系統(tǒng)的行業(yè)管理。

由于中央政府沒有統(tǒng)一規(guī)定移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法，各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本地區(qū)移民安置工作需要，設(shè)置或指定專管機(jī)構(gòu)。因此，各省(自治區(qū)、直轄市)移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的時(shí)間、名稱和管理體系不盡相同。最早的如河南省在1950年就成立了移民機(jī)構(gòu)，最晚的是上海市和北京市，上海是在三峽移民外遷到上海后于2000年成立了移民機(jī)構(gòu)，北京市則是在2006年成立了后期扶持政策領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室[4]。

在全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的省級移民管理機(jī)構(gòu)中，隸屬于水利廳(局)的有15個(gè)(北京、天津、河北、山西、遼寧、江蘇、山東、河南、廣東、海南、重慶、貴州、西藏、陜西、寧夏)，隸屬于發(fā)改委的有4個(gè)(內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、甘肅)，隸屬于民政廳的有3個(gè)(浙江、江西、湖北)，隸屬于建設(shè)廳的有1個(gè)(吉林)，隸屬于國土資源廳的有4個(gè)(福建、云南、四川、青海)，屬于省政府或省政府辦公廳的有4個(gè)(上海、湖南、廣西、新疆)[5]。

2006年以后獨(dú)立或升級成為省政府廳級直屬機(jī)關(guān)的有湖北、湖南、四川、貴州、云南等5個(gè)省，另外重慶市三峽移民局也是重慶市直屬機(jī)關(guān)。2018年機(jī)構(gòu)改革后，湖北省和湖南省移民管理機(jī)構(gòu)合并入水利廳；重慶市三峽移民局也與重慶市水利局合并；云南省移民開發(fā)局更名為云南省搬遷安置辦公室，由省發(fā)改委管理；貴州省水利水電工程移民局更名為貴州省生態(tài)移民局；四川省大型水電工程移民辦公室更名為四川省扶貧開發(fā)局。

此外，在流域機(jī)構(gòu)中也有3個(gè)設(shè)立了移民機(jī)構(gòu)，分別是黃河水利委員會移民局、海河水利委員會移民辦、松遼委水利委員會移民開發(fā)中心。

3 移民后期扶持

移民條例提出“國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”。這是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和水利水電工程水庫淹沒特點(diǎn)提出的。后期扶持政策體現(xiàn)了國家對移民負(fù)責(zé)到底精神，是我國水庫移民補(bǔ)償政策的重要組成部分。20多年的實(shí)踐證明，后期扶持政策對移民安置后生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和提高起到了至關(guān)重要的作用，是移民后續(xù)發(fā)展保障措施之一。我國現(xiàn)行后期扶持政策主要有以下幾方面：

(1)庫區(qū)維護(hù)基金。1981年由財(cái)政部等部委頒布設(shè)立，從水電站發(fā)電效益中每千瓦時(shí)提取1厘錢，主要用于由于水庫運(yùn)行而造成的庫區(qū)移民生產(chǎn)生活困難補(bǔ)助，扶持水庫移民恢復(fù)和提高生產(chǎn)生活水平，搞好水庫維護(hù)。

(2)庫區(qū)建設(shè)基金。從1986年1月1日起，從有收益的水庫、水電站的電費(fèi)和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的其他收入中，按照一定比例提取一部分作為庫區(qū)建設(shè)基金。用于解決移民遺留問題和扶持發(fā)展生產(chǎn)。

(3)后期扶持基金。1996年由原國家計(jì)委、財(cái)政部等部委對1986年～1995年投產(chǎn)和1996年以前國家批準(zhǔn)開工建設(shè)的大中型水電站、水庫庫區(qū)，設(shè)立后期扶持基金。是從發(fā)電效益中提取一部分資金，主要用于扶持1986年以后建成水庫的移民發(fā)展生產(chǎn)，每個(gè)移民每年扶持250～400元，從1996年1月1日算起，共提取10年。

(4)移民后期扶持優(yōu)惠政策。國家給予水庫移民的優(yōu)惠政策主要是從20世紀(jì)80年代后期逐漸形成的。我國的《大中型水利水電工程移民安置補(bǔ)償條例》規(guī)定了對移民實(shí)施的優(yōu)惠政策，如設(shè)立庫區(qū)建設(shè)基金，對移民的生產(chǎn)用電給與優(yōu)惠，國家在安排農(nóng)田水利資金、水土保持補(bǔ)助費(fèi)、造林補(bǔ)助費(fèi)、扶貧資金、小水電貸款、農(nóng)業(yè)等貸款時(shí)，適當(dāng)照顧移民安置區(qū)。各級政府也制定了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，地方有的建立庫區(qū)開發(fā)基金加大資金投入，有的給予口糧補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、優(yōu)惠用電、技術(shù)援助、項(xiàng)目優(yōu)先安排、低息與貼息貸款等，有的在水庫養(yǎng)殖等方面給予優(yōu)先開發(fā)使用等多項(xiàng)優(yōu)惠政策。實(shí)踐證明，各項(xiàng)后期扶持和優(yōu)惠政策對庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。

2006年，國務(wù)院以國發(fā)[2006]17號文印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，統(tǒng)一了后期扶持政策，加大了對水庫移民的后期扶持力度。對納入扶持范圍的移民每人每年補(bǔ)助600元，補(bǔ)助期限為20年。國發(fā)[2006]17號文改變了移民扶持方式，強(qiáng)調(diào)了移民的獲得感，使水庫移民后期扶持又上了一個(gè)新臺階。

4 總結(jié)和展望

七十年里，移民工作經(jīng)歷了幾個(gè)不同時(shí)期，并非一帆風(fēng)順，也曾受到挫折，但在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央有關(guān)部門和各級地方政府及工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位的共同努力下，我們在建設(shè)了98 000多座水庫(水電站)的同時(shí)，也把2 000多萬人的水庫移民安置好，十分不容易，這是個(gè)很大的成就，只有社會主義新中國才能辦到。先進(jìn)制度造就偉大時(shí)代，偉大時(shí)代成就輝煌事業(yè)，輝煌事業(yè)凝聚時(shí)代精神。

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深入推進(jìn)，征地和移民問題越來越得到全社會的高度重視。未來廣大移民工作者將繼續(xù)勇于實(shí)踐和求實(shí)創(chuàng)新，不斷探索移民安置的多種途經(jīng)，移民工作將進(jìn)入新的歷史起點(diǎn)和新的發(fā)展階段，朝著經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、人民富裕、社會和諧的目標(biāo)邁進(jìn)。

致謝：本文編寫過程中，得到了張根林同志、尹忠武同志、胡冠男同志、任愛武同志的大力支持，在此表示衷心感謝!