岳鈺君

強降雨與汛期的到來，讓全國試點已5年之久的海綿城市建設迎來檢驗成果的時刻。2015年，國辦75號文件《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》提出，將70%的降雨就地消納和利用的建設目標。圍繞這一目標設定的時間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求?？邕^2020年的關(guān)口，如今的海綿城市建設提交了一份怎樣的階段答卷？

躲不過的季風

受季風氣候影響，我國城市年內(nèi)降水季節(jié)分布極為不均，總逃不過來勢洶涌的夏季集中降水，今年暴雨似乎來勢更兇。疫情緩解后的南方城市并沒有松一口氣，汛期暴雨成為懸在這些城市上空的“達摩克利斯之劍”。不僅是南方城市，哈爾濱暴雨最近也曾登上微博熱搜。

伴隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，“熱島”等效應讓水汽更容易在城市中央凝集，暴雨概率進一步上升。更麻煩的是，農(nóng)田、綠地面積快速縮減，硬質(zhì)化路面逐漸增加，部分雨水無法像先前那樣下滲、留存，而是聚集在堅硬的地表，形成更大的地表徑流，超過城市已有排水系統(tǒng)的承載能力，于是暴雨演變成對市民人身和財產(chǎn)安全造成嚴重威脅的洪澇災害，甚至影響到當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如今年6月初，廣西陽朔經(jīng)歷“兩百年一遇”級別的暴雨，9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)洪澇災害，受災人口超過15萬人。當?shù)赜小靶±旖泵雷u的遇龍河岸民宿旅游業(yè)近兩年剛剛興起，洪澇災害加疫情影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭受嚴重打擊。

7月4日，武漢迎來梅雨季的第7輪強降雨，7月5日9時至6日6時，最大累計降雨量達到426.6毫米（江夏烏龍泉），是有歷史記錄以來的單日降雨量最大值。

這一場暴雨同樣是歷史級別。而此前6月的雨季，武漢累計平均雨量為309毫米，比歷年平均梅雨總量多24%，為1961年以來的第2位。

但這一次，武漢并未重啟“江城看海”模式，其2015年就開始做的海綿城市建設工程顯現(xiàn)了初步效果。在全市普降暴雨和大暴雨、局部特大暴雨的7月5日與6日，較為嚴重的積水在6小時內(nèi)幾乎全部消退。7月7日，武漢各高考考點在暴雨中順利開考。

而4年之前，主次干道漬水花了24小時才消退90%，甚至有嚴重漬水地段持續(xù)積水近一個月。

武漢，別稱江城，坐落在長江中下游的沖積平原上。長江水穿越三峽奔騰而下，與漢江相遇后經(jīng)沖積形成江漢平原，除邊緣地帶分布有平緩的崗地和山丘，平原大部分地區(qū)海拔均在35m以下;而位于平原東部的武漢，市區(qū)地面標準高度普遍低于長江多年平均洪水位，一旦雨季來臨，往往容易形成洪澇。

2016年，一場甚于1998年洪水的特大洪澇曾席卷了武漢。據(jù)湖北省氣象局數(shù)據(jù)顯示，該年的6月1日至7月6日，武漢的降水量達到932.6毫米——規(guī)模超過了1998年6至8月抗洪時期的降雨量。武漢全城百余處被淹、交通癱瘓，部分地區(qū)電力中斷，造成了多人傷亡。

彼時，剛剛率先試點探索海綿城市建設的武漢，又一次完全泡在了“?！崩?。

洪澇不但沖垮了武漢脆弱的城市防澇體系，也將歷年所欠下的“舊賬”呈現(xiàn)在了人們面前。新中國成立初期，武漢中心城區(qū)的湖泊達127個，武漢因而稱為“百湖之城”;而在近數(shù)十年的城市發(fā)展中，湖泊僅僅只剩下30余個。伴隨湖泊濕地減少的，是武漢城區(qū)面積的快速擴張以及城市不透水面積的增加。

不再“看海”的江城

“流域大江大河的洪水問題，要依賴于區(qū)域間防洪堤、水庫、蓄滯洪區(qū)等聯(lián)合調(diào)度來解決?！?中國城市規(guī)劃設計研究院資源能源所所長王家卓說。那么從城市層面，如何不再讓當?shù)乇┯昙又睾恿髫摀?、控制流域風險、緩解防洪壓力？

英國“可持續(xù)排水系統(tǒng)SUDS”、美國“最佳管理措施BMP”及“低影響開發(fā)LID”、澳大利亞“水敏感城市設計WSUD”等經(jīng)驗告訴我們，讓城市水系統(tǒng)更“友好”不僅可以依靠灰色基礎(chǔ)設施，綠色基礎(chǔ)設施也很重要。

這樣的理念在我國被總結(jié)為如今人們熟知的“海綿城市”概念，海綿城市，顧名思義，即城市能像海綿一樣，應對雨水災害時具備可伸可縮的彈性。2013年末，決策層提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。2015至2016年，分別有兩批、30個城市被選為海綿城市試點。2017年3月，李克強總理提到：啟動消除城區(qū)重點易澇區(qū)段三年行動，推進海綿城市建設，使城市既有“面子”，更有“里子”。

武漢成為海綿城市建設的首批試點城市之一。在第一批試點城市剛被選出來的2015年，國辦75號文件《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》（下稱《意見》）就提出將70%的降雨就地消納和利用的建設目標，圍繞這一目標設定的時間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。

2019年住建部推出了《海綿城市建設評價標準》，并于同年8月開始實施。標準對海綿城市建設的評價內(nèi)容、評價方法等作了規(guī)定，要求海綿城市的建設要保護自然生態(tài)格局，按照“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的理念系統(tǒng)謀劃，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法實現(xiàn)海綿城市建設的綜合目標?；谠摌藴?，今年對于海綿城市的評估工作正在進行。

除海綿城市建設之外，武漢市在城市抽排能力上的投入也獲得了成效?！?016年內(nèi)澇嚴重的武漢痛定思痛，近幾年加大了投入，花了幾百億在彌補，才有了比較明顯的改善，例如汛期的時候長江水位較高，需要用泵站抽排出去，2016年的時候，武漢的泵站只有900多立方米每秒的抽排能力，到今天，已經(jīng)提升到1900多立方米每秒的能力?！蓖跫易空f。

需重視水生態(tài)空間紅線

雖然與往年的“看?！蹦Ｊ较啾纫延懈挠^，但武漢仍然未能完全躲過內(nèi)澇帶來的影響。6月28日凌晨，武漢發(fā)布暴雨橙色預警，并在一天后啟動城市排漬Ⅲ級應急響應。根據(jù)水務局實時汛情消息，兩天的最大降雨量165.9毫米，降雨高峰期出現(xiàn)34處不同程度的漬水路段：洪山路東一路、友誼大道長江隧道入口等多地積水明顯，民族大道在雨停后仍大面積存在深約20厘米的漬水。

作為試點城市，武漢、重慶等城市依然沒有完全躲過洪澇災害的侵襲，這不免引起人們對于海綿城市能否解決城市內(nèi)澇問題的質(zhì)疑。王家卓強調(diào)，試點城市的試點區(qū)域很小，例如武漢中心城區(qū)面積達到六七百平方公里，而試點區(qū)域僅有30多平方公里，其他試點城市的試點區(qū)域也在這個范圍波動不大，而A區(qū)的海綿城市建設并不能解決B區(qū)的內(nèi)澇問題。

值得注意的是，即使是降雨最高峰，武漢市青山及漢陽四新這兩片海綿城市重點建設區(qū)都基本未受到影響，已完成海綿化改造的舊居民區(qū)鋼都花園123街坊，在整個6月都沒有出現(xiàn)明顯積水。而同處青山區(qū)的武鋼四號門前的小路卻積水過膝，除了地勢低洼，還有一部分原因是它沒有完成海綿化改造。

“城市面積很大，歷史遺留的欠賬問題很多，過去‘重地上輕地下的發(fā)展模式使城市地下管網(wǎng)質(zhì)和量都無法保證。另外由于缺乏認識，例如很多山水湖泊、低洼區(qū)域，本不該建城市，強行變成建設用地、城市擴張后，下雨就沒有地方蓄水了?！蓖跫易空f。

北京大學建筑與景觀設計學院教授俞孔堅等專家指出，若要真正解決城市的洪澇問題，需要重視水生態(tài)空間紅線概念，將水生態(tài)安全格局落實在國土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中。

2020年試點結(jié)束，節(jié)點已過，《意見》中下一階段80%建成區(qū)達到海綿城市要求的目標似乎更為艱巨。王家卓認為，在實現(xiàn)這一目標的階段，技術(shù)方面已經(jīng)不是問題了，如今更重要的是解決另外兩個難題：一是資金，二是推動機制。

資金和機制是關(guān)鍵

海綿城市建設及新一輪城市管網(wǎng)建設是在“補舊賬”的說法不僅是一個比喻，也是引發(fā)內(nèi)澇的底層原因之一。土地出讓金在城市發(fā)展過去的快速城鎮(zhèn)化階段是財政收入重要來源之一。從農(nóng)民手中20萬一畝收得的土地，為何能搖身一變實現(xiàn)百萬增值？變成建設用地后的高密度房屋價值是這種級差地租的構(gòu)成之一，另一部分的升值則來源于城市提供的公共服務，其中就包含了城市排水系統(tǒng)。

新中國成立初期，武漢中心城區(qū)的湖泊達127個，武漢因而稱為“百湖之城”;而在近數(shù)十年的城市發(fā)展中，湖泊僅僅只剩下30余個。伴隨湖泊濕地減少的，是武漢城區(qū)面積的快速擴張以及城市不透水面積的增加。

而由于排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設施具有“非排他”“非競爭”的屬性，屬于純公共品，也就是所謂的公益性質(zhì)的民生內(nèi)容，這樣的設施應是政府提供。王家卓表示，“土地出讓金中應有一部分專用資金，用于城市排水防漏等基礎(chǔ)設施。然而在過去的實踐中，這部分資金很容易被挪用，后來發(fā)現(xiàn)內(nèi)澇沒錢治理了?！?/p>

社會資本參與的海綿城市建設也僅是提供技術(shù)為主?！凹词故荘PP項目，也主要是政府購買服務，其目的不是融資，而是可以幫助政府提高效率，做得更全面、更系統(tǒng)，甚至還可以更省錢?！蓖跫易糠Q，“海綿城市說白了就是需要政府投入，但是投入巨大，歷史欠賬太多了?！?p>

資金來源是關(guān)鍵問題，特別是在地方經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊的當下。王家卓指出，“環(huán)保、水利等公益性項目中央會提供一部分資金支持，但同樣具有公益性質(zhì)的城市排水卻被排除在外。”

吉林白城、江西萍鄉(xiāng)以及四川遂寧等城市在2019年海綿城市試點建設考評中獲得1.2億元的補助資金，但如萍鄉(xiāng)，32.98平方公里的試點區(qū)域就已投入64.63億元。2018年萍鄉(xiāng)全市財政總收入約為161.6億元，未來全面建設海綿城市的資金投入給地方財政帶來的壓力可想而知。

基于級差地租原理，充分利用環(huán)境改善帶來的土地價值增值或可在未來進一步探索，例如“環(huán)境導向開發(fā)”等城市開發(fā)模式?！皣鴥?nèi)現(xiàn)在雖然沒有與海綿城市直接掛鉤的，但在某些項目中已經(jīng)有所體現(xiàn)，例如海南?？诘拿郎岷又卫?，地方政府先進行了土地收儲，當我們把這個黑臭河治理好后，整個土地價格也得到了提升，政府用升值部分支付治理成本，甚至還有其他額外收益。海綿城市不僅僅是透水鋪裝，也包括了河道、公園等環(huán)境治理，很多城市公共空間因此得到提升，房價的升高帶來更高的納稅，這也是政府的一類隱性收益?！蓖跫易空f。

與污水直排這類問題不同，城市內(nèi)澇是一個“隱性問題”，不下大雨就不被注意的問題?！啊暌挥觥迥暌挥龅闹噩F(xiàn)期設計標準是個概率問題，”王家卓強調(diào)，“很多城市管理者會覺得，我們城市今年淹了，大概率明年就不會淹了吧。于是在內(nèi)澇期間下定決心好好治理，內(nèi)澇結(jié)束后就去做其他更‘會被看到的問題了。加上補舊賬投入巨大、缺少中央財政支持，解決排水系統(tǒng)問題的優(yōu)先級總會被排在后面。一些水環(huán)境問題，例如黑臭水體、污染不治理等，中央環(huán)保督察就會經(jīng)常問責，干部每年也因此被處理很多，于是就了壓力和動力解決問題。目前城市內(nèi)澇的問責機制還不健全，這也是進一步推行海綿城市的問題所在?！?/p>

一些試點階段的創(chuàng)新實踐也為海綿城市的后續(xù)推進提供了寶貴經(jīng)驗，如很多城市已經(jīng)設立了“海綿城市建設領(lǐng)導小組辦公室”（簡稱“海綿辦”），統(tǒng)籌各個地區(qū)的海綿城市建設;上海、深圳等城市將海綿城市納入年度建設計劃，“新建地區(qū)必須按照海綿城市要求，在規(guī)劃等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān);已建成項目則納入逐年改造計劃。目前做得還是不錯的?！蓖跫易吭u價道。

◎ 來源|微信公眾號“未來城市FutureCity”