行政復(fù)議為什么受“冷遇”？一個(gè)重要原因是，容易讓老百姓產(chǎn)生“官官相護(hù)”的顧慮。“有的部門(mén)自己復(fù)議自己，‘既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，有的上級(jí)復(fù)議下級(jí)‘矛盾上交，老百姓顧慮‘贏一案輸一生，也擔(dān)心‘暗箱操作或者‘走過(guò)場(chǎng)?！?/p>

6月5日，十三屆全國(guó)政協(xié)第36次雙周協(xié)商座談會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議圍繞“行政復(fù)議法修改”協(xié)商議政。

在老百姓眼里，“民告官”往往不是一件容易的事，不少人會(huì)狹義地理解為到法院打官司。其實(shí)，“民告官”還有另外一個(gè)重要的途徑——申請(qǐng)行政復(fù)議，即當(dāng)老百姓認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，可向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。然而，行政復(fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中卻遭到了一定程度的“冷遇”。

打消“官官相護(hù)”的顧慮

行政復(fù)議為什么受“冷遇”？一個(gè)重要原因是行政復(fù)議相當(dāng)于政府“關(guān)門(mén)審理，內(nèi)部監(jiān)督”，容易讓老百姓產(chǎn)生“官官相護(hù)”的顧慮。

“雖然復(fù)議的‘門(mén)開(kāi)著，但老百姓進(jìn)對(duì)‘門(mén)不容易。進(jìn)‘門(mén)后發(fā)現(xiàn)，有的部門(mén)自己復(fù)議自己，‘既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，有的上級(jí)復(fù)議下級(jí)‘矛盾上交，老百姓顧慮‘贏一案輸一生，也擔(dān)心‘暗箱操作或者‘走過(guò)場(chǎng)?！睍?huì)上，代表全國(guó)政協(xié)社法委發(fā)言的社法委副主任強(qiáng)衛(wèi)如是描述這種顧慮。

強(qiáng)衛(wèi)認(rèn)為，修法應(yīng)該堅(jiān)持以人民為中心、人民至上的理念。他建議完善辦案審理制度機(jī)制，切實(shí)解決復(fù)議機(jī)關(guān)“多頭辦案”、審理隨意、“同案不同判”、申請(qǐng)人“沒(méi)處說(shuō)理”、問(wèn)題“不能攤開(kāi)了說(shuō)”等問(wèn)題，為形成“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”格局創(chuàng)造法律條件。

為打消這種“官官相護(hù)”和“做自己案件的法官”的顧慮，周世虹委員建議完善證據(jù)制度，并參照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定確立證據(jù)種類(lèi)和形式。同時(shí)，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)和聽(tīng)取意見(jiàn)程序，彌補(bǔ)申請(qǐng)人舉證能力不足，以便全面查明事實(shí)。

“由于缺乏公開(kāi)透明，人們寧愿選擇復(fù)雜耗時(shí)的行政訴訟，或者是信訪?！睂?duì)此，李小軍委員建議推進(jìn)行政復(fù)議與監(jiān)察制度的銜接。他表示，行政復(fù)議的結(jié)果不應(yīng)該只是作為對(duì)具體行政復(fù)議案件處理的依據(jù)，還應(yīng)該成為對(duì)原行政行為進(jìn)行告誡、處罰和監(jiān)督的依據(jù)。

發(fā)揮“主渠道”作用

相較于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有高效快捷、方便群眾、節(jié)約成本的優(yōu)勢(shì)，因此能作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。但在現(xiàn)實(shí)中，“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局讓這一“主渠道”顯得有些名不副實(shí)。

在中央黨校政治與法律教研部主任周佑勇看來(lái)，當(dāng)前需要進(jìn)一步明確行政復(fù)議制度的核心定位，行政復(fù)議的功能并不僅限于單一的“監(jiān)督行政”，還應(yīng)當(dāng)包括“權(quán)利救濟(jì)”和“解決爭(zhēng)議”等多元化的功能，而“權(quán)利救濟(jì)”應(yīng)該是核心功能?！伴L(zhǎng)期以來(lái)，由于我們過(guò)度強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議的監(jiān)督功能，導(dǎo)致其內(nèi)部行政色彩濃厚、程序‘空轉(zhuǎn)等問(wèn)題突出?！睘榇?，周佑勇建議進(jìn)一步優(yōu)化復(fù)議資源配置，充分發(fā)揮其“過(guò)濾器”的作用，從而引導(dǎo)訴訟分流，并積極推進(jìn)信訪法治化。同時(shí)，擴(kuò)大復(fù)議受案范圍，原則上只要是復(fù)議渠道能解決的問(wèn)題，盡量通過(guò)這個(gè)渠道予以解決。

“2015至2019年，天津市市場(chǎng)監(jiān)管委收到行政復(fù)議申請(qǐng)一共才1012件，占作出具體行政行為總量的比例極低，這也與《行政復(fù)議法》受理范圍較小有很大關(guān)系?！弊鳛樘旖蚴惺袌?chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)副主任，石玉穎委員對(duì)“主渠道”作用未充分體現(xiàn)有著切身感受。石玉穎也建議適度擴(kuò)大行政復(fù)議法受理范圍，采取“負(fù)面清單”方式界定行政復(fù)議范圍。

司馬紅委員表示，目前大多數(shù)省市將復(fù)議機(jī)構(gòu)作為司法行政部門(mén)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這在一定程度上弱化行政復(fù)議的權(quán)威。她建議，保持機(jī)構(gòu)獨(dú)立與級(jí)別適當(dāng)，充分保障行政復(fù)議工作力量。在強(qiáng)化“權(quán)利救濟(jì)”功能方面，郜風(fēng)濤委員建議在修法中仍保留現(xiàn)行《行政復(fù)議法》關(guān)于國(guó)務(wù)院最終裁決的規(guī)定，作為救濟(jì)的“最后一道防線”。

程序再造要高效便民

與一些制度較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家比，我國(guó)的行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)仍然欠缺精細(xì)，這難免影響其效用。

會(huì)上，呂紅兵委員認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)公開(kāi)公正、高效便民原則進(jìn)行程序再造。他建議由司法部以“部門(mén)規(guī)章”形式對(duì)行政復(fù)議全流程、全文本進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。呂紅兵還建議完善繁簡(jiǎn)分流制度，采用“簡(jiǎn)單案件簡(jiǎn)易審、普通案件標(biāo)準(zhǔn)審、復(fù)雜案件精細(xì)審”模式。同時(shí)，建立復(fù)議委員會(huì)制度，讓復(fù)議機(jī)構(gòu)有“調(diào)查權(quán)”，復(fù)議委員會(huì)有“審議權(quán)”，復(fù)議機(jī)關(guān)有“決定權(quán)”。

“2019年，湖南省政府向行政復(fù)議申請(qǐng)人發(fā)出補(bǔ)正通知300余份，通知補(bǔ)正率高達(dá)62%，而且‘一人多案‘一事多案現(xiàn)象多發(fā)。”會(huì)上，來(lái)自湖南的傅莉娟委員列舉了這樣一組數(shù)據(jù)。她認(rèn)為，應(yīng)該解決當(dāng)事人“不會(huì)告”和“濫告”問(wèn)題，完善指導(dǎo)、釋明以及通知補(bǔ)正制度，推行行政復(fù)議援助制度，構(gòu)建濫用申請(qǐng)權(quán)規(guī)制制度。

來(lái)自浙江的謝雙成委員介紹了杭州市“智慧復(fù)議”的做法。去年以來(lái)，杭州市研發(fā)了“智慧復(fù)議”平臺(tái)（一期），“一條龍”打通全環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了“一張網(wǎng)”覆蓋全部門(mén)和“一把尺”規(guī)范全流程。謝雙成建議，本次修法就行政復(fù)議案件立案、審理、裁決、執(zhí)行、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、評(píng)價(jià)制度的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)、云技術(shù)、人工智能、區(qū)塊鏈等方法技術(shù)運(yùn)用作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，開(kāi)發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的“智慧復(fù)議”平臺(tái)。

當(dāng)前，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)大都“案多人少”，沈開(kāi)舉委員建議取消行政復(fù)議共同被告制度。他表示，《行政復(fù)議法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的共同被告存在較大問(wèn)題，不符合訴訟原理，極大地加重了復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，他建議增加自然人、法人和非法人組織對(duì)復(fù)議決定不服，依法就原爭(zhēng)議提起行政訴訟的規(guī)定。

（《人民政協(xié)報(bào)》）