金夢(mèng)

【摘要】由于存在巨大科研與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，國(guó)家管轄范圍外的海洋生物遺傳資源一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議制定了一項(xiàng)具有法律約束力的文書，以規(guī)范國(guó)家管轄范圍外的海洋生物多樣性問題。但至今為止，圍繞國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源的法律地位與適用機(jī)制問題的爭(zhēng)議不斷?，F(xiàn)階段，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)選擇更加務(wù)實(shí)的解決路徑，以積極應(yīng)對(duì)國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源領(lǐng)域相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家管轄范圍外? 海洋生物資源? 資源獲取? 利益分享

【中圖分類號(hào)】D99? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.017

國(guó)家管轄范圍外區(qū)域（ABNJ）占海洋表面積的64%，占海洋總面積的95%。[1]隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與海洋知識(shí)的增多，海洋生物遺傳資源（MGRs）被發(fā)現(xiàn)具有巨大科學(xué)潛力與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，多年來一直是國(guó)際論壇中的熱門話題。然而，在帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也引發(fā)了對(duì)MGRs進(jìn)行法律規(guī)制的思考。一方面，作為“海洋憲章”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下文簡(jiǎn)稱《公約》）并未提及MGRs相關(guān)內(nèi)容。另一方面，專門針對(duì)MGRs的《生物多樣性公約》（CBD），管轄權(quán)不包括國(guó)家管轄范圍外區(qū)域，導(dǎo)致ABNJ海洋生物資源陷入“無法可依”的困境。

為彌補(bǔ)這一法律空白，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年設(shè)立了解決相關(guān)問題的預(yù)備委員會(huì)，決定根據(jù)《公約》制定一項(xiàng)具有法律約束力的文書（ILBI），以保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的海洋生物多樣性，包括對(duì)生物遺傳資源的管理。[2]但迄今為止，有關(guān)ABNJ生物遺傳資源的適用原則與利益分享問題，仍懸而未決。

國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源的法律適用爭(zhēng)議

自1992年里約熱內(nèi)盧召開環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來，國(guó)際社會(huì)始終關(guān)注國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源保護(hù)和可持續(xù)利用問題。[3]其法律地位與適用法律制度問題，本質(zhì)在于ABNJ的MGRs是適用公海自由機(jī)制的“公有物”，還是適用人類共同繼承遺產(chǎn)原則（CHM）的“全人類共有資源”。

《公約》第十一部分與《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分協(xié)定》共同構(gòu)成管理國(guó)際海底區(qū)域活動(dòng)的法律規(guī)范，明確將“區(qū)域”定義為“國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及底土”，與公海水域進(jìn)行區(qū)分。“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)監(jiān)督，任何國(guó)家、集團(tuán)或個(gè)人未經(jīng)允許，不得自行勘探或開發(fā)。《公約》第一百三十六條規(guī)定，“區(qū)域”礦物是“人類共同繼承遺產(chǎn)”，并應(yīng)確保所有人都從中受益。具體來說，CHM為“區(qū)域”承包者設(shè)定具體法律義務(wù)，包括禁止將“區(qū)域”或其資源據(jù)為己有，專為和平目的利用“區(qū)域”，“區(qū)域”活動(dòng)應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境，及資源應(yīng)惠及全人類。[4]最后一項(xiàng)義務(wù)專門針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源，要求“區(qū)域”活動(dòng)應(yīng)考慮所有國(guó)家和所有人，而不論其地理位置，特別考慮到發(fā)展中國(guó)家的利益和需要，并在無歧視基礎(chǔ)上，公平分配財(cái)政或其他經(jīng)濟(jì)利益，[5]使任何國(guó)家都不能成為“區(qū)域”資源的唯一獲利者。據(jù)此，適用CHM機(jī)制意味著國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源應(yīng)與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源活動(dòng)一樣，獲取與開發(fā)行為均應(yīng)受到某一國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格管理，并與全人類共同分享利益。

《公約》關(guān)于CHM機(jī)制的規(guī)定與公海自由機(jī)制形成鮮明對(duì)比。第八十七條明確規(guī)定，“公海對(duì)所有國(guó)家開放，無論其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)”。盡管之后第八十九條規(guī)定，任何國(guó)家都不能主張對(duì)公海的任何部分享有主權(quán)。但對(duì)公海發(fā)現(xiàn)的資源，各國(guó)仍可自由獲取。如，公海漁業(yè)資源。捕魚權(quán)一直采用先到先得原則，為公海發(fā)現(xiàn)MGRs適用公海自由機(jī)制提供了先例。

事實(shí)上，堅(jiān)持公海資源自由獲取的觀點(diǎn)忽略了現(xiàn)實(shí)情況。盡管捕魚自由是公海自由之一，但魚類資源并非取之不盡，過度捕撈嚴(yán)重削弱了公海魚類種群數(shù)量，最終推動(dòng)1995年《魚類種群協(xié)定》的生效，一定程度限制了捕魚自由。截至2020年4月1日，已有90個(gè)國(guó)家和歐盟批準(zhǔn)該協(xié)定。[6]可見，公海自由并非絕對(duì)自由，而是有限度自由，包括“不能主張主權(quán)”，必須適當(dāng)顧及其他國(guó)家利益及《公約》所載保護(hù)海洋環(huán)境和海洋科學(xué)研究等諸多義務(wù)。

適用的法律制度比較

對(duì)國(guó)家管轄范圍外生物遺傳資源應(yīng)適用的法律機(jī)制問題，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家呈現(xiàn)截然相反的觀點(diǎn)。以美國(guó)為主的發(fā)達(dá)國(guó)家從鼓勵(lì)資源開發(fā)與科學(xué)研究角度出發(fā)，主張適用公海自由制度。而77國(guó)集團(tuán)和中國(guó)則從全人類利益角度考慮，主張適用人類共同繼承遺產(chǎn)制度。

適用公海自由原則的法律剖析。公海自由原則的支持者，包括美國(guó)在內(nèi)的某些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，由于《公約》第十一部分并不包含MGRs，所以對(duì)其獲取和開發(fā)活動(dòng)應(yīng)適用公海自由原則。對(duì)當(dāng)前正談判的新的法律文書，美國(guó)認(rèn)為其只能約束“區(qū)域”內(nèi)的MGRs，而不應(yīng)對(duì)公海水域內(nèi)MGRs加以限制。并且這種分別管理方式，在《公約》中有先例可循。即便未來正式出臺(tái)相關(guān)法律文件，美國(guó)態(tài)度表明它只承認(rèn)其對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的MGRs有約束力。

這一觀點(diǎn)存在明顯缺陷。首先，對(duì)位于公海水域和深海海底MGRs適用不同的管理機(jī)制給物種分類帶來困難。實(shí)踐中，有些物種既生活在海底也生活在水域中，遷徙物種到底屬于位于何處的MGRs，取決于在其生長(zhǎng)期哪個(gè)階段被捕獲，而其本質(zhì)相同。如對(duì)不同地理位置MGRs采用不同管理原則，會(huì)導(dǎo)致對(duì)同一物種適用不同法律制度。《公約》對(duì)公海與國(guó)際海底區(qū)域劃分主要從法律層面考慮。事實(shí)上，由于海水的流動(dòng)性以及海洋的特殊構(gòu)造，在地理層面對(duì)兩者進(jìn)行劃分恐怕不切實(shí)際。因此，對(duì)位于公海水域及國(guó)際海底的MGRs分別適用不同法律機(jī)制既無法律依據(jù)，也缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。其次，美國(guó)主張適用公海自由原則前提假設(shè)是，《公約》關(guān)于公海自由清單并不詳盡，只要未被明文禁止，都應(yīng)列入公海自由范疇。然而，第八十七條“除其他外”用語(yǔ)表明，公海自由清單并非如美國(guó)所說那樣無限開放。再次，由于MGRs利益主要基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)，如專利所賦予的專有權(quán)，就無理由反對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)在該領(lǐng)域的適用。而知識(shí)產(chǎn)權(quán)的排他性并不要求利益分享。因此，公海自由制度實(shí)際排除了對(duì)MGRs利益分享。這對(duì)現(xiàn)階段無法參與該領(lǐng)域活動(dòng)的國(guó)家來說，非常不公平。

適用人類共同繼承遺產(chǎn)原則的可行性分析。關(guān)于如何管理國(guó)家管轄范圍外生物多樣性與生物遺傳資源，大部分發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差異。包括G77和中國(guó)在內(nèi)的幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家向預(yù)備委員會(huì)提交聲明表示，在新的法律文書中應(yīng)將MGRs作為人類共同繼承遺產(chǎn)加以管理。[7]包括公平分享MGRs開發(fā)利益，同時(shí)兼顧發(fā)展中國(guó)家和無法獲得該資源國(guó)家的合理需求。G77和中國(guó)的觀點(diǎn)表明，利益分享應(yīng)既包括貨幣分享，也包括非貨幣形式分享;還應(yīng)考慮“遺產(chǎn)”一詞所暗含留給后代的利益;應(yīng)包括獲取MGRs具體規(guī)定，并需建立統(tǒng)一、完整的國(guó)際制度對(duì)開發(fā)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

CHM是為國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源特別設(shè)計(jì)的概念，但并不表示ABNJ的MGRs不能借鑒。適用CHM優(yōu)勢(shì)在于，該原則既包括對(duì)資源獲取的管理，也涉及資源利益公平分享，既能有效保護(hù)生物遺傳資源，也能實(shí)現(xiàn)為全人類利益開展活動(dòng)的目的。

爭(zhēng)議問題的解決路徑

有關(guān)爭(zhēng)議本質(zhì)屬于意識(shí)形態(tài)層面的沖突，而非法律層面的較量，很難通過談判加以解決。因此，當(dāng)下應(yīng)考慮是否可暫且擱置關(guān)于法律制度方面的爭(zhēng)議，就已具共識(shí)的問題先行談判，將重點(diǎn)集中在現(xiàn)實(shí)措施方面，以及時(shí)應(yīng)對(duì)該領(lǐng)域產(chǎn)生的實(shí)際問題。

擱置爭(zhēng)議，就共識(shí)問題先行談判。各國(guó)在這一問題上立場(chǎng)大相徑庭，又因摻雜政治因素而難以妥協(xié)。如何才能繞過關(guān)鍵問題上的分歧？是否能暫且擱置爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)而就容易達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容先行談判？對(duì)此《南極條約》存有先例。其主要成就之一是處理有關(guān)南極領(lǐng)土要求的實(shí)際和潛在爭(zhēng)端方式。阿根廷、澳大利亞、智利、法國(guó)、新西蘭、挪威和英國(guó)都聲稱南極洲部分地區(qū)是其主權(quán)領(lǐng)土。美國(guó)、俄羅斯、日本、德國(guó)、荷蘭和印度雖是《南極條約》締約國(guó)，但不承認(rèn)其中任何一項(xiàng)主張的有效性，而俄美都保留對(duì)南極洲提出主張的權(quán)利。盡管在對(duì)南極洲各種主權(quán)要求問題上存在根深蒂固的觀點(diǎn)，《南極條約》第四條依然找到一種新的方式來調(diào)和在主權(quán)問題上看似不可調(diào)和的矛盾，即不討論與主權(quán)歸屬有關(guān)內(nèi)容。[8]

關(guān)于人類共同繼承遺產(chǎn)問題，是否可采用類似方法？特別受到《南極條約》第四條第二款啟發(fā)。如，擬設(shè)置如下條款，對(duì)所有國(guó)家均適用：注意到各國(guó)對(duì)在國(guó)家管轄范圍以外海洋空間中發(fā)現(xiàn)的遺傳資源地位存在分歧，在人類共同繼承遺產(chǎn)或其他情況下，各締約國(guó)同意在本條約（議定書或協(xié)議）有效期所發(fā)生的一切行為或活動(dòng)，不得構(gòu)成主張、支持或否定對(duì)國(guó)家管轄范圍外遺傳資源主權(quán)要求的基礎(chǔ)，不論其是人類共同繼承遺產(chǎn)或具其他地位，都一致同意該遺傳資源可持續(xù)管理、獲取和利益分享應(yīng)受本條約（議定書或協(xié)定）規(guī)定的制度管轄。

客觀上，這樣的條款可能有助于彌合在共同遺產(chǎn)問題上的意識(shí)形態(tài)分歧，[9]能促使談判重點(diǎn)集中在資源獲取和利益分享及其他更重要資源保護(hù)與監(jiān)管層面等實(shí)質(zhì)性問題上，如設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，促進(jìn)各國(guó)技術(shù)能力建設(shè)和海洋生物技術(shù)轉(zhuǎn)移，等等。

加強(qiáng)軟法義務(wù)的履行與實(shí)施?，F(xiàn)有全球、區(qū)域和部門組織對(duì)國(guó)家管轄范圍外大部分人類活動(dòng)發(fā)揮了監(jiān)督和管理作用。航運(yùn)、漁業(yè)和深海采礦是國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋環(huán)境及其生物多樣性最為關(guān)注的活動(dòng)。通過與海洋治理有關(guān)協(xié)議、文書和決定，每個(gè)領(lǐng)域均受到不同程度監(jiān)管。包括國(guó)際性海洋組織，如國(guó)際海事組織和國(guó)際海底管理局;也包括區(qū)域漁業(yè)管理組織，如國(guó)際大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)委員會(huì)，東南大西洋漁業(yè)組織和南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織。其與更專注于促進(jìn)和保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)并存，如南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)，及針對(duì)特定物種保護(hù)的國(guó)際捕鯨委員會(huì)和《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約》締約方會(huì)議。其他區(qū)域組織包括根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署“區(qū)域海洋”計(jì)劃頒布的區(qū)域海洋組織，及諸如東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)等海洋保護(hù)組織，具有跨部門廣泛權(quán)限，對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域具有不同程度約束力或責(zé)任。

任何區(qū)域性或全球性國(guó)際組織，都要求締約國(guó)履行相應(yīng)國(guó)際義務(wù)，但并非強(qiáng)制性，大部分情況下僅具軟法效力，需各締約國(guó)自覺遵守。實(shí)際上，一個(gè)國(guó)家往往會(huì)參與多個(gè)國(guó)際組織，而各個(gè)國(guó)際組織的宗旨與任務(wù)常常出現(xiàn)交叉或重疊，使該國(guó)需履行不同國(guó)際組織所規(guī)定的多個(gè)相同或類似國(guó)際義務(wù)。被概括為預(yù)期義務(wù)的增強(qiáng)，而非施加沖突的義務(wù)。[10]如，當(dāng)各國(guó)開始將瀕危物種列入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》以限制野生動(dòng)物貿(mào)易時(shí)，各國(guó)并未破壞糧食及農(nóng)業(yè)組織促進(jìn)海洋資源保護(hù)和管理任務(wù)，而是認(rèn)識(shí)到需通過多領(lǐng)域措施來支持保護(hù)和管理目標(biāo)。即使有些國(guó)家是某一機(jī)制成員而另一國(guó)家不是，依然加強(qiáng)了各組織間的合作與協(xié)調(diào)。同樣，加強(qiáng)各國(guó)在國(guó)際組織中與生物資源保護(hù)有關(guān)條約義務(wù)的履行，有助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)與管理的最終目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家管轄范圍外區(qū)域總面積遠(yuǎn)大于國(guó)家管轄范圍內(nèi)所有區(qū)域總和，重要性不言而喻。然而，在國(guó)家管轄范圍外的生物遺傳資源領(lǐng)域，現(xiàn)有國(guó)際法律規(guī)則卻無法提供有效規(guī)制。盡管預(yù)備委員會(huì)已著手?jǐn)M定具有法律約束力的國(guó)際法律文書，但各國(guó)基于政治、經(jīng)濟(jì)原因所持立場(chǎng)不同，至今未能就已倡導(dǎo)的提議達(dá)成共識(shí)。

為推動(dòng)下一步談判和協(xié)商程序，采用“迂回戰(zhàn)術(shù)”可能更具可操作性。若各國(guó)能暫且擱置就“適用法律制度”的爭(zhēng)議，將談判重點(diǎn)集中在利益分享方式、生物資源保護(hù)多元化工具等方面，或許更易取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。另外，當(dāng)下應(yīng)采取更加務(wù)實(shí)的措施，以應(yīng)對(duì)生物遺傳資源相關(guān)問題，包括敦促各國(guó)對(duì)現(xiàn)有國(guó)際條約義務(wù)的履行，加強(qiáng)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》等國(guó)際法在法律解釋與法律適用方面的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，進(jìn)而緩解制定新法的壓力。

注釋

[1]Global Environment Facility， Area Beyond National Jurisdiction.

[2]Sustainable Development Goals Knowledge Hub， Second Session of the Preparatory Committee on BBNJ.

[3]Broggiato A.; Amaud-haond S.; Chiarolla C.; Greiber T.， "Fair and equitable sharing of benefits from the utilization of marine genetic resources in areas beyond national jurisdiction： bridging the gaps between science and polic"， Marine Policy， Vol. 49， No. 3， 2014， pp. 176-185.

[4][5]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一三七條、第一四〇條、第一四一條、第一四五條、第一四〇條，1982年。

[6]"Chronological lists of ratifications of accessions and successions to the Convention and the related Agreements"， Oceans & Law of the sea United Nations.

[7]"Group of 77 and China's written submission on the Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction"， United Nations.

[8]《南極條約》第四條，1959年。

[9]Leary D.， "Moving the Marine Genetic Resources Debate Forward： Some Reflections"， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 27， 2012， p. 442.

[10]Young M. A. and Friedman A.， "Biodiversity beyond National Jurisdiction： Regimes and their Interaction，" American Journal of International Law Unbound， Vol.112， 2018， p. 125.

責(zé) 編/郭 丹