王博

摘要：我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論構(gòu)建與80年代末行政訴訟法制定之時(shí)，但其缺陷隨著社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漸趨成熟已經(jīng)突顯，引起了許多學(xué)者對(duì)該理論的反思和重構(gòu)，并在一定程度上已達(dá)成共識(shí)。本文嘗試探討怎樣提供一個(gè)緩沖地帶以實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論實(shí)現(xiàn)平和過渡，并試著從行政主體與行政訴訟被告關(guān)聯(lián)的角度嘗試切入和更深層次的探析。

關(guān)鍵詞：行政主體 重構(gòu) 行政訴訟被告

在我國(guó)行政法理論體系當(dāng)中，行政主體理論占有重要的地位，甚至可以說行政主體是行政法學(xué)體系的中心，是整個(gè)行政法理論的基礎(chǔ)。除了對(duì)現(xiàn)代行政法學(xué)理論的學(xué)科建設(shè)作用之外，行政主體理論在推進(jìn)行政體制改革、行政組織法的深入研究甚至在促進(jìn)我國(guó)的民主法制建設(shè)方面，都有著重要的意義。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政主體理論最大的局限性是其構(gòu)建之初便與行政訴訟主體進(jìn)行人為的捆綁，這也是造成后來該理論不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展受到各種挑戰(zhàn)和質(zhì)疑的根源之所在。

一、我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論的創(chuàng)立及現(xiàn)狀

行政主體理論并非我國(guó)的原創(chuàng)。我國(guó)早期的行政法學(xué)研究，實(shí)際上是從行政機(jī)關(guān)和行政組織的角度出發(fā)的，在這個(gè)角度上對(duì)行政管理主體的探究本身存在著重大的缺陷。20世紀(jì)80年代以來，隨著對(duì)國(guó)外行政法理論的引入日漸增多，特別是法國(guó)、日本的行政主體概念的引入，適逢我國(guó)行政訴訟法制定之際，行政訴訟被告這一概念的確定，使行政主體概念的外延進(jìn)一步擴(kuò)大。正如學(xué)界所公認(rèn)的，行政主體概念是舶來品，但從當(dāng)時(shí)我國(guó)行政主體制度的建構(gòu)來看，行政訴訟被告的資格問題則可以說是一陣東風(fēng)，直接促成了行政主體概念的舶來。因此在現(xiàn)行行政主體理論的創(chuàng)立之初，便于行政訴訟被告緊密地聯(lián)系在一起，有學(xué)者干脆將這一模式下的我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論稱之為“訴訟主體模式”。

二、我國(guó)行政主體理論所面臨的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)

行政主體概念的引入，無疑曾對(duì)我國(guó)行政法學(xué)科建設(shè)和行政訴訟事務(wù)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但時(shí)至今日，缺陷也不斷昭顯，在很多方面盡顯捉襟見肘之處，也已經(jīng)引起學(xué)界的廣泛重視。我國(guó)行政主體理論的缺陷也正是從行政訴訟的實(shí)務(wù)中充分暴露出來的。行政主體概念的引入在當(dāng)時(shí)主要是為行政訴訟被告服務(wù)的，這一點(diǎn)不容置疑，甚至有理由做出一個(gè)大膽的猜測(cè)，是不是先前已經(jīng)對(duì)行政訴訟被告范圍有了一定的認(rèn)識(shí)，而后隨之將其納入行政主體名下，而形成了我國(guó)行政主體的外延呢？這種猜測(cè)顯然已無可證實(shí)，但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，行政體制改革的進(jìn)行，以及一定程度的地方分權(quán)和社會(huì)分權(quán)，行政主體的內(nèi)涵和外延受到了挑戰(zhàn)。

（一）行政主體內(nèi)涵與外延的不確定性

按照現(xiàn)行行政主體理論，是否具有行政職權(quán)是一個(gè)組織究竟能不能成為行政主體的關(guān)鍵。但在判斷某一組織是否具有行政職權(quán)上，行政法學(xué)理論迄今都沒有提供一個(gè)明確且令人信服的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政主體概念先天就存在著某種模糊性。這種模糊性也決定了其外延的不確定性。

（二）行政主體范圍過窄

行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。隨著參與制民主的發(fā)展，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，現(xiàn)代行政法學(xué)已經(jīng)將國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)公權(quán)力組織實(shí)施的公行政納入其研究視野，行政法也將其納入調(diào)整范圍之內(nèi)，這在一定程度上是對(duì)社會(huì)分權(quán)的承認(rèn)和回應(yīng)。

（三）行政主體責(zé)任歸屬混亂

按照我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論，行政主體是能夠?qū)ψ约旱男袨楠?dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。而我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定將賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，因此實(shí)際的賠償責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)該是國(guó)家，這樣一來，行政主體并非真正能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，而實(shí)際的責(zé)任承擔(dān)者——國(guó)家又被排除在行政主體之外。這是我國(guó)行政主體理論所面挑戰(zhàn)之一。

三、重構(gòu)行政主體理論的思考

行政主體理論對(duì)整個(gè)行政法學(xué)學(xué)科體系和學(xué)科建設(shè)發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。然而我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論本身的缺陷在很多方面受到質(zhì)疑，“既然一個(gè)理論范式的基本價(jià)值已經(jīng)出現(xiàn)確實(shí)現(xiàn)象，并且無法通過簡(jiǎn)單的修補(bǔ)可以找回，我們就有必要在既有制度和學(xué)術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種新的理論范式?！惫P者認(rèn)為，行政主體理論的誕生自然有其特定的價(jià)值功能，因此把握這一理論的精髓和本義，對(duì)其進(jìn)行利用必然是不二選擇。在當(dāng)前公共行政改革背景下，行政主體制度是一項(xiàng)不可或缺的重要的法律技術(shù)和行政實(shí)體制度，我國(guó)行政主體理論理應(yīng)在“新公共管理”與職權(quán)行政主體發(fā)展中發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值功能。

（一）實(shí)現(xiàn)行政主體與行政訴訟被告資格的分離

由于我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論在設(shè)立之初將行政主體與行政訴訟被人為地聯(lián)系在一起，所以在面臨行政訴訟被告難于確定或者行政訴訟被告范圍過小的實(shí)務(wù)問題時(shí)，慣性思維使得他們更多地考慮從更改行政主體理論入手，以期通過增加行政主體的種類加以解決，甚至為了滿足行政訴訟要求而將各類機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)組織甚至個(gè)人都生拉硬拽的歸入行政主體名下，如果真的遵照這樣的思路來更改我國(guó)行政主體理論，則勢(shì)必重蹈舊日的覆轍。受思維定式的制約，人們往往容易忽略另一個(gè)更為簡(jiǎn)便的解決途徑——解除捆綁著行政主體與行政訴訟被告之間的繩索。解除行政主體與行政訴訟被告之間的密切的人為關(guān)聯(lián)并非難事，這本應(yīng)屬于行政訴訟之問題，與不同層面上的實(shí)體行政主體理論并無天然的聯(lián)系，自然可以通過訴訟層面得到解決。

（二）增加國(guó)家為行政主體

國(guó)家本就是行政主體之一，也是合理解釋我國(guó)國(guó)家賠償法將國(guó)家認(rèn)定為賠償責(zé)任歸屬者的最佳路徑，更重要的是，增加國(guó)家為行政主體是完全可行的，也許就目前我們國(guó)家的實(shí)際情況而言，急切地將行政主體的外延擴(kuò)大至社會(huì)自治組織或者急切的引入西方的公務(wù)法人概念將會(huì)面臨種種氣候和環(huán)境的不適，但是，國(guó)家作為天然的行政主體，理應(yīng)列入行政主體理論的外延之內(nèi)，對(duì)此，無可置疑。正如前文所說，行政責(zé)任的歸屬問題一直是我國(guó)行政主體理論所面臨的最大困擾，而囹圄之一便是與國(guó)家賠償法中的說法相互矛盾，難以自圓其說，將國(guó)家列入行政主體之內(nèi)，該矛盾便自然而然的得以化解。

（三）豐富我國(guó)行政主體理論的內(nèi)涵

對(duì)行政主體的研究向更深更廣的層次推進(jìn)可以看作是為以后做足功課，奠定堅(jiān)實(shí)的理論根基。我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論不但缺乏科學(xué)性，而且內(nèi)容干癟，甚至不能稱得上研究，僅靠著對(duì)行政訴訟被告的一點(diǎn)功用維系生存，如果解除了二者之間的勾連，我國(guó)行政主體理論將只剩一副空殼。因此，從學(xué)術(shù)研究的角度來看，現(xiàn)階段能夠做到也應(yīng)該做的是全面擴(kuò)展我國(guó)行政主體理論的內(nèi)涵。

四、應(yīng)盡早剝離我國(guó)行政主體與行政訴訟被告關(guān)系

我國(guó)公共行政改革初見端倪，如果不將現(xiàn)行行政主體理論“洗心革面”，依然抱守那個(gè)僅具有特定時(shí)代性的確定行政訴訟被告資格的功能不放的話，我國(guó)的行政主體理論將面臨全面的癱瘓?？梢赃@么說，如果不能解開束縛我國(guó)行政主體理論的枷鎖，那么行政主體理論真正的價(jià)值功用便不可能得以發(fā)揮。從行政訴訟的角度來看，行政訴訟被告的資格問題，本質(zhì)上是程序性問題，而行政主體理論則是行政法上的實(shí)體理論，二者屬于不同層面，不具有可比性，更不能僅為了訴訟法條文的表述之便就牽強(qiáng)的將其扯上聯(lián)系。由于受到行政主體理論的束縛，我國(guó)行政訴訟制度在被告確認(rèn)方面面臨著嚴(yán)重的困難。我們知道，行政訴訟制度作為一項(xiàng)最為重要的救濟(jì)制度，是我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府和甚至確保公民基本利益的靈魂，面對(duì)如此困境，枷鎖必須盡早解開。剝離行政主體與行政訴訟被告的關(guān)系是時(shí)代的要求，更是我國(guó)行政法治進(jìn)程更順利行進(jìn)的要求。

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