楊柳晗

圖/IC

國務院副總理劉鶴曾在《金融危機并不是人們想象中的小概率事件》一文中寫道：“一部金融史就是一部危機史;歷史不會重復自己，但會押著同樣的韻腳?！?/p>

作為由科技進步驅動的金融創(chuàng)新，金融科技的本質仍是金融，金融的功能和風險屬性依然蘊含其中。隨著科技新業(yè)態(tài)在金融領域的滲透和發(fā)展，與金融科技的風險管理和快速發(fā)展相適應的監(jiān)管政策也在逐步到位。

從國際監(jiān)管經驗來看，歐美主要經濟體在陸續(xù)出臺有關金融科技的監(jiān)管政策，內容涉及數(shù)字貨幣、移動支付清算、網絡融資、金融理財服務以及區(qū)塊鏈技術等眾多領域。

功能監(jiān)管為主，制度化鼓勵創(chuàng)新

金融科技不僅體現(xiàn)在科技對傳統(tǒng)金融核心業(yè)務的深度滲透，也在逐漸改變整個金融體系的生態(tài)。

作為金融科技發(fā)展領先的國家，從英國、美國和歐盟近年來的監(jiān)管措施來看，則以強調功能監(jiān)管、協(xié)調監(jiān)管為主，并積極鼓勵金融科技創(chuàng)新，因各國金融科技發(fā)展情況的差異，監(jiān)管措施也不盡相同，但基本已實現(xiàn)從宏觀到微觀監(jiān)管的全覆蓋。

目前各國對金融科技的監(jiān)管范圍集中在電子支付結算、線上化借貸和股權眾籌、智能投顧、征信等市場基礎設施板塊。

英國在2008年建立了以金融行為監(jiān)管局（FCA）為主導的統(tǒng)一監(jiān)管框架，并在監(jiān)管方面率先提出了卓有成效的“監(jiān)管沙盒”，以平衡發(fā)展與監(jiān)管問題，并逐漸被多國效仿。

英國首創(chuàng)的“沙盒監(jiān)管”制度提倡“主動創(chuàng)新型”監(jiān)管，搭建了“創(chuàng)新實驗室”，符合條件的公司進入“沙盒監(jiān)管”，對金融產品與商業(yè)模式實施試運行。

對于眾多金融科技企業(yè)而言，F(xiàn)CA還頒布了眾多涉及項目創(chuàng)新的制度以縮短金融科技產品上市時間，降低運營成本，并逐漸減少監(jiān)管的不確定性。

不僅如此，隨著監(jiān)管沙盒模式趨向成熟，F(xiàn)CA還提出由行業(yè)自發(fā)建立“虛擬沙盒”、“傘型沙盒”，鼓勵以行業(yè)自律形式加強對金融科技的創(chuàng)新監(jiān)管。

2018年3月，英國財政部發(fā)布《金融科技發(fā)展戰(zhàn)略》，宣布了一系列全面舉措，旨在解決金融科技領域所面臨的挑戰(zhàn)。

今年7月20日，英國政府開始對該國的金融科技發(fā)展展開專項審查，以明確金融科技發(fā)展現(xiàn)狀與潛在機遇，為行業(yè)機構、政策制定者和監(jiān)管機構提供幫助。

就美國而言，早在上世紀80年代，美國華爾街已經開始將Financial和Technology組合成FinTech一詞。

在美國，按照金融產品和服務的性質決定適用的法律以及監(jiān)管機構，即根據(jù)金融功能實施功能監(jiān)管。如具有貨幣功能的第三方支付由貨幣監(jiān)理署（OCC）監(jiān)管，具有資產證券化功能的P2P業(yè)務屬于證券交易委員會（SEC）監(jiān)管。

多位受訪的金融科技從業(yè)人士坦言，比較嚴苛的功能監(jiān)管意味著無論金融科技以何種方式的不同形態(tài)出現(xiàn)，總能受到與其功能相對應的部門和法律法規(guī)的約束。

2017年，美國國家經濟委員會發(fā)布了《金融科技白皮書》，列出十條指導性原則，為決策者和監(jiān)管者提供了可供參考的框架方針。如扶持金融服務的積極創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，推動安全、可負擔且公平的資本渠道，并強調隨著消費者尋求個性化、靈活的金融解決方案，金融科技公司和金融機構應當使其產品和服務的技術標準具有互用性和可協(xié)調性。

2018年7月，美國財政部發(fā)布《創(chuàng)造經濟機會的金融體系：非銀金融、金融科技和創(chuàng)新》報告，內容涉及金融監(jiān)管體系改革、金融科技業(yè)態(tài)監(jiān)管、監(jiān)管沙盒和監(jiān)管科技等。

就歐盟而言，既有統(tǒng)一的監(jiān)管指導框架，各個成員國又根據(jù)自身狀況制定不同的監(jiān)管制度，尤其是德國、荷蘭和瑞士出臺了多項涉及金融科技的監(jiān)管政策。

2018年3月，歐盟建立了“金融科技促進者”的監(jiān)管沙盒，使初創(chuàng)公司能夠更快地進入市場，更好地了解規(guī)則和監(jiān)管期望。

歐盟根據(jù)2018年《金融科技行動計劃》成立了專家組，以審查法律框架對金融科技的適用性，找出可能阻礙金融科技發(fā)展的問題。同時，積極調整法規(guī)，以應對因創(chuàng)新引發(fā)的新風險，并抓住監(jiān)管科技帶來的新興機會;消除監(jiān)管上的分散性，確保歐盟范圍內金融科技企業(yè)之間公平的競爭環(huán)境。

他山之石：功能監(jiān)管與消費者保護

近年來，中國的金融科技同樣發(fā)展如火如荼，隨之而來的不規(guī)范現(xiàn)象也接踵而至。

東吳證券報告認為，金融科技的創(chuàng)新已經對傳統(tǒng)金融業(yè)務形成沖擊，加劇了傳統(tǒng)金融行業(yè)的競爭。從金融業(yè)務領域看，涉及的重大變革主要有幾個方面：

一是基礎服務，包括征信、大數(shù)據(jù)等;二是融資類，包括P2P借貸、眾籌等直接和間接融資方式;三是投資管理類，包括交易、智能投顧等;四是支付清算，包括網絡和移動支付、數(shù)字貨幣等。

反觀歐美主要經濟體的監(jiān)管發(fā)展歷程，中國則可以在協(xié)調性的金融功能監(jiān)管、完善監(jiān)管沙盒、消費者保護等方面博采歐美國家的經驗。

1.強化協(xié)調、落實功能監(jiān)管

功能監(jiān)管強調金融產品本身的基本功能歸屬，以業(yè)務的性質來確定相應的監(jiān)管部門和法律法規(guī)，如屬于證券、保險、銀行類的服務應分別納入相應監(jiān)管主體的職責范圍。

2015年，中國人民銀行等十部委發(fā)布的《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》出臺后，互聯(lián)網金融業(yè)務按照所屬類別，分別納入相應監(jiān)管部門的職責范圍。

但近年來，在互金整治背景下，眾多互聯(lián)網金融公司宣布轉型為金融科技公司，即純粹提供技術服務，這難免為現(xiàn)行的監(jiān)管體系帶來挑戰(zhàn)。

時任上海銀監(jiān)局局長、現(xiàn)任中央財經委員會辦公室副主任、財政部副部長廖岷曾撰文指出，無論如何定義金融科技，根據(jù)業(yè)務本質，對其中的金融活動實施監(jiān)管，已是一個國際共識。

2017年5月，中國人民銀行成立金融科技委員會，旨在加強金融科技工作的研究規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調。

凡金融必有牌照，某券商非銀團隊負責人對《財經》記者表示：“為避免可能的監(jiān)管套利，可以考慮貫徹功能監(jiān)管原則，發(fā)揮金融科技委員會的統(tǒng)籌協(xié)調作用，對于金融產品和服務，無論是否由金融機構提供，均應納入相應監(jiān)管范圍?！?/p>

中國人民銀行印發(fā)的《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》也曾指出，將強化金融科技監(jiān)管，增強金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。

2.完善并擴大“監(jiān)管沙盒”機制

目前英國的“監(jiān)管沙盒”機制已逐步得到全球認可，新加坡、澳大利亞等國家的監(jiān)管機構也相繼開始實施相近的監(jiān)管措施。

中國的分業(yè)監(jiān)管體系有別于統(tǒng)一監(jiān)管框架，今年1月，人民銀行推出了金融科技監(jiān)管沙盒的6個試點項目，包括物聯(lián)網產品、信貸產品等，試點單位涵蓋了銀行、清算組織、支付機構、科技公司等多類機構。

在百信銀行戰(zhàn)略部總監(jiān)管正剛看來，監(jiān)管沙盒模式在中國是首次嘗試，這個模式在英國、歐洲、美國的應用比較多。金融科技創(chuàng)新監(jiān)管一定是標準先行，在國外尤其是歐盟都是這樣。金融機構不斷地進行了一些科技創(chuàng)新，但是金融科技創(chuàng)新的行業(yè)標準尚未形成。監(jiān)管沙盒試點將推動金融科技創(chuàng)新形成技術、應用等層面的行業(yè)標準。

此外，人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點范圍目前已擴大至9個地區(qū)，分別是北京、上海、重慶、深圳、雄安新區(qū)、杭州、蘇州、廣州、成都，努力打造符合中國國情、與國際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具。

某地方監(jiān)管人士對《財經》記者透露，未來將逐步擴大試點范圍，統(tǒng)籌行政監(jiān)管和自律管理，加強協(xié)同，完善中央和地方分工，以形成對金融科技領域全覆蓋、防止監(jiān)管套利。

3.強調消費者保護

隨著金融科技領域企業(yè)的發(fā)展壯大，防范金融科技的潛在金融風險和數(shù)據(jù)泄露風險，保護廣大投資者和消費者的切身利益已成為重中之重，同時也是金融科技監(jiān)管的核心。

在鼓勵創(chuàng)新的同時，英國也制定了比較完善的個人信息保護措施。2018年發(fā)布的《支持金融科技公司與金融機構合作指南》中提出金融機構和金融科技公司在實施歐盟數(shù)據(jù)保護條例的同時，還要承擔更多的用戶信息的保護責任，金融科技公司應當注重并具備信息泄露預警能力和及時處理能力。

英國還推出了金融服務補償計劃（FSCS），在FCA注冊登記的金融機構破產時，給予儲戶每人最高8.5萬英鎊的補償，并將P2P網絡借貸納入賠償范圍。

美國則整合金融消費者保護體系，單獨設立金融消費者保護局（CFPB），先后頒布《2009年金融消費者保護局法》、《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》。

美國《金融科技白皮書》就曾指出，為了讓美國金融系統(tǒng)在全球經濟中保持競爭力，美國必須繼續(xù)以消費者保護、安全和穩(wěn)健為第一優(yōu)先，同時繼續(xù)領導創(chuàng)新發(fā)展;金融科技公司必須將消費者置于第一位，必須保證產品和服務安全、透明且對用戶友好。

歐盟同樣非常重視消費者數(shù)據(jù)的保護與金融科技所提供的機會和風險相協(xié)調，2018年5月通過了《通用數(shù)據(jù)保護條例》，適用于所有涉及在線或線下存儲個人資料信息的行為，為金融科技的發(fā)展提供了有益的政策支持與監(jiān)管框架構建。

金融科技在很大程度上加劇了金融科技企業(yè)與消費者之間的信息不對稱，消費者權益的保護問題迫在眉睫，近年來，國內消費者個人信息被泄露或不法出售的案例頻現(xiàn)。

據(jù)《財經》記者了解，與國外不同，中國目前對金融消費者權益的保護仍然按照分業(yè)管理原則。從目前監(jiān)管部門的消費者權益保護架構來看，央行、證監(jiān)會和銀保監(jiān)會均設有消費者（投資者）保護機構。

某股份行高級分析師對《財經》記者分析稱，為加強執(zhí)法力度，可參考海外國家金融消費者保護體系的模式，完善統(tǒng)一的金融消費者保護機制，整合“一行兩會”現(xiàn)有的金融消費者保護職責，成立統(tǒng)一的金融消費者保護機構。