韓琳

在新型城鎮(zhèn)化背景下，如今正由原來的大規(guī)模資源消耗型為主的增量規(guī)劃逐步向資源約束型為主的存量更新規(guī)劃轉(zhuǎn)型，隨著國家對特大城市的建設(shè)用地總規(guī)模和新增建設(shè)用地的控制日益加強(qiáng)，存量用地更新改造成為北京、上海、廣州等城市未來空間規(guī)劃建設(shè)的重要手段，同時也是推動城市發(fā)展的主要動力。尤其是在北京，其政治特殊性使得北京的存量用地更新有別于其他城市，涉及更為復(fù)雜的土地權(quán)屬和交易成本等內(nèi)容，相關(guān)政策的把控也更為嚴(yán)格，因此不僅僅是涉及空間規(guī)劃設(shè)計層面，在政策制度上的引導(dǎo)更是至關(guān)重要。

今年4月28日起施行修訂后的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，條例里明確，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)按照減量提質(zhì)的要求，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量、增減掛鉤、綜合平衡的實(shí)施機(jī)制，優(yōu)化利用疏解騰退空間，鼓勵對存量建設(shè)用地和存量建筑進(jìn)行更新改造。在此背景下，為規(guī)范北京市副中心存量用地更新改造活動，盤活現(xiàn)有存量用地，實(shí)現(xiàn)土地盤整后的再開發(fā)與循環(huán)利用，開始編制存量用地更新改造規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則和政策引導(dǎo)，探索一條引導(dǎo)北京市存量用地更新改造的偏向政策的道路。

一、概述

首先明確存量用地的基本概念，將其有較為明確的界定；其次對副中心的用地進(jìn)行梳理，將其歸納總結(jié)為四種主要更新類型，分別為工業(yè)用地更新、居住用地更新、村莊用地更新以及商務(wù)辦公用地更新；再次具有針對性和目的性地重點(diǎn)梳理和分析，包括北京層面和其他大城市的具體存量更新政策、管理意見以及實(shí)踐案例；然后按照四種類型，提出具體的規(guī)劃目標(biāo)，依據(jù)規(guī)劃目標(biāo)提出相關(guān)實(shí)施路徑，能夠有效支撐未來能夠?qū)嵤┑穆窂阶钪饕峭ㄟ^政策上的引導(dǎo)，所以本文更偏向于提出相關(guān)政策，從政策方面推動北京存量用地的合理發(fā)展。

二、對于存量用地的界定

存量用地的界定一直處于比較模糊的探索中，沒有具體明確的概念界定，不同部門和研究主體對其的概念界定角度也不同。最初，國土部門在2004年將存量概念引用到土地管理中，概念中含有土地指標(biāo)、土地產(chǎn)權(quán)、低效再開發(fā)等內(nèi)容（即為閑置土地、空閑土地、批而未供、供而未用、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)）。目前，存量用地主要從兩個角度進(jìn)行界定，從廣義的角度上，存量用地是指規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)，現(xiàn)狀已占有或使用的建設(shè)用地，以整治維護(hù)、改擴(kuò)建、拆除重建、消化閑置為主要方式，提升土地的綜合效益。從狹義的角度上，存量用地是指存量改造再利用以及閑置土地消化，有特定政策內(nèi)涵。

針對副中心的現(xiàn)狀具體情況，將存量用地概念進(jìn)一步劃分明確，使之更加具有針對性。存量改造用地和存量更新用地兩部分，其中存量改造用地是指用地性質(zhì)未發(fā)生改變，以整治維護(hù)為主，存量更新用地是指用地性質(zhì)發(fā)生改變，以擴(kuò)建、重建為主（如下圖1）。

圖1 存量用地分析圖

三、相關(guān)政策和案例梳理

研究北京、上海、廣州、深圳等城市的關(guān)于存量更新改造的相關(guān)政策，重點(diǎn)分析總結(jié)不同城市針對不同的對象提出具有針對性和創(chuàng)新性的政策。重要的政策有北京《關(guān)于存量國有工業(yè)用地自主更新改造的控規(guī)審批管理意見》和相關(guān)意見，上?！侗P活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（2016年4月1日起實(shí)施），廣州的“三舊”改造政策等。

北京市和上海市的存量相關(guān)政策主要是針對存量工業(yè)用地的更新改造提出具體的指導(dǎo)內(nèi)容，北京的存量政策雖然在不斷地往前推進(jìn)，但是其針對的服務(wù)對象比較有限，政策的側(cè)重點(diǎn)也都不一樣，缺少系統(tǒng)性的整合。上海市的政策在工業(yè)用地改造方面突破性較大，其中存量工業(yè)更新方式的創(chuàng)新性在于保留工業(yè)用地權(quán)屬條件下，不改變建筑結(jié)構(gòu)和不增加建筑面積條件下進(jìn)行廠房改建，轉(zhuǎn)型為商辦物業(yè)用途的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這一類方式雖然在北京也有施行，但是卻沒有完全整理成為系統(tǒng)性的存量政策延續(xù)下去。廣州近年來的“三舊”改造政策一直是學(xué)習(xí)借鑒的模板，其中的內(nèi)容針對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊都有具體而且指向性強(qiáng)的政策內(nèi)容，其政策具有一定的前瞻性，值得在參考的基礎(chǔ)上，選擇適合北京當(dāng)?shù)氐木唧w情況加以改善運(yùn)用。

四、對通州副中心存量用地更新改造提出規(guī)劃目標(biāo)

1.用地資源梳理

北京副中心用地情況較為復(fù)雜，所以必須要建立在對現(xiàn)狀存量用地的產(chǎn)權(quán)、規(guī)模、規(guī)劃布局等進(jìn)行分析，將其劃撥分類，探究其緣由，因類施策，才能更加有針對性和科學(xué)性地制定相關(guān)的配套政策引導(dǎo)。

對副中心的存量用地規(guī)劃情況進(jìn)行整理，存量改造部分占比約67%，存量更新部分占比約33%，其中存量改造用地主要是以二類居住用地為主。存量更新用地主要是以工業(yè)用地為主，其次是村莊用地，其中M1、M2、M3工業(yè)用地更新改造后轉(zhuǎn)變?yōu)镸4工業(yè)研發(fā)用地和F類多功能用地等。僅有少量的辦公用地需要改造。

2.更新路徑及政策引導(dǎo)

存量更新改造導(dǎo)則是根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向提出的具體的更新路徑，再從不同的路徑下提出具體的更新導(dǎo)則。根據(jù)現(xiàn)狀存量用地基本情況，一般將用地類型分為四大部分，分別是工業(yè)用地、居住用地、村莊用地和辦公用地，根據(jù)存量用地更新改造方向，可以具體分為煥發(fā)老工業(yè)用地的活力，喚醒原居住用地的生機(jī)，激發(fā)舊村莊用地的潛力和提升現(xiàn)辦公用地的品質(zhì)。

（1）煥發(fā)老工業(yè)用地的活力

根據(jù)老工業(yè)用地原產(chǎn)權(quán)人是否變更，提出兩個更新方向，目標(biāo)一是統(tǒng)籌城市發(fā)展，促進(jìn)整體更新轉(zhuǎn)型，路徑是變更原產(chǎn)權(quán)人，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；目標(biāo)二是鼓勵原產(chǎn)權(quán)人自主更新，積極引導(dǎo)工業(yè)用地改造，路徑是不變更原產(chǎn)權(quán)人，自主利用土地資源實(shí)現(xiàn)城市功能更新。由于目前鼓勵廠房結(jié)構(gòu)保留，不建議大拆大建的更新方式，所以提出目標(biāo)三鼓勵保留原有形態(tài)，煥發(fā)整體活力，路徑是功能置換，建筑結(jié)構(gòu)保留。

根據(jù)目標(biāo)一的方向，明確主要的盤活路徑。第一是政府主導(dǎo)下的土地進(jìn)行收儲后再出讓，對于位于城市重要地段、有發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟(jì)價值的工業(yè)用地，政府可以出資進(jìn)行土地收儲，對土地進(jìn)行初級整理和綜合評估后，再通過“招拍掛”方式分地塊出讓土地。第二是利用各市場力量的介入，即為開發(fā)商、投資公司或其他企業(yè)等市場力量基于利益，通過承租、收購等多種方式取得原權(quán)利企業(yè)的土地或廠房空間，在用地轉(zhuǎn)型和更新許可等手續(xù)完成后，通過改造、投資等全程運(yùn)作來完成的地區(qū)更新。根據(jù)目標(biāo)和盤活路徑，提出具體政策：

①彈性出讓年限：縮短出讓年限，由固定的長期出讓年限轉(zhuǎn)變?yōu)槎唐诘膹椥猿鲎屇晗蓿鲎屇晗逓槎?，動態(tài)、持續(xù)、多循環(huán)的更新發(fā)展實(shí)現(xiàn)高效活性的用地更新。對于國家和本市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后可適當(dāng)延長，最長出讓年期不得超過土地使用權(quán)出讓用途法定最高年限。

②預(yù)留白色用地：由于目前副中心處于全面建設(shè)階段中，外部環(huán)境還不夠成熟以及市場也存在不確定性，對于未來人口的入駐情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況都沒有準(zhǔn)確的認(rèn)知。此背景下，在更新改造初期可以劃定部分用地為預(yù)留白色空間，比例不能大于15%，功能可以依據(jù)市場的變化進(jìn)行置換，可暫由政府管控，通過分階段來引導(dǎo)存量用地功能的更新置換，逐漸確定具體的用地性質(zhì)開發(fā)。

根據(jù)目標(biāo)二的方向，明確主要的盤活路徑。第一為由企業(yè)主導(dǎo)的原產(chǎn)權(quán)人自主更新，這部分特指范圍在原產(chǎn)權(quán)人不變前提下，工業(yè)用地性質(zhì)可以向公共服務(wù)設(shè)施用地類型轉(zhuǎn)型。即為企業(yè)根據(jù)市場需求、地價變動等多種因素，主動自發(fā)地調(diào)整和改換生產(chǎn)及經(jīng)營方式。原產(chǎn)權(quán)人不變，自主自發(fā)推進(jìn)地塊的功能置換，但需要補(bǔ)交給政府部分的地價差額。第二為公私合營功能轉(zhuǎn)型，即為對于處于重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的工業(yè)用地，經(jīng)過綜合評估后（包括廠房現(xiàn)狀基本情況、未來發(fā)展定位等），難以滿足其未來發(fā)展，工業(yè)用地原產(chǎn)權(quán)人可以和政府開展合作，共同推動改造活動。政府主要負(fù)責(zé)方向和政策上的引導(dǎo)，以及提供設(shè)施等保障，其中更新改造的部分收益需移交政府。提出以下六條主要政策內(nèi)容：

①控制建設(shè)規(guī)模：控制建設(shè)用地和建筑規(guī)模，鼓勵盡量利用原有的建筑進(jìn)行改造；工業(yè)用地容積率應(yīng)不低于0.8，工業(yè)研發(fā)用地容積率應(yīng)不高于2.5。

②存量補(bǔ)地價：企業(yè)根據(jù)市場需求、地價變動等多種因素，主動自發(fā)地調(diào)整和改換生產(chǎn)及經(jīng)營方式。原產(chǎn)權(quán)人不變，自主自發(fā)推進(jìn)地塊的功能置換，但需要補(bǔ)交給政府部分的地價差額。但是此條政策需要有限制范圍，要在原產(chǎn)權(quán)人不變前提下，工業(yè)用地性質(zhì)可以向公共服務(wù)設(shè)施用地類型轉(zhuǎn)型。

③自由協(xié)議出讓：改變之前經(jīng)營性用地若改變功能和容積率必須進(jìn)行“招拍掛”的方式，更新改造用地可以通過協(xié)議方式出讓給原權(quán)利人和參與改造的市場主體，必須在政府的監(jiān)督和許可范圍內(nèi)。這條對于北京來說，即便是在政府監(jiān)督之下，自由協(xié)議出讓可操作性仍然較低，僅提出創(chuàng)新性想法，可實(shí)施性并不強(qiáng)。

根據(jù)目標(biāo)三，提出舊廠房改變功能的相關(guān)規(guī)定。舊廠房改變功能是指舊廠房保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)，按照產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，優(yōu)先滿足增加公共空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限的改造方式。納入政府收儲范圍的舊廠房不適用本條規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的工業(yè)遺產(chǎn)類型的特點(diǎn)，提出改造方向。

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針對副中心工業(yè)用地更新的具體情況提出具體政策導(dǎo)則的適用范圍。

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（2）喚醒原居住用地的生機(jī)

由于原居住用地的改造更新范圍基本都是主要針對居住用地的微改造，所以提出的目標(biāo)以鼓勵居民自主更新，構(gòu)建和諧社區(qū)為主，路徑是采取自主改造，實(shí)現(xiàn)居民區(qū)微更新，方式是通過在政府引導(dǎo)下，鼓勵居民集體出資自行改造，不鼓勵拆除重建，主要是在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)行微改造。在微改造過程中可聘任責(zé)任規(guī)劃師或建筑師，更加全面詳細(xì)地針對居住區(qū)相關(guān)問題給出合理的建議和相關(guān)措施，參與整個規(guī)劃過程，長期跟蹤規(guī)劃實(shí)施過程。

（3）激發(fā)舊村莊用地的潛力

根據(jù)村莊用地的改造更新方向不同，針對村莊住宅用地更新方向，提出目標(biāo)一是挖掘村莊的潛力，促進(jìn)城市未來發(fā)展，路徑是拆除重建，重新塑造新村莊。針對村莊住宅用地微更新方向，提出目標(biāo)二是鼓勵村民自主更新，構(gòu)建美麗新村莊，路徑是保留村莊整體風(fēng)貌，自主采取微更新。

根據(jù)目標(biāo)一，提出盤活路徑方式為全面改造，即為按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，難以通過局部改造改善居住環(huán)境、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，須以整體拆除重建為主實(shí)施的更新方式。對位于城市重點(diǎn)功能區(qū)、對完善城市功能和提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有較大影響、通過局部改造難以改善居住環(huán)境的舊村莊，可以確定為全面改造。

全面改造的模式：第一種是征收儲備，是指由政府整理土地，負(fù)責(zé)村民住宅和村集體物業(yè)復(fù)建安置補(bǔ)償，整理的土地納入儲備后實(shí)施公開出讓或用于市政公用設(shè)施建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與土地出讓收益分成。征收儲備由政府作為改造主體。第二種是指合作建設(shè)，是指由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案和制定的拆遷補(bǔ)償安置方案，通過公開招標(biāo)引進(jìn)開發(fā)企業(yè)合作參與改造，村集體經(jīng)濟(jì)組織可申請將融資地塊協(xié)議出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與市場主體組成的合作企業(yè)；或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業(yè)進(jìn)行改造。合作建設(shè)由村集體和引入的合作開發(fā)企業(yè)作為改造主體。提出相關(guān)政策導(dǎo)向：

①鼓勵多渠道融資：鼓勵舊村莊多渠道籌集更新改造資金，資金來源可以是財政資金、政策性信貸資金，還鼓勵充分利用好市場資金。

②合理處理改造后節(jié)余建筑量或用地：舊村莊更新改造后如有節(jié)余，大部分（70%）應(yīng)該是由政府統(tǒng)籌安排，用于增加公建配套或統(tǒng)籌建設(shè)城市更新改造安置房。但將其中30%的結(jié)余量留給村集體作為獎勵，起到正向激勵作用。

根據(jù)目標(biāo)二，提出微改造的方式，與全面改造相比，其相對簡單，一般不涉及大規(guī)模拆建，對建筑格局變動較小，改造者主要是以村集體和村民為主。政府組織進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸查，征詢村民意見，對舊村莊改造范圍進(jìn)行劃定和認(rèn)定，并編制微改造方案。村莊微改造的費(fèi)用由村集體和村民投入為主，政府原則上只給予宅基地?fù)Q房的安置規(guī)模。

五、結(jié)語

本文針對不同的用地改造更新情況，提出具有指向性的目標(biāo)，并制定不同的改造路徑，提出具體的政策導(dǎo)引，但是可能未來真正實(shí)施方面還需要進(jìn)一步根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，需在實(shí)踐中檢驗(yàn)政策的實(shí)施性和針對性。