丁繼勇，冷向南，陳軍飛，李斯言

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

近年來，我國水資源短缺、水質(zhì)污染、城市內(nèi)澇等一系列問題頻發(fā)，低影響開發(fā)理念得到自上而下的重視，海綿城市建設(shè)正在如火如荼地開展。2019年，《海綿城市建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)》等推動海綿城市發(fā)展的系列標(biāo)準(zhǔn)逐步發(fā)布，多省市對海綿城市建設(shè)提出了高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展目標(biāo)。然而，目前海綿城市建設(shè)實踐中暴露出較為嚴重的“碎片化”現(xiàn)象，嚴重制約了海綿城市的發(fā)展速度與質(zhì)量。

我國海綿城市建設(shè)起步較晚，技術(shù)層面成熟較快，而建設(shè)管理層面略顯滯后。長期以來，城市規(guī)劃與雨洪管理理念落后、城市改造上的規(guī)劃設(shè)計難度大、管理體制不健全等一系列復(fù)雜現(xiàn)狀，都對海綿城市建設(shè)造成了障礙。海綿城市建設(shè)管理相關(guān)研究中，Wang等[1]認為中國的海綿城市建設(shè)應(yīng)是一個整體性新型城市水資源綜合管理戰(zhàn)略。車伍等[2]引入了“碎片化”這一概念，對海綿城市部分建設(shè)問題進行了描述。丁繼勇等[3]認為“碎片化”問題阻礙了海綿城市建設(shè)的多層面協(xié)同優(yōu)化，有損海綿城市的建設(shè)功能及綜合效益。早期階段部分海綿城市試點建設(shè)尚未成熟，缺乏對城市綜合問題的全局性把握，沒有完善的系統(tǒng)方案，僅側(cè)重于局部“海綿化”項目的建設(shè)，這類情況得到各方重視之后，目前已處于逐步改進的階段。但海綿城市作為一個多維度、多層次的系統(tǒng)，仍存在很多問題，這些問題既源自建設(shè)過程中的分散化管理，又進一步導(dǎo)致了海綿城市的“碎片化”現(xiàn)狀，需要通過整體性治理予以破解。

1 海綿城市建設(shè)“碎片化”問題及其主要表現(xiàn)

“碎片化”一詞最初起源于信息傳播領(lǐng)域，常見的相關(guān)術(shù)語包括“碎片化閱讀”“碎片化時間”等，其特點是分散化、零碎化，與整體性相對立，缺乏系統(tǒng)化的分析與視野。根據(jù)這些特點，“碎片化”的概念也被廣泛應(yīng)用在公共管理領(lǐng)域。任敏[4]從價值整合、資源和權(quán)力的分配、政策制定和執(zhí)行3個維度分析了我國流域公共治理的碎片化現(xiàn)狀；譚海波等[5]指出，在政府管理領(lǐng)域，“碎片化”的管理模式經(jīng)過較長時期的演化，呈現(xiàn)出地方政府間分割、政府各部門間分割，以及部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)之間分割的狀態(tài)；李祥等[6]認為，隨著人口規(guī)模的增長，城市社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，利益主體與利益訴求更加多元化，加大了城市的社會問題，尤其是特大城市的社會治理難度。在缺乏整體性視角的背景下，很容易導(dǎo)致城市社會治理的“碎片化”狀態(tài)。其中“碎片化”的核心內(nèi)涵在于，權(quán)力和資源在數(shù)量上表現(xiàn)為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協(xié)同[7]。借鑒上述領(lǐng)域“碎片化”概念，可將海綿城市建設(shè)管理的“碎片化”界定為：在海綿城市建設(shè)全生命期中因缺乏整體性視角和系統(tǒng)性思維而導(dǎo)致相關(guān)參與主體間缺乏協(xié)同合作、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、建設(shè)過程“重建輕管”等現(xiàn)象，并進而導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的整體目標(biāo)難以達成。海綿城市建設(shè)管理的“碎片化”問題涉及多個維度，具體表現(xiàn)及成因可總結(jié)為圖1所示。

圖1 海綿城市建設(shè)“碎片化”問題及其成因

1.1 參與主體組織“碎片化”

海綿城市建設(shè)目標(biāo)的多層次多屬性，決定了參與主體的多元性。在海綿城市建設(shè)過程中，政府部門和其他非政府部門，包括各級海綿城市建設(shè)專門機構(gòu)、公民等參與主體，在缺乏協(xié)同合作的情況下，限制了自身作用的充分發(fā)揮。

a.從政府內(nèi)部職能分工的角度來看，其組織結(jié)構(gòu)存在“碎片化”。海綿城市各項建設(shè)目標(biāo)分別指向政府不同部門，建設(shè)的工程項目涉及多學(xué)科多領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)，共同決定了海綿城市多元參與者的復(fù)雜職能網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[8]。海綿城市建設(shè)管理機制不完善，政出多門、“條塊分割”式管理割裂了海綿城市系統(tǒng)的有機統(tǒng)一。

由于海綿城市系統(tǒng)的復(fù)雜性，要求相關(guān)部門必須共同協(xié)作，包括住建、水利、財政、交通、環(huán)保、規(guī)劃等部門之間的協(xié)調(diào)配合[9]。但從現(xiàn)實情況來看，多數(shù)城市并未形成高效運轉(zhuǎn)的人員管理體系。以濟南為例，海綿城市建設(shè)管理主體大多屬于臨時部門，人員臨時從各單位抽調(diào)，難以保證足夠的積極性和主動性，同時也不利于工作人員熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)，保證建設(shè)的連續(xù)性和持久性。此外，各單位專業(yè)分工上的割裂，各指揮部與小組之間各自為政，容易責(zé)權(quán)不清，缺乏整體統(tǒng)籌和足夠的信息交流[10]。以武漢為例，海綿城市建設(shè)即存在組織協(xié)調(diào)能力不足的現(xiàn)狀。在實際工作中，眾多政府部門存在職能交叉的情形。例如，《武漢市海綿城市建設(shè)試點工作實施方案》和《武漢市海綿城市建設(shè)管理辦法》中規(guī)定的責(zé)任主體不完全相同，具體負責(zé)內(nèi)容也比較模糊，需要幾個平級部門間分工，最終導(dǎo)致權(quán)力共享而責(zé)任泛化，難以追責(zé)，獎懲措施無法落實。具體工作中，還存在平級單位和各區(qū)之間配合不積極的現(xiàn)象，甚至需要請市政府海綿項目指揮部出面協(xié)調(diào)督辦[11]。這種行政組織結(jié)構(gòu)上的“碎片化”，直接導(dǎo)致相關(guān)負責(zé)部門、負責(zé)人員責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，難以發(fā)揮各專業(yè)、各部門人才的力量，更難以提高效率、降低成本。只有不同利益相關(guān)者主體都能做到協(xié)調(diào)共贏，才能提高服務(wù)海綿城市建設(shè)的積極性，進而推進海綿城市全生命周期有效運作與管理。

b.海綿城市建設(shè)缺乏社會多元主體參與。廣義上，海綿城市建設(shè)主體也應(yīng)包括公民等多元主體，但開發(fā)商、業(yè)主與一般公眾目前對海綿城市建設(shè)持觀望甚至是消極態(tài)度。如何調(diào)動企業(yè)和公眾對海綿城市建設(shè)項目的積極性，使其認可低影響開發(fā)設(shè)施的生態(tài)價值、社會價值，也是海綿城市建設(shè)管理中的一大難點。

海綿城市建設(shè)直接服務(wù)于城市居民的生產(chǎn)生活和城市生態(tài)，只有全社會都能夠支持這一領(lǐng)域的發(fā)展，海綿城市才有更大更高質(zhì)量的發(fā)展空間，因此公眾參與是海綿城市建設(shè)治理機制保障體系的基礎(chǔ)。例如，浦東某小區(qū)海綿化改造實施過程中，雨水花園施工臨時開挖的部分泥土擠占了小區(qū)道路，影響居民日常出行，造成生活上的不便，使居民對海綿城市的反感度上升，若居民短時間內(nèi)難以看出海綿城市改造的益處，沒有足夠的認同感，就不會自覺維護海綿建設(shè)設(shè)施。該小區(qū)多處雨水花園出現(xiàn)了生活垃圾，自然影響了海綿設(shè)施發(fā)揮功能，制約了海綿城市的建設(shè)效果[12]。因此，政府應(yīng)積極向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，加大對公眾傳播價值理念的投入，讓公眾充分認識到海綿城市建設(shè)給社會帶來的巨大效益。

c.由于未能充分調(diào)動社會多元主體的積極性，社會資本的投入量仍未達到理想狀態(tài)。海綿城市雖然不是新興概念，在一些發(fā)達國家已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，但國內(nèi)起步推廣較晚，各項建設(shè)技術(shù)與管理均不成熟，建設(shè)面展開較大，運營維護成本高，因此建設(shè)資金壓力較大[13]。中央財政的補助僅僅作為起步性的支持，更多的資金缺口需要依靠社會力量來補充。

目前，國家已在政策上鼓勵社會資本進入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域，即采用PPP模式開展海綿城市建設(shè)運營，并已出臺了配套性優(yōu)惠金融政策與融資工具。在試點城市海綿建設(shè)項目總投資額中，社會資本占據(jù)了80%～85%的資金，政府能夠提供的資金較為有限。但目前社會資本的注入仍沒有達到理想狀態(tài)[14]，在海綿城市強公益性弱收益性的特點下，非經(jīng)營性項目(如公共濕地、生態(tài)園林等)占據(jù)比重較大，而經(jīng)營性項目(如給水排水)的收益又不足以保證成本回報與經(jīng)濟效益，難以進行完全市場化招投標(biāo)建設(shè)，保障項目落地實施。以武漢市為例，其海綿城市建設(shè)的專項補助為“中央15億元專項資金補助+市級12億元專項資金補助”共27億元，遠遠不能滿足青山區(qū)、漢陽四新區(qū)完成三年的試點任務(wù)資金要求?！段錆h市海綿城市建設(shè)試點財政補助資金管理暫行辦法》規(guī)定，對于非政府投資項目，具體補助辦法由各示范區(qū)政府負責(zé)制定，補助資金由各示范區(qū)政府負責(zé)籌措落實。海綿城市試點第一年，武漢市沒有PPP項目。試點第二年，啟動了28個全國PPP試點項目，青山區(qū)6個PPP項目落地實施，投資規(guī)模170億元。但PPP項目僅占海綿城市總項目數(shù)的2%，數(shù)量和資金量不能滿足需求[8]。上海浦東區(qū)也同樣面臨資金來源單一的難題，政府專項資金投入還是最主要的項目建設(shè)資金來源。上海浦東區(qū)的海綿城市建設(shè)以生態(tài)項目為主，90%的項目是以政府或國企為責(zé)任主體，公益性為主，經(jīng)營性有限，對社會資本的吸引力有限。目前政府按照一定比例對社會資本投資的項目進行補貼，希望以此鼓勵社會資本加入，減輕政府資金壓力[9]。

1.2 制度建設(shè)“碎片化”

盡管“海綿城市”作為新興的城市建設(shè)概念，得到了有關(guān)部門的高度重視，但海綿城市建設(shè)的相關(guān)規(guī)章制度并沒有形成完備體系以指導(dǎo)實踐。

在海綿城市建設(shè)開展的過程中，只有當(dāng)所有參與方都對海綿城市有較為統(tǒng)一的認知，基于這種認知上的工作才有可能有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)和行動[2]。雖然海綿城市相關(guān)理論已經(jīng)得到政府和研究人員的普遍接受，但在建設(shè)實踐中，海綿城市的核心理念并沒有真正成為具體工作中各方的“共識”。在各類執(zhí)行層負責(zé)人員理念尚未統(tǒng)一、觀點仍有分歧的情形下，政策層面上的引導(dǎo)就更加顯得重要。

在政策層面，海綿城市的項目特點與傳統(tǒng)城市建設(shè)不同，政策的導(dǎo)向性明顯，政府支持力度大[15]。國務(wù)院辦公廳、住建部等政府機構(gòu)先后提供了相應(yīng)政策和技術(shù)指南。目前，中央政府部門制定的關(guān)于海綿城市建設(shè)的相關(guān)制度如表1所示。

表1 海綿城市規(guī)劃建設(shè)的政策指導(dǎo)及相關(guān)規(guī)范性文件

中央政府主要為我國海綿城市建設(shè)提供了政策依據(jù)及規(guī)劃思路，也為地方政府出臺相關(guān)政策文件提供了指導(dǎo)。2015年12月，遂寧市出臺國內(nèi)首部海綿城市專項規(guī)劃，即《遂寧市海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃》，此后各地方政府相繼出臺海綿城市的專項規(guī)劃與建設(shè)管理辦法。海綿城市的立法問題較為遲滯，全國海綿城市建設(shè)首部綜合性地方法規(guī)——《池州市海綿城市建設(shè)和管理條例》，于2020年1月1日起施行。

由此可見，海綿城市建設(shè)的法律法規(guī)尚未健全。首先，海綿城市建設(shè)缺乏法律制度的保障，針對海綿城市建設(shè)與規(guī)劃缺乏整體專門的立法，目前出臺的政府文件多為指導(dǎo)性的，缺乏強制力，而我國保護水資源的立法規(guī)定缺乏相應(yīng)具體細化的規(guī)定，在城市實際開發(fā)改造過程中可操作性不足。其次，當(dāng)前的大多數(shù)海綿試點城市也沒有系統(tǒng)全面的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏操作性，早期建設(shè)中“無法可依”的現(xiàn)象較普遍。

保障新理念的實現(xiàn)要依靠相關(guān)規(guī)章制度的完善，海綿城市的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)依法批準(zhǔn)、依法實施，嚴格按照規(guī)章制度施行。同時，建立有針對性的問責(zé)機制，落實監(jiān)督機制，加強督導(dǎo)檢查，提高重要公共政策的執(zhí)行力度，解決“執(zhí)行難”的普遍現(xiàn)狀[16]。有必要設(shè)立客觀的績效評價方法，客觀衡量海綿城市的建設(shè)水平。

以陜西西咸新區(qū)為例，作為全國第一批公布的海綿城市示范點，沒有系統(tǒng)完整的經(jīng)驗可以參考。雖然住建部早在2014年10月22日就發(fā)布了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》，但只能作為宏觀上的參考，不能作為工程項目落地實施的具體指導(dǎo)。西咸新區(qū)等試點城市逐步根據(jù)本地工程建設(shè)條件，制定了地區(qū)性的指導(dǎo)方針和政策法規(guī)，然而由于各個城市之間氣候條件、經(jīng)濟條件、區(qū)位規(guī)劃差異巨大，開發(fā)側(cè)重點不同，仍然存在實施標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一、評價標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一等現(xiàn)狀[17]。

海綿城市的建設(shè)意味著城市規(guī)劃由傳統(tǒng)粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向精細化管理，各級政府將更注重調(diào)整相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，并根據(jù)新形勢下政策導(dǎo)向，提出新的管理方式以適應(yīng)海綿城市建設(shè)與運營維護的精細化要求。

1.3 建設(shè)過程“碎片化”

與傳統(tǒng)的市政建設(shè)相比，海綿城市更加強調(diào)建設(shè)的空間層次與全過程管理。海綿城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)滲透在城市各個層面，建設(shè)任務(wù)涵蓋“區(qū)域—城區(qū)—場地—建筑”4個尺度，一般需由空間層次入手，提出主要任務(wù)，進一步確定主要策略與實施方法，建立海綿城市的建設(shè)框架體系[18]。但在現(xiàn)實實踐中，不同管理部門對眾多項目關(guān)注的重點不一致，且建設(shè)內(nèi)容與傳統(tǒng)建設(shè)項目觀點上差別較大，專業(yè)人才相對不足，因此具體建設(shè)水平與預(yù)期有所差距，呈現(xiàn)出“碎片化”建設(shè)狀態(tài)，不同城市的海綿城市建設(shè)情況也有所不同。

海綿城市設(shè)施注重源頭控制，精細化要求高，必須確保設(shè)施達到設(shè)計效果。在西咸新區(qū)的低影響開發(fā)設(shè)施建設(shè)中，由于缺乏相應(yīng)經(jīng)驗，粗放式施工現(xiàn)象普遍，建設(shè)監(jiān)管和后期維護不到位，出現(xiàn)了部分透水鋪裝不透水、個別道路積水、下凹式綠地深度不夠、蓄水功能不足等等問題。部分路段排水管道易堵塞、地基下陷，甚至部分設(shè)施被垃圾覆蓋[19]。在濟南，綠色海綿建設(shè)仍未得到徹底的貫徹與推進，灰色建設(shè)模式依舊大行其道。如今濟南市海綿城市建設(shè)已步入正軌，綠色雨洪管理理念逐步被納入城市規(guī)劃體系中。但實際調(diào)查顯示，包括濟南在內(nèi)的各試點城市，原有的灰色工程項目繼續(xù)推進，傳統(tǒng)的市政施工(如快排模式的道路廣場、水泥硬化路面)與綠色海綿建設(shè)并行的現(xiàn)狀，導(dǎo)致對生態(tài)的破壞仍在繼續(xù)，城市內(nèi)澇、霧霾、熱島效應(yīng)及城市極端天氣等問題的改善也遙遙無期[7]。

海綿城市不同尺度的工程項目，需要系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)步驟與施工調(diào)度，靈活處理與傳統(tǒng)市政現(xiàn)狀的沖突。規(guī)劃設(shè)計之后，海綿設(shè)施的施工只是階段之一，運營維護能力以及針對全過程的信息管理水平，都是海綿城市能否高效、可持續(xù)地發(fā)揮出“海綿”能力的決定性因素。零散化的工程項目與建設(shè)施工方式，難以使海綿設(shè)施充分發(fā)揮作用，也為全局角度的海綿城市運營維護留下了障礙。

理想的海綿城市建設(shè)，要求從源頭到末端的整合，包括建設(shè)全生命周期的精細化管理。就全生命周期管理而言，海綿城市試點暴露出的較突出問題還包括監(jiān)督管理力度較為不足、信息管理不健全等。海綿城市建設(shè)前期，現(xiàn)有規(guī)范文件、績效考核制度和評價體系的著重點多在工程項目和具體技術(shù)難題的攻克，對運營維護管理的研究和實踐還相當(dāng)欠缺。

當(dāng)前建設(shè)手段上的碎片化，大大制約了海綿城市的建設(shè)效果。以上海市浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)的試點建設(shè)包括了項目立項、土地利用開發(fā)、運營管理全過程。但尚未形成常態(tài)化巡查制度、運營維護相關(guān)制度。績效評價制度也尚未建立，不足以對海綿設(shè)施建設(shè)狀況予以評估，對運營維護工作做出相應(yīng)的激勵與懲罰。因此，無法有效進行完整的建設(shè)項目全過程管理。此外，浦東新區(qū)海綿城市信息化建設(shè)水平也較為有限，當(dāng)前開設(shè)的智慧管控平臺僅僅通過收集建設(shè)項目各階段的圖片、影像、監(jiān)測數(shù)據(jù)等資料，反映海綿城市建設(shè)進度情況，沒有對項目方案、整改信息等加以整合，沒有建設(shè)完全的信息公開化平臺，難以使專業(yè)人員和普通公眾從整體上把握項目建設(shè)脈絡(luò)，了解政策動態(tài)變化情況。

1.4 部分試點城市典型“碎片化”問題

在第一批、第二批共30個國家級海綿試點城市中，大多數(shù)試點城市都暴露出了一定的“碎片化”問題，普遍存在著公眾參與不足甚至極力反對、社會資本不積極、建設(shè)行為缺乏相應(yīng)制度約束、信息化建設(shè)滯后等不足之處。其中，部分試點城市的問題較為典型，更具有代表性，學(xué)者的研究相對較多。表2列舉了濟南、武漢、常德、西咸新區(qū)、上海5個試點城市(區(qū))的“碎片化”具體表現(xiàn)。

2 海綿城市建設(shè)“碎片化”問題成因分析

目前雖有少數(shù)文獻使用“碎片化”一詞對部分海綿城市建設(shè)管理的現(xiàn)狀進行描述，但并未進行系統(tǒng)性的現(xiàn)狀梳理與成因分析。海綿城市建設(shè)“碎片化”問題的成因，核心在于新理念與舊模式的沖突，傳統(tǒng)建設(shè)模式無法滿足高質(zhì)量目標(biāo)、高質(zhì)量意識、高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)要求。

2.1 條塊分割的管理體制

在市政管理領(lǐng)域，政府主管部門本身的“碎片化”早已被認為是困擾政府效能發(fā)揮、降低公共服務(wù)水平效率的一個長期性問題。為了實現(xiàn)海綿城市建設(shè)的專業(yè)性，現(xiàn)有的管理制度一般以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)，沿襲行政系統(tǒng)條塊分割的決策體制和管理模式[18]，以保證工作效率。條塊分割的模式有利有弊，而海綿城市建設(shè)面廣、涉及領(lǐng)域多，復(fù)雜程度較傳統(tǒng)工程項目的更高，因而放大了這種管理方式的不足。

過度分工的趨勢使工作環(huán)節(jié)增多，工作流程趨于瑣碎，運作成本提高，降低了全局效益，強化了組織結(jié)構(gòu)的“碎片化”狀態(tài)。此外，過度的分工逐漸限制工作人員的技能水平，降低了管理人員對新理念新業(yè)務(wù)的適應(yīng)能力，一定程度上限制了創(chuàng)新意識和積極主動的意識，從而表現(xiàn)出海綿城市實踐中專業(yè)人才缺乏的局面。

2.2 缺乏整體性治理框架

體制不順的管理背景更凸顯了整體性治理框架的缺失[22]。市政領(lǐng)域部門與職能交叉并存的現(xiàn)狀最為常見，由于缺乏整體性治理的條件，各部門傾向于從維護自身行政便利性的角度出發(fā)，完成基本工作任務(wù)，而非主動尋求相關(guān)部門的協(xié)同合作，從而忽視了制度層面上加以解決的根本路徑，引發(fā)了“碎片化”問題。在我國的行政文化背景下，實際工作中，各部門甚至對本部門權(quán)力主動加以維護和擴張，排斥其他部門越過權(quán)力邊界，因而更容易導(dǎo)致“碎片化”問題。

海綿城市于我國絕大多數(shù)基層管理者、基層執(zhí)行者來說仍屬于新興概念，它的建設(shè)管理仍舊需要經(jīng)由規(guī)劃、市政等傳統(tǒng)部門進行方案設(shè)計與具體執(zhí)行，因此短時間內(nèi)，難以擺脫過去市政管理的一些弊端。

2.3 非精細化的管理模式

近年來，面對諸多“城市病”亟待解決的形勢，城市建設(shè)的精細化管理要求逐漸被提上日程，海綿城市的精細化管理也不例外。海綿城市建設(shè)暴露出的種種問題，反映了各方面工作仍然普遍延續(xù)過去城市建設(shè)較為粗放的管理模式。

海綿城市建設(shè)與公民的日常生活緊密相關(guān)，而海綿城市各相關(guān)部門仍將自己定位為政府管理機構(gòu)，與民眾構(gòu)成管理與被管理的關(guān)系，沒有足夠注重公眾的實際需求與生活品質(zhì)。一方面，下級部門機構(gòu)以完成上級任務(wù)為第一導(dǎo)向，地方政府要向中央負責(zé)，群眾意見很少占據(jù)權(quán)重，所以很多群眾最切實相關(guān)的利益問題并沒有得到解決；另一方面，公眾從自身成本考慮，較少主動關(guān)注海綿城市建設(shè)相關(guān)政策與知識，沒有動力支持與保護海綿城市的建設(shè)成果，反過來也為管理工作增添了“碎片化”問題。

3 海綿城市“碎片化”問題破解對策：鎮(zhèn)江的探索及啟示

2015年以來，先后兩批共計30個城市開始了海綿城市建設(shè)試點。實踐過程中，不同城市先后產(chǎn)生了諸多“碎片化”現(xiàn)象，其中多數(shù)為共性問題。而鎮(zhèn)江市作為第一批試點城市之一，較好地應(yīng)對了海綿城市建設(shè)的挑戰(zhàn)，其相關(guān)措施發(fā)揮了卓有成效的作用，從而使海綿城市建設(shè)水平走到了國內(nèi)的前列。

3.1 鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)經(jīng)驗

針對已建城區(qū)的內(nèi)澇和面源污染問題，鎮(zhèn)江市近幾年來采用低影響開發(fā)策略進行了諸多探索實踐，取得了突出實效，被住建部、財政部、水利部確定為全國海綿城市建設(shè)試點優(yōu)秀城市。

a.鎮(zhèn)江市有效地調(diào)動了海綿城市建設(shè)多元參與主體的積極性。①專門成立了市海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在政府主體方面，建立了以政府為主導(dǎo)，多方合作、專家咨詢、公眾參與的項目實施機制[23]。組建市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組和鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)指揮部，下設(shè)規(guī)劃處、工程處、財務(wù)處、督查處4個部門，負責(zé)具體實施工作。各部門職責(zé)明確：規(guī)劃處負責(zé)海綿城市建設(shè)規(guī)劃等制度文件的編審工作；工程處負責(zé)編制工程計劃、工程具體實施、完工驗收、項目指導(dǎo)；財務(wù)處負責(zé)海綿資金的籌措管理，掌管PPP項目資金和國家補貼資金的管理使用；從鎮(zhèn)江市建設(shè)工程質(zhì)監(jiān)站和管理處借調(diào)人員組成督查處，負責(zé)對海綿城市建設(shè)的各責(zé)任主體工作進行跟蹤督查，及時應(yīng)對相關(guān)問題，保障試點工作的有序推進[24]。②提高社會多元主體參與度，PPP模式實踐效果較好。鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)PPP項目是財政部示范項目，總投資25.85億元，其中，PPP項目公司通過融資手段籌集9.7億元。在項目開始前，鎮(zhèn)江制定了詳細的項目績效評價體系，對PPP模式中合作雙方進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目績效評定，從而實現(xiàn)雙方利益最大化。這一做法結(jié)合了政府的監(jiān)管功能與社會資本的高效率優(yōu)勢，因此很好地發(fā)揮了PPP模式的作用[25]。

b.鎮(zhèn)江市較早開展了有地方性特色的海綿城市制度建設(shè)工作。出臺了《鎮(zhèn)江市排水建設(shè)工程設(shè)計施工圖審查和工程驗收規(guī)定》《鎮(zhèn)江市海綿城市規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則(試行)》《海綿城市建設(shè)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)圖集》等文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2015年，鎮(zhèn)江獲得江蘇省首批地方立法權(quán)；2017年，《鎮(zhèn)江市海綿城市管理辦法》出臺，通過地方立法將“海綿城市”的內(nèi)容納入法規(guī)范疇中，解決海綿城市缺乏政策法規(guī)保障的問題。

c.鎮(zhèn)江市結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃現(xiàn)狀，較好地協(xié)調(diào)了海綿改造與市政工程的沖突，系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)項目，推動海綿城市全生命周期一體化管理。①綠色海綿設(shè)施與傳統(tǒng)灰色施工合理結(jié)合。鎮(zhèn)江的海綿城市系統(tǒng)性治理技術(shù)包括與其對應(yīng)的源頭低影響開發(fā)綠色設(shè)施、過程灰色手段和末端灰綠藍處理技術(shù)。實踐發(fā)現(xiàn)，在人多地狹的老城區(qū)，源頭綠色設(shè)施不足以完全替代傳統(tǒng)管網(wǎng)的作用。只有通過技術(shù)設(shè)計，使源頭綠色設(shè)施與過程灰色設(shè)施等相互配合，才能全面解決城市雨洪管理問題[26]。②開展智慧海綿城市系統(tǒng)實踐，通過信息化建設(shè)提高精細化水平。利用地理信息、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建設(shè)了水務(wù)一體化數(shù)據(jù)中心，以動態(tài)數(shù)據(jù)推動海綿城市管理模式的改變。構(gòu)建了海綿系統(tǒng)模型和多目標(biāo)評估系統(tǒng)，明確了試點范圍內(nèi)流域的水文、環(huán)境、市政工程、生態(tài)等相互作用與相互影響，進而為防汛應(yīng)急指揮調(diào)度、水質(zhì)監(jiān)管等提供決策支持。通過建立示范區(qū)海綿項目全生命周期管理平臺，實現(xiàn)了從前期規(guī)劃、設(shè)計、施工到運營維護的全過程信息化管理[27]。

3.2 海綿城市建設(shè)“碎片化”問題治理建議

鎮(zhèn)江市海綿城市的試點經(jīng)驗值得其他城市參考與借鑒。在吸收鎮(zhèn)江經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特色，借鑒公共管理、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域相關(guān)研究成果，總結(jié)出海綿城市建設(shè)“碎片化”問題治理框架，如圖2所示。其總體思路為，從治理層級、治理功能出發(fā)，完善建設(shè)管理體制，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與治理機制，構(gòu)建法規(guī)體系，從而全面解決“碎片化”問題，推進海綿城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

a.完善海綿城市建設(shè)管理體制。政府方面，城市人民政府始終是海綿城市建設(shè)的主導(dǎo)者，在現(xiàn)有體制環(huán)境下，發(fā)揮著組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)作用。鎮(zhèn)江經(jīng)驗強調(diào)部門之間的分工與聯(lián)動，健全城市防澇應(yīng)急機制[28]。這些相關(guān)實踐經(jīng)驗啟發(fā)我們要進一步優(yōu)化海綿辦內(nèi)設(shè)機構(gòu)，如一些研究建議將橫向按業(yè)務(wù)區(qū)分的項目部與縱向按職能劃分的辦公室整合成矩陣式組織管理架構(gòu)，便于溝通交流并依職責(zé)配合工作[30]。此外，海綿城市建設(shè)涉及多學(xué)科問題，在多部門共建過程中，哪個部門處于主導(dǎo)地位更有利于海綿城市建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，需要進行科學(xué)論證，并明確各部門的具體角色和職責(zé)。

社會方面，海綿城市建設(shè)不能忽視公眾參與，海綿城市的構(gòu)建直接服務(wù)于城市居民的生產(chǎn)生活和城市生態(tài)，只有全社會都能夠支持這一領(lǐng)域的發(fā)展，海綿城市才有更大的發(fā)展空間。通過政府與社會之間的良好溝通，包括政府向社會多元主體的理念宣傳，以及社會公眾針對建設(shè)效果向政府進行交流反饋，將形成良性的信息循環(huán)[29]。具體而言，可邀請市民參觀海綿城市建設(shè)前期成果，讓公眾切身感受到海綿城市改造帶來的益處，鼓勵居民自發(fā)宣傳等。

b.創(chuàng)新海綿城市建設(shè)協(xié)同治理機制。依據(jù)因地制宜原則，海綿城市建設(shè)點應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況，構(gòu)建全面的海綿城市建設(shè)治理機制保障體系[30]。針對建設(shè)主體組織、建設(shè)制度與建設(shè)手段等方面存在的“碎片化”問題，建立健全多主體協(xié)同治理機制、多目標(biāo)協(xié)同機制、全過程協(xié)同管控機制。其中，要設(shè)計合理的績效評價方法和獎懲體系，對建設(shè)成果顯著的試點城市應(yīng)進行激勵，比如采用“錦標(biāo)制”，對排名前列的城市，給予增加資金補助的方式進行激勵。此外，還有必要開展海綿城市投融資政策機制的相關(guān)研究，建立多元化的投融資模式與管理機制，設(shè)計配套的經(jīng)濟激勵政策和績效考核激勵機制[31]。針對PPP模式，從全生命周期視角展開對各階段的規(guī)律研究[32]。除了較單一而關(guān)注度較高的PPP及BOT模式，還可以考慮設(shè)計針對不同城市、不同投資建設(shè)主體、不同類型項目的組合式投融資模式、差異化投融資模式、多元化投融資模式，如“PPP+”“ABS+”等，做好相應(yīng)海綿城市投融資模式的定量研究和實證研究[13]。

c.建設(shè)海綿城市法律法規(guī)體系?？傮w上來看，我國海綿城市建設(shè)缺乏專門立法，缺乏相應(yīng)的水資源利用法規(guī)。國家層面出臺的海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系不能夠滿足實際需求，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也存在著缺乏實操性的問題。應(yīng)當(dāng)鼓勵各地方政府針對本地區(qū)具體自然條件與建設(shè)現(xiàn)狀，因地制宜，根據(jù)不同尺度、不同項目類型的海綿城市建設(shè)活動制定具體細化的規(guī)章條例。通過法律來強制執(zhí)行對雨水資源的處理和利用[33]，保障海綿城市激勵調(diào)控機制的實現(xiàn),使法律法規(guī)體系成為海綿城市建設(shè)的立足點，成為海綿城市建設(shè)各項重要舉措的基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

海綿城市建設(shè)中的“碎片化”問題，直接關(guān)系到城市水問題能否得到系統(tǒng)性解決，海綿城市建設(shè)能否取得預(yù)期效果，破解海綿城市的“碎片化”問題十分重要。未來有必要圍繞如何完善海綿城市建設(shè)管理體制、構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機制，以及構(gòu)建相關(guān)法律法規(guī)體系開展進一步研究與實踐，進而促進海綿城市建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，使海綿城市建設(shè)真正服務(wù)于城市民眾與未來的城市發(fā)展。

本文主要從定性分析的角度，對海綿城市建設(shè)“碎片化”問題及其對策進行分析。未來應(yīng)結(jié)合海綿城市建設(shè)的最新實踐與發(fā)展，開展定量與實證研究。