[摘?要]在建設低碳、綠色、生態(tài)城市的背景下，北上廣深四市的低碳政策措施值得關注。文章對北上廣深的低碳政策措施進行了梳理和橫向比較，并且對這些政策的實施效果進行了評估，發(fā)現(xiàn)北上廣深的低碳政策措施和實施效果雖然有所差異，但整體來看，實施低碳政策措施的效果較好。

[關鍵詞]北上廣深四市;低碳政策措施;績效評估

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.022

自2003年英國發(fā)布《能源白皮書》以來，“低碳經(jīng)濟”就不斷引起社會各界的關注，節(jié)能減碳已成為各國經(jīng)濟發(fā)展中不得不面臨的問題之一。改革開放四十多年來，我國在經(jīng)濟發(fā)展方面取得了巨大的成就，一躍發(fā)展成為全球第二大經(jīng)濟體。然而，我國的經(jīng)濟發(fā)展建立在“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式之上，這種模式是不可持續(xù)的，政府也已經(jīng)采取措施向“低碳經(jīng)濟”轉型。北京、上海、廣州、深圳四市同為我國一線城市，常常被各大媒體統(tǒng)稱為“北上廣深”，其中，深圳是我國首批低碳試點城市，北京、上海、廣州均為我國第二批低碳試點城市，北上廣深四市代表著我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的方向，其做法具有很強的代表性和示范性，而北上廣深采取的低碳做法也各具特色，因此，將北上廣深的低碳政策措施進行梳理，在此基礎上發(fā)現(xiàn)各自的可取之處是很有必要的。

1?北上廣深低碳政策措施的現(xiàn)狀及其比較

1.1?碳減排目標責任制

目標責任制在20世紀80年代被引入政府管理中，至今一直是我國績效評估的重要手段，它是目標制和責任制的結合，實行屬地化管理，將地方政府領導和企業(yè)的主要負責人作為責任人，與上級或當?shù)卣炗喣繕素熑螘?，并接受“一票否決”式的責任考核。碳減排目標責任制是我國低碳政策措施的核心，因為碳排放主要來源于能源消耗，所以，可以說其雛形是節(jié)能目標責任制。早在2006年，中國“十一五”規(guī)劃就明確提出2010年全國單位國內生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右，之后國家發(fā)展改革委將這一目標具體分解到中國大陸各省市，北京、上海的目標均為下降20%，廣東省的目標為下降16%。2007年，廣東省政府發(fā)布《廣東省節(jié)能減排綜合性工作方案》，規(guī)定廣州、深圳市的目標為下降18%。2011年12月，國務院發(fā)布了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，規(guī)定到2015年中國單位GDP的二氧化碳排放量比2010年降低17%，還規(guī)定了各省、自治區(qū)、直轄市“十二五”期間的碳減排目標，其中廣東省被設定為19.5%，為全國最高，這是我國最早的碳減排目標責任制。

隨后，2012年8月，廣東省政府公布了《廣東省“十二五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，將廣東省的碳減排目標進一步分解到了21個地級市，規(guī)定廣州、深圳的目標為下降21%，高于全省目標1.5個百分點。2016年10月，國務院發(fā)布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，規(guī)定2020年中國單位GDP的二氧化碳排放量比2015年降低18%，還規(guī)定了各省、自治區(qū)、直轄市“十三五”期間的碳減排目標，其中廣東省被設定為20.5%，仍然為全國最高。2017年5月，廣東省政府公布了《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，規(guī)定廣州、深圳的目標為下降23%，高于全省目標2.5個百分點。可見，在“十二五”和“十三五”期間，北上廣深的碳減排目標是高于全國平均水平的，且廣州、深圳的目標高于北京、上海，見表1。

1.2?碳排放權交易試點制度

不同于依靠行政手段的碳減排目標責任制，碳交易是通過市場機制降低碳排放的。碳交易是一種制度創(chuàng)新，作為全球第一大碳排放國，中國也在積極引入碳交易制度。2011年10月29日，中國國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等“二省五市”開展碳交易試點工作。2013年為中國碳交易“元年”，深圳、上海、北京、廣東、天津五大試點省市相繼啟動。可見，北京、上海、深圳均直接參與了我國碳排放權交易試點，廣州并未直接參與碳排放權交易試點，而是作為廣東省的代表間接參與了碳排放權交易試點。北上廣深四個試點城市在碳排放權的交易規(guī)則和制度建設方面進行了積極探索，為建立全國碳市場積累了經(jīng)驗。2017年12月19日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，標志著我國碳市場正式啟動。

1.3?產(chǎn)業(yè)結構調整政策

就生產(chǎn)、生活兩部門而言，碳排放主要來源于生產(chǎn)部門，生產(chǎn)部門的碳排放來自經(jīng)濟規(guī)模增大帶來的規(guī)模效應、產(chǎn)業(yè)結構調整帶來的結構效應、技術進步帶來的技術效應三個方面。在產(chǎn)業(yè)結構調整政策方面，北上廣深除了按照國家層面的《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2011年）》調整產(chǎn)業(yè)結構外，還因地制宜地采取措施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。北京市的產(chǎn)業(yè)政策重點針對增量調整，支持制造業(yè)的研發(fā)、中試、技術服務等環(huán)節(jié)以及科技、文化、信息等高端服務業(yè)，體現(xiàn)在《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015）》《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2018）》;上海市在2010年發(fā)布《上海市產(chǎn)業(yè)結構調整專項補助辦法》，從“十二五”期間開始實施“雙倍增一提升”計劃，即推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)倍增、生產(chǎn)性服務業(yè)倍增和先進制造業(yè)提升，連續(xù)發(fā)布《上海市產(chǎn)業(yè)結構調整負面清單及能效指南（2014）》《上海市產(chǎn)業(yè)結構調整負面清單（2016）》《上海市產(chǎn)業(yè)結構調整負面清單及能效指南（2018）》，規(guī)定了15大產(chǎn)業(yè)的限制類項目和淘汰類項目，并且列明了具體時間，實施差別電價;廣州、深圳同屬廣東省，除了實施廣東省產(chǎn)業(yè)政策外，還實施了自身的產(chǎn)業(yè)政策。比如自2008年起，廣深二市各自都根據(jù)《廣東省產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2007）》調整產(chǎn)業(yè)結構及實施“雙轉移”戰(zhàn)略，促使勞動密集型產(chǎn)業(yè)向粵東西北地區(qū)轉移。

2011年，廣州市出臺《廣州市產(chǎn)業(yè)結構調整導向目錄（2011）》將產(chǎn)業(yè)劃分為鼓勵類、限制類、淘汰類、鼓勵類四類;2017年，廣州市首次全面梳理各類產(chǎn)業(yè)政策，形成“1+1+N”重點產(chǎn)業(yè)促進政策體系：第一個“1”指《廣州市人民政府辦公廳關于構建促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系的意見》;第二個“1”指《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金管理辦法的通知》;“N”指涉及總部經(jīng)濟、先進制造業(yè)、IAB及新興產(chǎn)業(yè)、商貿、現(xiàn)代物流業(yè)、金融、旅游、科技創(chuàng)新、招商引資、商事登記、知識產(chǎn)權、國土規(guī)劃、城市更新等若干具體產(chǎn)業(yè)促進政策。深圳市在實施產(chǎn)業(yè)政策方面也是比較積極的，先后發(fā)布了2000、2001、2002、2003—2004、2005—2006 五個版本的《深圳市產(chǎn)業(yè)導向目錄》，以及2007、2009、2013、2016 四個版本的《深圳市產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)導向目錄》，將產(chǎn)業(yè)分為鼓勵發(fā)展類、限制發(fā)展類和禁止發(fā)展類三類?？梢?，在產(chǎn)業(yè)結構調整政策方面，北上廣深都出臺了相關文件，給予不同產(chǎn)業(yè)不同的政策傾斜。

1.4?財政稅收政策

北上廣深在節(jié)能降碳方面的財政稅收政策包括財政補貼政策和禁止特定企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策兩方面。從資金來源看，北京、上海、深圳三市的財政資金來自于中央撥款及本市自有財政資金，而廣州市來源于廣東省財政廳撥款和自有財政資金。

我國在國家層面設置“節(jié)能減排補助專項資金”，用于支持各省市節(jié)能減排。從中國國家財政部官網(wǎng)可知，2017年，北京、上海、深圳、廣東省獲得的節(jié)能減排資金支持分別約為：26.109億元、9.2979億元、20.2437億元、23.9845億元;2018年，北京、上海、深圳、廣東省獲得的節(jié)能減排資金支持分別約為：11.0151億元、13.4181億元、22.177億元、12.6527億元。廣州市需要從廣東省發(fā)改委口間接獲得國家的節(jié)能減排補助資金?？梢?，從中央撥款層面看，北上廣深獲得的節(jié)能減排補助資金額度相差較大。

為了彌補中央撥款的不足，北上廣深四市也都在自身財政預算支出中設置了節(jié)能減排專項資金。北京市于2008年制定《北京市節(jié)能減排專項資金管理辦法》、2010年制定《北京市節(jié)能減排獎勵暫行辦法》、2013年制定《北京市節(jié)能減排及環(huán)境保護專項資金管理辦法》，用于支持節(jié)能減排，但北京政府未在官網(wǎng)上披露節(jié)能減排專項資金的支出額，不過從北京統(tǒng)計年鑒可知，北京市的節(jié)能環(huán)保支出額呈現(xiàn)逐步上升趨勢，從“十一五”期間的199.77億元提高到“十二五”期間的862.83億元;“十三五”期間的前兩年——2016年和2017年，北京市的節(jié)能環(huán)保支出分別為363.38億元和458.44億元，兩年投入接近“十二五”期間的投入。

從上海市發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)公布的信息可知，上海市于2008年制定《上海市節(jié)能減排（應對氣候變化）專項資金管理辦法》，從2010年1月到2019年9月，上海市共支出約185億元節(jié)能減排（應對氣候變化）專項資金。上海市政府近年來加大了對節(jié)能減排的資助力度，2010—2014年5年間共支出約61億元，2015—2019年9月共4年多的時間支出約124億元，整整提高了1倍。廣州市除了設立節(jié)能專項資金，用于支持工業(yè)、建筑、交通、公共機構及其他領域的節(jié)能改造、清潔生產(chǎn)等工作之外，還設立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，用于支持包括新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等六個新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。深圳市于2012年制定《深圳市循環(huán)經(jīng)濟與節(jié)能減排專項資金管理暫行辦法》，從2014—2018年3月，該專項資金共支持440個項目。2014—2017年，深圳市的節(jié)能環(huán)保支出分別為135億元、108億元、140億元和213億元。

1.5?能源政策

北上廣深的能源資源總體匱乏，能源自給率低，屬于典型的能源輸入型地區(qū)，石油、天然氣等化石能源依靠外地調入和進口。本地可利用的能源資源主要為水能、太陽能、風能等可再生能源。能源政策包括能源結構政策和差別電價政策。

從北上廣深出臺的“能源發(fā)展規(guī)劃”可以大概了解各市的能源結構政策，此處以各市“十三五”能源規(guī)劃中的能源結構目標進行說明。北京市的目標為到2020年，煤炭消費總量控制在500萬噸以內，優(yōu)質能源消費比重提高到95%以上，可再生能源占能源消費的比重達到8%以上。上海市的目標為到2020年，煤炭占一次能源消費比重下降到33%左右。天然氣消費量增加到100億立方米左右，占一次能源消費比重至少達到12%。非化石能源占一次能源消費比重上升到14%左右，其中本地非化石能源占一次能源消費比重上升到1.5%左右。廣州市的目標為將煤炭消費控制在1363萬噸以內，電煤占煤炭消費比重進一步提高到90%，天然氣年消費量力爭達到60億立方米，占一次能源消費比重力爭提高到10%。深圳市的目標為到2020年，一次能源消費結構中煤、油、氣、其他能源的比例為4.6∶28∶17.2∶50.2，清潔能源占一次能源消費比例達到67.4%，非化石能源占一次能源消費比例達15%。

我國的差別電價政策始于2004年6月，為了加快高能耗產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，促進能源節(jié)約和能耗降低，中國國家發(fā)展改革委將電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵6個高耗能產(chǎn)業(yè)的企業(yè)區(qū)分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類等并試行差別電價政策。同年11月25日，中國國家發(fā)展改革委將差別電價政策列入《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》。北上廣深嚴格執(zhí)行差別電價政策，相繼出臺差別電價實施細則，將征收對象擴大到國家和本市規(guī)定的限制類、淘汰類企業(yè)。差別電價政策的實施表明我國包括北上廣深開始使用經(jīng)濟手段來促使節(jié)能減排。

1.6?外經(jīng)貿政策

北上廣深的外向型程度較高，外經(jīng)貿政策通過影響企業(yè)的市場準入、產(chǎn)品銷售，進而影響產(chǎn)業(yè)結構，最終影響節(jié)能減排。參照中國商務部的做法，北上廣深均設置了外經(jīng)貿發(fā)展專項資金，用于支持外貿穩(wěn)增長、調結構，推動服務貿易創(chuàng)新發(fā)展，引導有序開展對外投資合作業(yè)務。這些措施在一定程度上有助于提高低碳產(chǎn)業(yè)的比重，進而降低碳排放。

2?北上廣深低碳政策措施的績效評估

鑒于在采取低碳政策前，北上廣深的起點不同，加上四市的政策目標也不相同，所以使用北上廣深當前的一些指標來評估低碳政策績效是不妥的。此處以北上廣深相關指標的變化情況或是否完成規(guī)定的目標作為評價標準，考察“十二五”以來（2010—2019年）四市低碳政策措施的效果。

就節(jié)能減碳目標責任制的效果而言，根據(jù)官方披露的信息，北上廣深均超額完成了“十二五”期間的規(guī)定目標，切實發(fā)揮了低碳示范作用。就碳交易的效果而言，北上廣深的表現(xiàn)各有千秋，比如北京、深圳涉及所有行業(yè)，上海率先出臺碳排放核算指南，廣州碳排放交易所是唯一以碳排放權命名的交易所，因上海市爭取到全國碳排放交易系統(tǒng)建設落戶，顯得略勝一籌。就產(chǎn)業(yè)結構調整的效果而言，北上廣深第三產(chǎn)業(yè)的比重分別由2010年的75.7%、57%、61%和52.4%提高至2018年的81%、69.9%、71.8%和58.8%，分別提升了4.3、12.9、11.8和6.4個百分點，表明上海市在產(chǎn)業(yè)結構調整方面效果最大。

就財政稅收政策方面的效果而言，四市均降低了單位GDP的能耗，超額完成了中央或省里規(guī)定的減排目標。就能源政策的效果而言，北上廣深均降低了煤炭的消費比例，提升了清潔能源和可再生能源的比重，達到了預期效果。就外經(jīng)貿政策的效果而言，深圳市的進出口額連續(xù)多年居全國各城市首位，表明深圳市的外經(jīng)貿政策效果較明顯?？傊?，北上廣深的低碳政策措施雖然差異較大，政策措施的效果也有所不同，但是整體來說實施效果較好。

參考文獻：

[1]王磊.低碳政策下共同配送運作再探究[J].中國市場，2017（26）.

[基金項目]深圳信息職業(yè)技術學院2017年度校級科研培育項目“深圳市提升碳生產(chǎn)率的策略研究——基于與北上廣的比較”（項目編號：QN201720）;深圳市哲學社會科學“十三五”規(guī)劃課題“粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展的機制與政策研究——基于碳生產(chǎn)率的視角”（項目編號：SZ2018C002）。

[作者簡介]趙秀娟（1982—），女，漢族，河南三門峽人，博士，講師，研究方向：國際貿易與綠色發(fā)展。