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        非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的困境及出路分析

        2020-08-02 11:01:33劉雨嫣
        人民論壇·學(xué)術(shù)前沿 2020年11期

        劉雨嫣

        【摘要】現(xiàn)行司法體制改革的目標(biāo)是優(yōu)化司法職權(quán)配置。妥善解決執(zhí)行難的問(wèn)題是深化司法體制改革的重要內(nèi)容,而非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行難尤為突出。裁執(zhí)分離模式作為司法權(quán)與行政權(quán)重新配置和功能優(yōu)化的有益探索,嘗試使得司法回歸裁判權(quán),行政重獲執(zhí)行權(quán),保障司法權(quán)的公正獨(dú)立與行政權(quán)的高效,提高非訴行政強(qiáng)執(zhí)行力,完善和健全現(xiàn)有司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

        【關(guān)鍵詞】司法職權(quán)優(yōu)化配置? 非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行? 裁執(zhí)分離模式

        【中圖分類號(hào)】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

        【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.018

        我國(guó)現(xiàn)行非訴行制強(qiáng)制執(zhí)行制度的現(xiàn)實(shí)困境是:個(gè)別人民法院有執(zhí)行權(quán)卻并無(wú)執(zhí)行需求,且執(zhí)行能力不足,而多數(shù)行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行需求、亦具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)與執(zhí)行能力,卻無(wú)權(quán)執(zhí)行,最終既無(wú)法保障行政權(quán)的有效實(shí)施,又影響司法權(quán)的獨(dú)立、公正。人民法院集司法審查與具體執(zhí)行于一身,在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件日益復(fù)雜和多樣的現(xiàn)實(shí)情況下,不堪重負(fù)。

        現(xiàn)行司法體制改革的目標(biāo)是司法權(quán)的優(yōu)化配置

        司法是法治從應(yīng)然走向?qū)嵢坏年P(guān)鍵。司法體制改革是司法改革中審判方式改革、管理方式改革及司法體制改革的核心。[1]隨著法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn),我國(guó)司法體制改革突破了局部、技術(shù)性改革的局限而深化到體制性改革層面。

        司法權(quán)是法治國(guó)家治理中不可或缺的權(quán)力,司法理性作為對(duì)事實(shí)和法律的判斷以及裁判,能夠促進(jìn)立法權(quán)和行政權(quán)等權(quán)力主體的功能發(fā)揮,優(yōu)化國(guó)家治理。當(dāng)下,社會(huì)發(fā)展和法治進(jìn)步使得公眾對(duì)司法獨(dú)立、公正的要求日益提高。國(guó)家在法律體系基本具備的前提下,日益試圖通過(guò)利用獨(dú)特的后發(fā)性優(yōu)勢(shì),最終形成“中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展模式”。[2]適應(yīng)新時(shí)期的司法體制是其重要組成部分,由于受歷史傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響,我國(guó)司法權(quán)長(zhǎng)期受制于行政權(quán),缺乏應(yīng)然的獨(dú)立公正屬性,司法的權(quán)威性和公信力相對(duì)較弱,無(wú)法真正監(jiān)督和制約行政權(quán)力。不突破行政化的管理模式,中國(guó)的司法改革將很難獲得實(shí)質(zhì)性突破。[3]在承認(rèn)我國(guó)司法傳統(tǒng)的歷史價(jià)值,有選擇地承繼適應(yīng)新時(shí)期法治建設(shè)內(nèi)容的同時(shí),更應(yīng)以現(xiàn)實(shí)主義態(tài)度檢視當(dāng)今司法體制改革所面臨的具體問(wèn)題,在具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)中培育我國(guó)司法權(quán)自信的內(nèi)在品質(zhì)。

        體制是體系結(jié)構(gòu)的制度化,體系結(jié)構(gòu)關(guān)涉各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系,而體制改革則是對(duì)關(guān)系的梳理和重建。司法體制包含司法權(quán)與行政權(quán)的配置關(guān)系,其改革的核心和最終目標(biāo)是尊重司法權(quán)的特殊性與規(guī)律性,健全和優(yōu)化司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制。執(zhí)行難問(wèn)題的妥善解決是深化司法體制改革的重要內(nèi)容,而非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行難尤為突出。2014年黨中央提出“完善司法體制,推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”。國(guó)務(wù)院也將“理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制,科學(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率”作為2020年基本建成法治政府的目標(biāo)之一,變革現(xiàn)行非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行體制已然成為司法體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

        各國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度不盡相同。雖均強(qiáng)調(diào)對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的控制,但具體模式不同:以德日為代表,受發(fā)達(dá)的行政權(quán)理論影響,主要采用行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行方式,法院成為執(zhí)行主體作為例外,側(cè)重通過(guò)法律規(guī)定的執(zhí)行方式、嚴(yán)格的執(zhí)行程序以及完善的救濟(jì)機(jī)制等配套機(jī)制保障對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的控制,注重行政效率,即使有需經(jīng)司法審查的情形,但審查后仍由行政機(jī)關(guān)自行為之。以英美為代表,秉持司法權(quán)優(yōu)先的法治理念,不信任極易擴(kuò)張的行政權(quán)力,強(qiáng)制執(zhí)行以法院為主,傾向于借助司法力量控制行政權(quán)力,行政機(jī)關(guān)僅在法律特別授權(quán)時(shí)才能執(zhí)行。但如何平衡效率與公正則是兩者的共性問(wèn)題,由此,混合執(zhí)行模式成為折中的選擇趨勢(shì),試圖回避行政本位模式和司法本位模式的缺點(diǎn),既能提高行政效率,又可以通過(guò)司法審查和監(jiān)督保障行政合法,只是在行政強(qiáng)制執(zhí)行中如何配置司法權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán),如何在科學(xué)合理設(shè)計(jì)的權(quán)力運(yùn)行框架內(nèi)保證兩者互相制約和配合是執(zhí)行模式構(gòu)建的關(guān)鍵。以中國(guó)為代表,我國(guó)在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中,雖采用以法院為主的執(zhí)行模式,但又結(jié)合自身有條件的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。我國(guó)歷來(lái)將公正價(jià)值放在首位,認(rèn)為必須在體現(xiàn)公正價(jià)值的基礎(chǔ)上追求行政效率的提高,若人民法院承擔(dān)大量非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的司法審查后又具體執(zhí)行,難免介入行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的復(fù)雜關(guān)系,人民法院將無(wú)法保障司法職權(quán)的中立公正。將對(duì)公正價(jià)值的追求完全賦予人民法院完成是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的,也不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行權(quán)從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)就能得到妥善解決,處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的行政權(quán)亦需要效率保證,非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀表明司法權(quán)也難免可能有失公正,關(guān)鍵在于科學(xué)合理的程序控制和獨(dú)立適度的司法監(jiān)督。

        非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的現(xiàn)實(shí)選擇與反思

        實(shí)踐中,地方人民法院主要受理集中于社會(huì)影響重大而又敏感性強(qiáng),極易引發(fā)群體性事件等領(lǐng)域的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件,如集體經(jīng)濟(jì)分配糾紛、城市房屋拆遷糾紛、生態(tài)環(huán)境保護(hù)糾紛等,不僅直接影響被拆遷人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益和日常生活,又與政府官員的政績(jī)考核及地方的公共財(cái)政收入緊密相關(guān),具有各方利益主體矛盾沖突激烈、不當(dāng)干預(yù)突出、群眾抵觸極端等難點(diǎn)。在強(qiáng)調(diào)司法職權(quán)優(yōu)化配置的改革背景下,裁執(zhí)分離模式作為司法審查權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)分離的司法體制改革的突破口,于2012年4月以司法解釋的形式得以確立,試圖通過(guò)司法審查權(quán)與具體執(zhí)行權(quán)的分工配合,構(gòu)建非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的更具現(xiàn)實(shí)可行性的新機(jī)制。

        就學(xué)理研究而言,現(xiàn)有文獻(xiàn)多遵循以下論證路徑:分析現(xiàn)行非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在的問(wèn)題,從實(shí)證的角度通過(guò)案例和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),論證裁執(zhí)分離模式的必要性,進(jìn)而提出從立法上進(jìn)行規(guī)制使其具有合法依據(jù)。但缺乏對(duì)相分離的“裁”與“執(zhí)”的定性、人民法院的司法審查標(biāo)準(zhǔn)和方式、行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行制度等主要理論問(wèn)題的澄清,在“破”非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行困境的同時(shí),未能周全地“立”起裁執(zhí)分離模式。并且隨著國(guó)家治理政策導(dǎo)向的變化,“拆遷熱”日漸冷卻,以最高人民法院司法解釋出臺(tái)的裁執(zhí)分離模式因沒(méi)有明確的立法依據(jù),具體實(shí)施沒(méi)有相關(guān)可操作性與協(xié)作性的制度安排,僅作為行政法學(xué)的較小組成部分,并未能成為行政法學(xué)界持續(xù)關(guān)注和研究的重點(diǎn)。就司法實(shí)踐而言,少數(shù)人民法院推行裁執(zhí)分離模式也由積極推動(dòng)轉(zhuǎn)為動(dòng)力不足。裁執(zhí)分離模式需要人民法院和行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)與配合,但實(shí)踐中,因法律依據(jù)不足、責(zé)任承擔(dān)劃分不明確、不易協(xié)調(diào)等現(xiàn)實(shí)困難,沒(méi)有像預(yù)期的那樣得到更多地方法院和政府的支持,各地法院的相關(guān)規(guī)定和文件并沒(méi)有明顯增多,適用案件類型也未取得較大突破。[4]

        裁執(zhí)分離模式中司法權(quán)與行政權(quán)的重新定位

        裁執(zhí)分離模式是在保留司法審查的前提下,通過(guò)對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行更加靈活分配的創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制,表面是執(zhí)行方式的調(diào)整,但本質(zhì)上涉及深層次的司法權(quán)與行政權(quán)的分立和制衡、效率與公正價(jià)值的兩難選擇與動(dòng)態(tài)調(diào)整。

        首先,司法回歸裁判權(quán)。采取裁執(zhí)分離模式的直接目的是有效保障司法資源優(yōu)化配置,發(fā)揮其司法判斷和監(jiān)督功能?,F(xiàn)行非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行是“司法能動(dòng)有余而克制不足”,未能秉持司法謙抑。表現(xiàn)為申請(qǐng)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的案件,數(shù)量和難度上都遠(yuǎn)超行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行案件,人民法院若在司法審查后又承擔(dān)具體的行政執(zhí)行事務(wù),有干預(yù)行政權(quán)行使之嫌,從而影響?yīng)毩⒐咝痉▽徟新毮艿陌l(fā)揮,陷入本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)行困境之中,勢(shì)必與司法體制改革的去行政化趨勢(shì)相違背。

        考察我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行體制的歷史演變,人民法院最初成為執(zhí)行主體的重要原因之一就是為了監(jiān)督和制約日益擴(kuò)張和易被濫用的行政權(quán)力,如果為了監(jiān)督行政權(quán)而再將執(zhí)行權(quán)賦予人民法院,則易導(dǎo)致裁判職能與執(zhí)行職能交叉混同,人民法院居中裁判的公信職能的異化,而社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展卻使得人民法院無(wú)法有效完成執(zhí)行職能,更惶論通過(guò)執(zhí)行實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的約束和監(jiān)督。裁執(zhí)分離模式可以認(rèn)為是迫于現(xiàn)實(shí)壓力重新將實(shí)際執(zhí)行權(quán)返回給行政機(jī)關(guān)的突破之舉,可促使司法權(quán)回歸解紛止?fàn)幍牟门袡?quán)本位,恢復(fù)憲法和法律對(duì)法院的司法權(quán)職能定位,保持以裁判權(quán)為主,樹(shù)立司法權(quán)威和公信力。更多國(guó)家和地區(qū)的執(zhí)行制度的發(fā)展趨勢(shì)表明:在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域,法院僅補(bǔ)充執(zhí)行與其執(zhí)行能力基本相應(yīng)的金錢(qián)義務(wù)執(zhí)行外,法院主要是司法裁判,只需對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行提供必要的協(xié)助和司法監(jiān)督,尊重行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)行使。

        其次,行政回歸執(zhí)行權(quán)。司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)而言,不是擴(kuò)權(quán),也不是限權(quán),而是控權(quán)。執(zhí)行行為帶有行政權(quán)力色彩,非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行作為一種借助司法的特別執(zhí)行方式,如果裁判即可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督,則應(yīng)將執(zhí)行權(quán)還于行政機(jī)關(guān)。實(shí)現(xiàn)人民法院司法裁判權(quán)的優(yōu)化與行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)的正位和回歸。行政強(qiáng)制法的立法趨勢(shì)是逐漸擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),通過(guò)科學(xué)合理的行政程序加以規(guī)制行政權(quán)力,[5]將那些更適合由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的案件交由其自行強(qiáng)制執(zhí)行,而不主要依賴司法審查,進(jìn)而提高行政效率,而裁執(zhí)分離模式的創(chuàng)新之舉可以認(rèn)為是在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中對(duì)該趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)。

        實(shí)施裁執(zhí)分離模式可以改變部分行政機(jī)關(guān)在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中的懈怠現(xiàn)狀,發(fā)揮其主動(dòng)積極性。一方面,行政機(jī)關(guān)顧慮人民法院審查后的親自執(zhí)行實(shí)施,倒逼其提高對(duì)案件執(zhí)行難度的預(yù)見(jiàn)能力,從而注重兼顧執(zhí)行,從執(zhí)行角度衡量作出的行政決定的合法性及合理性,不再只顧作出行政決定而將如何執(zhí)行、能否執(zhí)行都推給人民法院。以申請(qǐng)執(zhí)行為由把執(zhí)行不力的責(zé)任推卸給人民法院,導(dǎo)致人民法院執(zhí)行困難或者無(wú)法執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)在行政處理時(shí)加大力度,就不會(huì)因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而錯(cuò)過(guò)了制止違法行為的最佳時(shí)機(jī),變相放任擴(kuò)大違法后果。另一方面,行政機(jī)關(guān)在人員數(shù)量、專業(yè)性、技術(shù)性、案件情況熟悉及政策靈活等方面的優(yōu)勢(shì)成為其執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),可以大大提高執(zhí)行效率、緩解司法壓力。

        最后,裁執(zhí)分離模式中司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當(dāng)協(xié)作。在司法審查階段,行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重司法權(quán),及時(shí)提交申請(qǐng)材料,啟動(dòng)執(zhí)行前的司法審查程序,并在必要時(shí)積極履行舉證義務(wù)。另現(xiàn)實(shí)中非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件日益多樣復(fù)雜,僅適用現(xiàn)行審查標(biāo)準(zhǔn)和書(shū)面審理已經(jīng)無(wú)法有效審查,而裁執(zhí)分離中執(zhí)行權(quán)的分離,更有必要提升司法審查標(biāo)準(zhǔn)和改造司法審查方式。建議采用形式審查與實(shí)質(zhì)審查、書(shū)面審查與當(dāng)面審查相互結(jié)合的審查標(biāo)準(zhǔn)與方式,對(duì)于關(guān)涉民生、影響較大的重大復(fù)雜案件,要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,只是此時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)可低于一般行政訴訟案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。倘若確定更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)將不再是真正的非訴行政案件,而實(shí)質(zhì)與訴訟案件極為相近。必要時(shí)要求行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方提交證據(jù)、進(jìn)行質(zhì)證,或者協(xié)商調(diào)解等。而一般案件可只進(jìn)行形式審查和書(shū)面審查,彰顯司法權(quán)的適度能動(dòng)和對(duì)行政權(quán)的尊重。人民法院的司法審查中,還有一無(wú)法回避的問(wèn)題就是審查內(nèi)容是否僅限于被申請(qǐng)的原行政決定,還是包括該行政決定所依據(jù)的違法的行政規(guī)范性文件。非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中,若人民法院裁判依據(jù)可能與上位法相抵觸的行政規(guī)范性文件作出行政決定合法,則可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同違法迫使行政相對(duì)方履行行政義務(wù)的情形。因此,本文建議可參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條和64條的規(guī)定,被執(zhí)行人若認(rèn)為行政規(guī)范性法律文件不合法的,可書(shū)面請(qǐng)求人民法院審查行政決定時(shí)附帶審查該行政規(guī)范性文件,如此必將擴(kuò)大審查內(nèi)容和范圍,在最后的執(zhí)行環(huán)節(jié)有效監(jiān)督行政權(quán)。

        在具體執(zhí)行階段,司法權(quán)應(yīng)尊重行政權(quán),不直接參與具體執(zhí)行,但可就強(qiáng)制執(zhí)行中需要防范、注意的事項(xiàng)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及后續(xù)矛盾化解等,以書(shū)面司法建議方式為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行以法律意見(jiàn)。行政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定可行的執(zhí)行預(yù)案,加強(qiáng)兩者的信息溝通與互動(dòng)聯(lián)絡(luò)機(jī)制。但此時(shí)人民法院仍應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督職能,在行政機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)可以根據(jù)具體情況決定是否到場(chǎng)。并建議構(gòu)建暫緩執(zhí)行和中止執(zhí)行的保障機(jī)制。若原行政決定本身合法,但執(zhí)行標(biāo)的涉及被執(zhí)行人基本生活資料抑或強(qiáng)制執(zhí)行可能造成群體沖突,嚴(yán)重影響社會(huì)安定,不宜立即強(qiáng)制執(zhí)行的,可裁決暫緩強(qiáng)制執(zhí)行,待暫緩執(zhí)行情形消失后,根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。若被執(zhí)行人有理由認(rèn)為執(zhí)行行為嚴(yán)重違法,將造成自身合法權(quán)益無(wú)法挽回的損失的,可依法向作出執(zhí)行裁定的人民法院提出中止執(zhí)行的申請(qǐng),經(jīng)審查屬實(shí)即可中止執(zhí)行。人民法院的監(jiān)督不僅體現(xiàn)為事前的司法審查,還表現(xiàn)為之后行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行中的司法監(jiān)督,如此真正實(shí)現(xiàn)保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益的目的。

        結(jié)語(yǔ)

        隨著我國(guó)司法體制改革的日益深化,作為非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行難的突破,裁執(zhí)分離模式具有現(xiàn)實(shí)可行性,順應(yīng)了司法職權(quán)優(yōu)化配置的司法體制改革的核心,實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的分工合作,能保障司法獨(dú)立公正,但裁執(zhí)分離模式的最終確立和完善仍需要理論關(guān)注和制度構(gòu)建,需要立法支持,由此才能真正成為非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的有效選擇路徑??上纫灾卮髲?fù)雜、執(zhí)行難度大等案件的執(zhí)行為重點(diǎn),逐步推進(jìn)到其他非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域。

        注釋

        [1]崔永東:《改革開(kāi)放四十年來(lái)的司法改革實(shí)踐與司法理論探索》,《政法論叢》,2018年第5期。

        [2]姚建宗、侯學(xué)賓:《中國(guó)“法治大躍進(jìn)”批判》,《社會(huì)觀察》,2016年第8期。

        [3]陳衛(wèi)東:《改革開(kāi)放四十年中國(guó)司法改革的回顧與展望》,《中外法學(xué)》,2018年第6期。

        [4]王華偉、劉一瑋:《非訴行政案件裁執(zhí)分離模式再思考》,《行政法學(xué)研究》,2017年第3期。

        [5]楊開(kāi)愚:《從“形式法治”到“實(shí)質(zhì)法治”:新時(shí)代我國(guó)行政法治學(xué)理的更新》,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2019年第22期。

        責(zé) 編/肖晗題

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