□ 揚州市江都區(qū)市場監(jiān)督管理局 湯 雷 許 峰

近年來，市場監(jiān)管部門“嚴”字當頭，對食品違法犯罪行為形成了嚴打高壓態(tài)勢，食品安全環(huán)境不斷改善。

然而在很多食品違法案件中，食品經營者往往因一捆韭菜、幾袋面包不合格被處以5萬元以上的罰款。對于案值小、危害后果輕微的食品違法案件，基層市場監(jiān)管部門并非不愿減輕處罰，而是行政處罰的減輕并不容易順利實施。如何合法地突破《食品安全法》規(guī)定的量罰幅度，對案值小、危害輕的食品案件減輕處罰，已成為擺在基層市場監(jiān)管部門面前的一個現實問題。

“減輕難”的原因

裁量基準缺失?！妒称钒踩ā芬?guī)定對經營過期食品、超限量使用食品添加劑的食品等違法行為處以5萬元以上的罰款，但卻無相關的自由裁量標準。這就導致基層市場監(jiān)管部門面對案值小、危害輕，又無其他減輕情節(jié)的食品案件時，不知該減輕處罰到何種幅度，所以往往在考慮相關因素后只能對當事人適用低幅度處罰。

監(jiān)督問責強化。民以食為天，食以安為先。食品安全問題一直是社會關注的焦點，來自社會、媒體、司法機關、紀檢監(jiān)察機關對于食品安全監(jiān)管的監(jiān)督也日益強化，追責問責成為常態(tài)，基層市場監(jiān)管部門往往不敢“越雷池”半步。

程序不夠明確。通常認為，減輕處罰突破了法定處罰區(qū)間，在程序上理應比一般處罰案件適用更嚴格的程序。但《行政處罰法》等法律法規(guī)僅規(guī)定了哪些情形應當或者可以減輕處罰，并沒有對減輕處罰的程序作出規(guī)定，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》中也未對減輕處罰的程序作出相應規(guī)定。

依法適用減輕處罰的途徑

《行政處罰法》第二十五條

《行政處罰法》第二十五條規(guī)定，“已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰”。對于符合相應年齡條件的食品當事人應依法從輕或減輕處罰。

《行政處罰法》第二十七條

《行政處罰法》第二十七條第一款明確規(guī)定了四種可以從輕減輕處罰的情形，一是“主動消除或者減輕違法行為危害后果的”，比如當事人采取改正、召回或者賠付等措施主動消除或減輕其違法行為造成的危害后果；二是“受他人脅迫有違法行為的”，這種情況在實際執(zhí)法過程中并不多見；三是“配合行政機關查處違法行為有立功表現的”，《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》將此項規(guī)定進一步細化為“配合市場監(jiān)管部門查處違法行為有立功表現的，包括但不限于當事人揭發(fā)市場監(jiān)管領域重大違法行為或者提供查處市場監(jiān)管領域其他重大違法行為的關鍵線索或證據，并經查證屬實的；”四是“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”，然而在《食品安全法》和《食品安全法實施條例》中并無減輕處罰的相關規(guī)定，在《食品召回管理規(guī)定》《食品召回管理辦法》兩部部門規(guī)章中，對于食品生產經營者采取停止生產經營、召回和處置不安全食品措施，消除或者減輕危害后果的，規(guī)定依法從輕或者減輕處罰。

運用過罰相當原則

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”，確立了過罰相當原則?！妒袌霰O(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》《江蘇省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權適用規(guī)則（試行）》中也將過罰相當原則作為行政處罰裁量權行使原則之一。從很多食品行政訴訟案例中可以看出，過罰相當原則也屢屢被司法機關運用，用以改判市場監(jiān)管部門作出的行政處罰決定，減輕對當事人的處罰。對一些無《行政處罰法》第二十七條中規(guī)定的可以減輕處罰情形，但案值較小、情節(jié)輕微、危害較輕的食品違法案件，市場監(jiān)管部門可以依據過罰相當原則依法減輕處罰。

運用綜合裁量原則

綜合裁量原則被《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》《江蘇省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權適用規(guī)則（試行）》作為行政處罰裁量權行使原則之一。綜合裁量原則要求“綜合考慮個案情況，兼顧地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、當事人主客觀情況等相關因素，實現法律效果、社會效果、政治效果的統(tǒng)一”?！皞€案情況”即個案的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度。“兼顧地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、當事人主客觀情況等相關因素”因素則應考慮到地區(qū)居民收入情況，還有突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災害等對地區(qū)經濟環(huán)境的影響，對于當事人的年齡、精神狀況、是否具有身體或經濟特殊情況也應納入考慮范圍。對于“當事人因殘疾或者重大疾病等原因生活確有困難的”，《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》將其作為可以從輕或減輕處罰的情形之一。

除了以上四種途徑外，《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》也規(guī)定了以下四種可以依法從輕或者減輕行政處罰的情形：一是積極配合市場監(jiān)管部門調查，如實陳述違法事實并主動提供證據材料的；二是受他人誘騙實施違法行為的；三是在共同違法行為中起次要或者輔助作用的；四是當事人有充分證據證明不存在主觀故意或者重大過失的。

減輕處罰的注意點

強化證據意識

市場監(jiān)督管理部門收到食品違法線索后，應依法調查，了解事件真相，公正、全面、充分收集證據材料，杜絕出于“執(zhí)法便宜性”及其他因素考慮，在無相關事實、缺乏證據支撐的情況下，對違法人員從輕、減輕乃至不予處罰。這樣不僅放縱了違法行為，執(zhí)法人員自身也存在著被追責的風險。

強化內部監(jiān)督

對于減輕處罰的食品案件，市場監(jiān)管部門更應嚴格案件審核、案件集體討論等內部監(jiān)督手段，對減輕處罰的理由、證據以及執(zhí)法程序等嚴格把關，確保處罰決定合法適當。對于符合《食品安全法實施條例》第六十七條以及《江蘇省市場監(jiān)管領域嚴重違法行為從重處罰規(guī)定》等規(guī)定的食品違法行為不得減輕處罰。對于同時具有從重和減輕處罰情形的違法行為，原則上也不應減輕處罰。

強化執(zhí)法效果

“最嚴厲的處罰”是保障食品安全的有效手段之一，對于情節(jié)嚴重、社會危害較大的食品違法行為，市場監(jiān)管部門應嚴厲打擊，“以儆效尤”，達到良好的法律效果、社會效果、政治效果；同時，還應綜合運用“最嚴格的監(jiān)管”、法治宣傳教育等手段，讓食品生產經營者特別是已經因食品違法行為被處罰過的食品生產經營者清楚明白食品安全紅線是不得觸碰的高壓線，推動食品生產經營者不斷優(yōu)化進貨來源、提升生產工藝和經營環(huán)境，營造不敢違法、不愿違法的氛圍。

強化溝通交流

一方面，在一些個案能否減輕處罰的問題上，市場監(jiān)管部門可以邀請紀檢監(jiān)察、檢察院、法院等部門參與案情討論，對處罰程序、減輕理由、證據材料等進行充分研究，聽取多方意見建議；另一方面，可以提請地方政府，邀請紀檢監(jiān)察、檢察院、法院、司法局等部門，結合地方實際，共同制定食品違法行為從輕減輕行政處罰清單，提供統(tǒng)一的自由裁量基準。