王鍇北京航空航天大學(xué)教授、憲法與行政法研究中心主任，博士生導(dǎo)師

要想真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府官員的權(quán)力制約與監(jiān)督，說到底，就是要構(gòu)建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系統(tǒng)和機(jī)制。反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，決定了必須一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”。

權(quán)力為且只為公共利益行使

首先，“不想腐”就是要從根本上搞明白政府和官員權(quán)力的來源問題。政府和官員的權(quán)力直接來自法律，根本上來自人民。政府和官員之所以能夠行使權(quán)力，就在于這種權(quán)力是法律為了公共利益而賦予他們的。所以，政府和官員在行使權(quán)力的時(shí)候必須清楚，權(quán)力是法律賦予的，權(quán)力的行使不僅不能違法，而且必須得到法律的授權(quán)。對(duì)于政府和官員而言，法無授權(quán)即禁止。

當(dāng)然，法律之所以要賦予政府和官員以權(quán)力，是為了公共利益。權(quán)力為且只為了公共利益而行使，腐敗的最主要表現(xiàn)就是公權(quán)私用、以權(quán)謀私。但是問題在于，政府和官員又具有自身的私利，比如地方政府想追求政績(jī)和排名，官員想追求晉升和收入，有的時(shí)候，政府和官員的私利會(huì)與公共利益發(fā)生沖突，此時(shí)，政府和官員必須要犧牲自身的私人利益而追求公共利益。政府和官員為了公共利益而犧牲私利，這是他們的職責(zé)。

因此，對(duì)于政府和官員的道德素質(zhì)的要求要高于其他組織和個(gè)人，這也就是一個(gè)國(guó)家要讓最優(yōu)秀的人才進(jìn)入政府和官員行列的原因。不過我認(rèn)為，公務(wù)員的優(yōu)秀首先不是能力的優(yōu)秀，而是道德品質(zhì)的優(yōu)秀，要讓有公心、熱心公益的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，是保證他們行使權(quán)力的公益屬性的首要條件。但是，要讓政府和官員不想腐，光有道德要求是不夠的。一方面，道德要求主要是一種自律，容易造假;另一方面，道德高尚的人畢竟是少數(shù)，同時(shí)也不可能全部進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

要想真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府官員的權(quán)力制約與監(jiān)督，說到底，就是要構(gòu)建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系統(tǒng)和機(jī)制。反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，決定了必須一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”。“不想腐”就是要從根本上搞明白政府和官員權(quán)力的來源問題。政府和官員的權(quán)力直接來自法律，根本上來自人民。政府和官員之所以能夠行使權(quán)力，就在于這種權(quán)力是法律為了公共利益而賦予他們的。

所以，最關(guān)鍵的是盡量減少私人利益與公共利益的沖突，讓私人利益與公共利益相向而行。也就是說，最好在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也能滿足個(gè)人的私利。比如說，追求政績(jī)和排名是政府的私利，那么，我們就可以將公共利益的實(shí)現(xiàn)程度作為政府政績(jī)和排名的標(biāo)準(zhǔn)。目前我們的問題在于，考核政績(jī)的指標(biāo)過于單一。GDP是公共利益之一，但絕不是公共利益的全部。老百姓的生活水平提高絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)，還有環(huán)境衛(wèi)生、精神生活以及社會(huì)公平，等等。因此，建立一個(gè)全面的公共利益的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，是解決“不想腐”問題的關(guān)鍵。這樣就可以把政府追求政績(jī)的私利和公共利益的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一起來。

目前的問題在于，第一，對(duì)于官員的晉升，一方面由于沒有嚴(yán)格實(shí)行官員的任期屆滿晉升制度，導(dǎo)致干部經(jīng)常沒有干滿任期就被提拔或調(diào)動(dòng)，實(shí)際上無法充分考察他們的工作對(duì)當(dāng)?shù)氐墓怖鎸?shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)。同時(shí)也導(dǎo)致一些干部喜歡做一些容易短期出成果的工作，這種急功近利的權(quán)力行使往往帶來的是片面甚至是表面上的公共利益，而從長(zhǎng)期來看，是對(duì)公共利益的損害。另一方面，上級(jí)在晉升官員上的決定權(quán)權(quán)重太大，導(dǎo)致官員的“眼睛朝上而不是朝下”，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)百姓負(fù)責(zé)。喜歡做一些討好上級(jí)、投其所好的政績(jī)工程，往往滿足的僅僅是上級(jí)的私利，而非公共利益。

第二，對(duì)于官員的收入，長(zhǎng)期以來都是以道德感召為主，不能反映政府這種高標(biāo)準(zhǔn)的工作和官員的高素質(zhì)的要求。理論上，越難做、對(duì)能力要求越高的工作，工資應(yīng)當(dāng)越高。從近幾年的反腐案例來看，越是能官，越容易出問題。這其中的一個(gè)重要原因在于，能官的付出跟他的收入差距太大，從而使其產(chǎn)生了巨大的心理落差，甚至認(rèn)為腐敗是在補(bǔ)償自己的付出。我們必須要正視官員的收入問題，讓官員感到，與其通過腐敗追求高風(fēng)險(xiǎn)的高收入，不如好好工作追求正當(dāng)?shù)母呤杖搿?h3>要解決權(quán)力集中的問題

“不能腐”就是俗稱的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，通過制度建設(shè)使權(quán)力的行使能夠符合法律的要求、符合公益的要求。黨領(lǐng)導(dǎo)一切決不能成為所有權(quán)力最后都集中在黨委書記和黨委成員身上的結(jié)果，否則黨委書記和黨委成員被“圍獵”的可能性就越大。因?yàn)闄?quán)力的公益功能就在于解決私益之間的沖突。沖突的私益為了使自己的利益最大化，最快捷的方法就是尋求公益在處理沖突時(shí)能夠偏向自己。權(quán)力越集中，尋求權(quán)力保護(hù)就越快捷，因?yàn)楦愣ㄒ粌蓚€(gè)官員比搞定一群分工負(fù)責(zé)的官員的成本要低。

于是，有人想提高黨委書記或者黨委成員的道德水平和專業(yè)素質(zhì)，從而保證他們行使權(quán)力都是為了公共利益。事實(shí)證明，這種想法不過是一廂情愿。首先，道德水平是自律而非他律，非常容易造假。其次，現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展導(dǎo)致門類越來越多、越來越細(xì)，一個(gè)人不可能掌握所有知識(shí)，權(quán)力越集中越容易導(dǎo)致誤判，不僅聽不進(jìn)不同意見，而且由于權(quán)力集中，手下的官員容易為了討好上級(jí)而附和乃至吹捧上級(jí)的能力，長(zhǎng)此以往，給上級(jí)造成一種自己能力就是強(qiáng)的“假象”。所以，如何解決權(quán)力集中問題，是以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)鍵。

再有，以權(quán)利制約權(quán)力，即通過老百姓來監(jiān)督權(quán)力的行使。這其中主要有兩個(gè)權(quán)利可以發(fā)揮對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用。一個(gè)是監(jiān)督權(quán)，即批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。目前的問題在于監(jiān)督權(quán)的行使存在界限，即不得進(jìn)行誣告陷害。但在一些地方，現(xiàn)實(shí)中對(duì)監(jiān)督權(quán)的限制擴(kuò)展到了誹謗。由于我國(guó)法律對(duì)誹謗的界定不區(qū)分公務(wù)員等公眾人物和非公眾人物，一律采取只要事實(shí)失真就是誹謗的界定，從而導(dǎo)致誹謗的成立相對(duì)容易，也使得老百姓對(duì)監(jiān)督政府和官員存在顧慮。

另一個(gè)是知情權(quán)。自2008年我國(guó)制定《政府信息公開條例》以來，政府和官員行使權(quán)力的公開性大大增強(qiáng)。但是仍然存在兩個(gè)方面的問題。一方面，由于我國(guó)法律對(duì)國(guó)家秘密采取形式秘密的界定方法，從而導(dǎo)致公開范圍受限。另一方面，除了主動(dòng)公開，申請(qǐng)公開只向申請(qǐng)人公開，這在某種程度上削弱了信息公開的監(jiān)督作用。

不敢腐也產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)

相對(duì)于“不想腐”和“不能腐”，我國(guó)目前在“不敢腐”上的著力最多，即加大對(duì)腐敗的懲處力度，效果也很明顯。但是，由于存在以下三方面的問題，導(dǎo)致“不敢腐”的制度在一些地方也出現(xiàn)了一些負(fù)面效應(yīng)。對(duì)這些負(fù)面效應(yīng)，要高度重視。

一是注重制裁的定性超過制裁的執(zhí)行。在一些地方，一旦出現(xiàn)了腐敗問題，當(dāng)?shù)丶庇谕ㄟ^定罪量刑來消除腐敗的社會(huì)影響，平息輿論紛爭(zhēng)。但是對(duì)制裁的執(zhí)行往往缺乏報(bào)道和關(guān)注。一些腐敗官員的家人通過賄賂執(zhí)行機(jī)關(guān)，利用假釋、減刑等制度使得腐敗官員逃避制裁或者減輕制裁力度，也削弱了“不敢腐”的威懾力。

二是注重懲處受賄人超過懲處行賄人。懲處腐敗不僅僅要教育官員，也要教育群眾，斬?cái)喔瘮〉纳鐣?huì)根源。在一些地方，目前往往注重對(duì)受賄人的制裁，對(duì)行賄人的制裁相對(duì)較輕，甚至出現(xiàn)行賄人通過檢舉受賄來減免對(duì)自身制裁的現(xiàn)象。社會(huì)上存在一種痛恨受賄但同情行賄的心理，然而不狠剎這種走后門、托關(guān)系的歪風(fēng)邪氣，腐敗乃至圍獵政府官員的現(xiàn)象就永遠(yuǎn)不會(huì)斷絕。

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