王鍇北京航空航天大學教授、憲法與行政法研究中心主任,博士生導師
要想真正實現(xiàn)對政府官員的權(quán)力制約與監(jiān)督,說到底,就是要構(gòu)建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系統(tǒng)和機制。反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性,決定了必須一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。
首先,“不想腐”就是要從根本上搞明白政府和官員權(quán)力的來源問題。政府和官員的權(quán)力直接來自法律,根本上來自人民。政府和官員之所以能夠行使權(quán)力,就在于這種權(quán)力是法律為了公共利益而賦予他們的。所以,政府和官員在行使權(quán)力的時候必須清楚,權(quán)力是法律賦予的,權(quán)力的行使不僅不能違法,而且必須得到法律的授權(quán)。對于政府和官員而言,法無授權(quán)即禁止。
當然,法律之所以要賦予政府和官員以權(quán)力,是為了公共利益。權(quán)力為且只為了公共利益而行使,腐敗的最主要表現(xiàn)就是公權(quán)私用、以權(quán)謀私。但是問題在于,政府和官員又具有自身的私利,比如地方政府想追求政績和排名,官員想追求晉升和收入,有的時候,政府和官員的私利會與公共利益發(fā)生沖突,此時,政府和官員必須要犧牲自身的私人利益而追求公共利益。政府和官員為了公共利益而犧牲私利,這是他們的職責。
因此,對于政府和官員的道德素質(zhì)的要求要高于其他組織和個人,這也就是一個國家要讓最優(yōu)秀的人才進入政府和官員行列的原因。不過我認為,公務(wù)員的優(yōu)秀首先不是能力的優(yōu)秀,而是道德品質(zhì)的優(yōu)秀,要讓有公心、熱心公益的人進入公務(wù)員隊伍,是保證他們行使權(quán)力的公益屬性的首要條件。但是,要讓政府和官員不想腐,光有道德要求是不夠的。一方面,道德要求主要是一種自律,容易造假;另一方面,道德高尚的人畢竟是少數(shù),同時也不可能全部進入公務(wù)員隊伍。
要想真正實現(xiàn)對政府官員的權(quán)力制約與監(jiān)督,說到底,就是要構(gòu)建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系統(tǒng)和機制。反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性,決定了必須一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”?!安幌敫本褪且獜母旧细忝靼渍凸賳T權(quán)力的來源問題。政府和官員的權(quán)力直接來自法律,根本上來自人民。政府和官員之所以能夠行使權(quán)力,就在于這種權(quán)力是法律為了公共利益而賦予他們的。
所以,最關(guān)鍵的是盡量減少私人利益與公共利益的沖突,讓私人利益與公共利益相向而行。也就是說,最好在實現(xiàn)公共利益的同時也能滿足個人的私利。比如說,追求政績和排名是政府的私利,那么,我們就可以將公共利益的實現(xiàn)程度作為政府政績和排名的標準。目前我們的問題在于,考核政績的指標過于單一。GDP是公共利益之一,但絕不是公共利益的全部。老百姓的生活水平提高絕不僅僅是經(jīng)濟收入的增長,還有環(huán)境衛(wèi)生、精神生活以及社會公平,等等。因此,建立一個全面的公共利益的政績評價體系,是解決“不想腐”問題的關(guān)鍵。這樣就可以把政府追求政績的私利和公共利益的實現(xiàn)統(tǒng)一起來。
目前的問題在于,第一,對于官員的晉升,一方面由于沒有嚴格實行官員的任期屆滿晉升制度,導致干部經(jīng)常沒有干滿任期就被提拔或調(diào)動,實際上無法充分考察他們的工作對當?shù)氐墓怖鎸崿F(xiàn)的貢獻。同時也導致一些干部喜歡做一些容易短期出成果的工作,這種急功近利的權(quán)力行使往往帶來的是片面甚至是表面上的公共利益,而從長期來看,是對公共利益的損害。另一方面,上級在晉升官員上的決定權(quán)權(quán)重太大,導致官員的“眼睛朝上而不是朝下”,對上級負責而不是對百姓負責。喜歡做一些討好上級、投其所好的政績工程,往往滿足的僅僅是上級的私利,而非公共利益。
第二,對于官員的收入,長期以來都是以道德感召為主,不能反映政府這種高標準的工作和官員的高素質(zhì)的要求。理論上,越難做、對能力要求越高的工作,工資應(yīng)當越高。從近幾年的反腐案例來看,越是能官,越容易出問題。這其中的一個重要原因在于,能官的付出跟他的收入差距太大,從而使其產(chǎn)生了巨大的心理落差,甚至認為腐敗是在補償自己的付出。我們必須要正視官員的收入問題,讓官員感到,與其通過腐敗追求高風險的高收入,不如好好工作追求正當?shù)母呤杖搿?h3>要解決權(quán)力集中的問題
“不能腐”就是俗稱的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”,通過制度建設(shè)使權(quán)力的行使能夠符合法律的要求、符合公益的要求。黨領(lǐng)導一切決不能成為所有權(quán)力最后都集中在黨委書記和黨委成員身上的結(jié)果,否則黨委書記和黨委成員被“圍獵”的可能性就越大。因為權(quán)力的公益功能就在于解決私益之間的沖突。沖突的私益為了使自己的利益最大化,最快捷的方法就是尋求公益在處理沖突時能夠偏向自己。權(quán)力越集中,尋求權(quán)力保護就越快捷,因為搞定一兩個官員比搞定一群分工負責的官員的成本要低。
于是,有人想提高黨委書記或者黨委成員的道德水平和專業(yè)素質(zhì),從而保證他們行使權(quán)力都是為了公共利益。事實證明,這種想法不過是一廂情愿。首先,道德水平是自律而非他律,非常容易造假。其次,現(xiàn)代科學的發(fā)展導致門類越來越多、越來越細,一個人不可能掌握所有知識,權(quán)力越集中越容易導致誤判,不僅聽不進不同意見,而且由于權(quán)力集中,手下的官員容易為了討好上級而附和乃至吹捧上級的能力,長此以往,給上級造成一種自己能力就是強的“假象”。所以,如何解決權(quán)力集中問題,是以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)鍵。
再有,以權(quán)利制約權(quán)力,即通過老百姓來監(jiān)督權(quán)力的行使。這其中主要有兩個權(quán)利可以發(fā)揮對權(quán)力的監(jiān)督作用。一個是監(jiān)督權(quán),即批評、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。目前的問題在于監(jiān)督權(quán)的行使存在界限,即不得進行誣告陷害。但在一些地方,現(xiàn)實中對監(jiān)督權(quán)的限制擴展到了誹謗。由于我國法律對誹謗的界定不區(qū)分公務(wù)員等公眾人物和非公眾人物,一律采取只要事實失真就是誹謗的界定,從而導致誹謗的成立相對容易,也使得老百姓對監(jiān)督政府和官員存在顧慮。
另一個是知情權(quán)。自2008年我國制定《政府信息公開條例》以來,政府和官員行使權(quán)力的公開性大大增強。但是仍然存在兩個方面的問題。一方面,由于我國法律對國家秘密采取形式秘密的界定方法,從而導致公開范圍受限。另一方面,除了主動公開,申請公開只向申請人公開,這在某種程度上削弱了信息公開的監(jiān)督作用。
相對于“不想腐”和“不能腐”,我國目前在“不敢腐”上的著力最多,即加大對腐敗的懲處力度,效果也很明顯。但是,由于存在以下三方面的問題,導致“不敢腐”的制度在一些地方也出現(xiàn)了一些負面效應(yīng)。對這些負面效應(yīng),要高度重視。
一是注重制裁的定性超過制裁的執(zhí)行。在一些地方,一旦出現(xiàn)了腐敗問題,當?shù)丶庇谕ㄟ^定罪量刑來消除腐敗的社會影響,平息輿論紛爭。但是對制裁的執(zhí)行往往缺乏報道和關(guān)注。一些腐敗官員的家人通過賄賂執(zhí)行機關(guān),利用假釋、減刑等制度使得腐敗官員逃避制裁或者減輕制裁力度,也削弱了“不敢腐”的威懾力。
二是注重懲處受賄人超過懲處行賄人。懲處腐敗不僅僅要教育官員,也要教育群眾,斬斷腐敗的社會根源。在一些地方,目前往往注重對受賄人的制裁,對行賄人的制裁相對較輕,甚至出現(xiàn)行賄人通過檢舉受賄來減免對自身制裁的現(xiàn)象。社會上存在一種痛恨受賄但同情行賄的心理,然而不狠剎這種走后門、托關(guān)系的歪風邪氣,腐敗乃至圍獵政府官員的現(xiàn)象就永遠不會斷絕。
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