錢 暉，錢建鋒，羌新春，崔延松

（1.江蘇省南通市江海測繪院有限公司，226001，南通；2.南通市通州區(qū)水利局，226300，南通；3.南通大學，226019，南通）

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收背景

2016 年1 月國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）文件，農(nóng)業(yè)水價綜合改革由試點開始在全國面上推開。 根據(jù)文件要求，全國面上改革計劃用10 年左右時間完成， 農(nóng)田水利工程設施完善的局部地區(qū)要求加快改革進度，3～5 年率先實現(xiàn)改革目標。 北京、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)田水利工程設施較好、農(nóng)戶用水商品意識較強的?。ㄖ陛犑校┯媱澲?020 年年底全面完成改革任務。

國家發(fā)改委、財政部、水利部等部委于2017 年6 月印發(fā) 《關(guān)于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格〔2017〕1080 號）文件，從建立改革工作績效評價機制角度出臺了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》，針對2017 年績效評價，在“工作評價”中列出了“省級改革激勵機制建立及工作開展情況”等6 項內(nèi)容；在“任務評價”中列出了“建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制” 等14 項內(nèi)容， 并以百分制評價標準對20 項評價內(nèi)容明確了賦值權(quán)重。 對于2018年績效評價，國家有關(guān)部門先在內(nèi)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收指導意見（征求意見稿）》及其修訂后《農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效評價表（征求意見稿）》；該指導意見及其評價表因故當年未正式印發(fā)，即2018 年?。ㄖ陛犑校?級評價依據(jù)2017 年績效評價規(guī)定進行年度考核。 北京、上海、江蘇、浙江等省（直轄市）考慮到2020 年即將進行改革總體驗收考核， 在2019年上半年即開始制定符合本?。ㄖ陛犑校嶋H的總體驗收辦法，江蘇省在2019 年底出臺了驗收辦法。

二、平原河網(wǎng)地區(qū)改革特點方法

1.平原河網(wǎng)地區(qū)種植結(jié)構(gòu)

按農(nóng)業(yè)大類劃分，平原河網(wǎng)地區(qū)種植類型主要有水稻、小麥、葉菜、瓜果、林果及其特色農(nóng)作物。 按水利工程水費收繳類型，劃分為水田、旱作物、經(jīng)濟作物。 種植方式多為水稻小麥輪作，即“一稻一麥”耕種方式；其他農(nóng)作物多為多類型或多品種套種、輪作，少部分區(qū)域?qū)嵭行莞蜷g播。

2.平原河網(wǎng)地區(qū)推進方法

由于平原河網(wǎng)地區(qū)種植比例較高的是稻麥輪作，灌溉管理多以灌區(qū)為單元，且水稻灌溉用水占的比例高，因此這些地區(qū)改革的重點內(nèi)容或改革的主要制度落實，大多是針對水稻用水出臺有關(guān)政策，進行節(jié)水考核并落實獎補措施。 由于國家落實省市改革任務是以有效灌溉面積作為指標下達的，省市為完成改革面積，又需要將列入灌區(qū)控制范圍的旱作物、經(jīng)濟作物列入改革任務，即農(nóng)業(yè)水價綜合改革應改面積為實際灌溉面積加灌區(qū)控制范圍內(nèi)的不灌溉面積，部分地區(qū)還要調(diào)整由于水文年份影響形成的機會灌溉面積。

三、驗收方法認識及思路

1.對驗收方法的認識

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的復雜性在于推進區(qū)的差異性。 這種差異性表現(xiàn)在水源結(jié)構(gòu)、水資源豐沛程度、農(nóng)水工程設施配套現(xiàn)狀、 灌溉管理方式、財政支付能力、農(nóng)民承擔意愿、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、 計量條件及其方法選擇、管護制度等，甚至還涉及農(nóng)業(yè)面源污染治理水平、農(nóng)民用水習性等多種因素。 推進區(qū)域的差異性決定全國各省（自治區(qū)、直轄市）按同一個標準進行驗收是不切實際的。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革設計的制度從國家層面分析具有一定的指導性，但也存在區(qū)域適應性不足、決策過于理性等問題。 為體現(xiàn)改革適應性、長效性要求，如何選擇驗收考核單元至關(guān)重要。 根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)水價綜合改革主體是以縣級行政區(qū)為推進單元，區(qū)域改革政策、 推進措施由縣級政府制定， 且體現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級政府的行政責任。 因此驗收考核單元既不能是省級也不應該是市級， 而只能是縣級，通過行政手段落實到鄉(xiāng)級政府。

2.驗收方法制定的思路

驗收方法制定思路應體現(xiàn)：一是依據(jù)國家政策體現(xiàn)縣級特色。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革在探索實踐中推進到現(xiàn)在， 作為必須完成的一項改革任務，以縣級為單元制定驗收方法只能體現(xiàn)與國家政策 “不違背、 不照搬”要求。 二是堅持典型引領(lǐng)，兼顧縣域差別。 因地制宜推進改革，關(guān)鍵是堅持典型引領(lǐng)，突出鄉(xiāng)村級改革條件的適應性，堅持實效引領(lǐng)長效。 三是突出改革重點，注重實效評價。 農(nóng)業(yè)水價改革節(jié)水是關(guān)鍵， 水稻灌溉節(jié)水是重中之重。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的水權(quán)定額、計量考核、水價機制、獎補規(guī)定、管水組織、長效管護6 項改革內(nèi)容必須落實到水稻灌溉節(jié)水管理方向上。 四是明確部門職責，量化驗收指標。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革體現(xiàn)在改革內(nèi)容的綜合性。 改革內(nèi)容的綜合性決定了多部門履職的必要性。五是立足改革過程，堅持政策延續(xù)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項長期任務， 需要在政策協(xié)調(diào)的前提下形成長效運行機制。

表1 大中型灌區(qū)驗收指標考核權(quán)重欄式表

表2 小型灌溉區(qū)驗收指標考核權(quán)重欄式表

四、驗收指標結(jié)構(gòu)及其賦值權(quán)重

1.驗收指標選擇方法

按照“四分”方法選擇驗收指標。一是分區(qū)。 結(jié)合灌區(qū)實際，劃分為大中型灌區(qū)、小型灌區(qū)。二是分類。分水稻類、經(jīng)濟作物類、旱作物谷麥類三大種植類型。 三是分考核指標。 針對分區(qū)、分類，分別確定既有聯(lián)系又有區(qū)別的驗收考核指標。 四是分評價權(quán)重。 針對分區(qū)、分類和驗收考核指標、地區(qū)發(fā)展的差距，結(jié)合改革前已經(jīng)形成、 取得成效的管理政策等因素，以評價指標權(quán)重賦值進行差別性調(diào)整。

按照“四分”方法選擇驗收指標既可體現(xiàn)區(qū)域特色、 注重實效的要求，且方便操作、符合政策規(guī)定。

2.驗收指標體系組成

（1）大中型灌區(qū)指標體系

一級指標共分3 個， 二級指標共分14 個，三級指標共15 個，具體參見表1。

（2）小型灌區(qū)指標體系

小型灌區(qū)設群眾滿意、 過程監(jiān)督、預算安排3 個前置性指標，只設改革成效1 個一級指標。 前置性指標考核達標后再考核改革成效指標。“改革成效”設定額控制、用水計量、水價機制、獎補規(guī)定、管水組織、長效管護6 個二級指標。

（3）經(jīng)濟作物類指標體系

經(jīng)濟作物類驗收指標有： ①水利工程水費收繳率（或財政補貼水平）；②用水戶滿意程度；③經(jīng)濟作物規(guī)模和分布；④定額考核落實措施；⑤水源工程配套程度； ⑥干旱應急供水預案（方案）；⑦取水許可等相關(guān)制度；⑧設施農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)園區(qū)）運行管理等相關(guān)制度。

（4）旱作物谷麥類指標體系

旱作物谷麥類驗收指標有： ①水利工程水費收繳率；②零星取水許可方式（取水許可）；③旱作物谷麥類規(guī)模和分布；④群眾滿意程度；⑤水源（骨干）工程配套程度； ⑥旱改水實施方式和程度；⑦干旱應急供水預案（方案）。

表3 經(jīng)濟作物和旱作物谷麥類驗收指標考核權(quán)重欄式表

圖1 驗收階段責任主體路徑圖

3.驗收指標權(quán)重選擇

（1）大中型灌區(qū)指標權(quán)重

平原河網(wǎng)地區(qū)大中型灌區(qū)具有投資強度高、長效管理要求高、改革體量大、節(jié)水潛力大、水系水源復雜等特點。 參見表1。

（2）小型灌溉區(qū)指標權(quán)重

平原河網(wǎng)地區(qū)小型灌溉區(qū)多是實行“一站一控”終端灌溉方式，位于經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，具有土地流轉(zhuǎn)頻次高、投資強度高、水田畝均用水量高、種植結(jié)構(gòu)變化快、財政補貼力度大、管理方式規(guī)范等特點。 小型灌溉區(qū)驗收指標考核權(quán)重見表2。

（3）其他類型區(qū)指標權(quán)重

經(jīng)濟作物類灌溉區(qū)多以設施類農(nóng)業(yè)為主，具有用水量少、取水類型多樣、 高效節(jié)水灌溉程度高等特點。旱作物谷麥類灌溉區(qū)多為插花田、輪耕田或是后續(xù)農(nóng)水工程建設過渡區(qū)，特色農(nóng)作物占的比例高。 且由于經(jīng)濟作物、旱作物列入有效灌溉面積進行改革，為體現(xiàn)考核政策協(xié)調(diào)，需要單列指標權(quán)重進行驗收考核。 經(jīng)濟作物類、旱作物谷麥類指標權(quán)重見表3。

五、驗收路徑及其驗收佐證資料

1.責任主體和驗收路徑

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是以行政級次推進的， 按照落實部門責任實施的。 組織總體驗收需要通過明確行政主體責任， 細化驗收內(nèi)容， 按照公正原則形成分級責任體系， 力戒形式和責任推諉。 初擬的驗收階段、 責任主體、 驗收內(nèi)容路徑圖見圖1。

2.驗收佐證資料和分類

驗收佐證資料應具有可得性、證明性、 政策銜接性及其與相關(guān)工作的聯(lián)系性。初擬以下10 個類型驗收佐證資料： ①文件、 制度類證明材料。 ②影像、刊物類證明材料。 ③經(jīng)費投入、 財政結(jié)算類證明材料。④專業(yè)部門出具的群眾滿意度調(diào)查報告。 ⑤專業(yè)部門繪制的水系、計量設施、 管水組織布局圖。 ⑥業(yè)務部門出具的水稻、 經(jīng)濟作物、 旱作物規(guī)模統(tǒng)計表。 ⑦日常運行管理的臺賬、統(tǒng)計表、結(jié)算證明等。 ⑧可供隨機抽查的3～5 個示范區(qū)現(xiàn)場路徑圖。 ⑨其他相關(guān)可供評分參考的證明材料。 如河長制材料、 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革材料、 最嚴格水資源制度材料及其相關(guān)獎勵、 認定、 表彰等材料。 ⑩改革前出臺的具有較強相關(guān)性的政策文件、實施細則、管理方法等證明材料。 ■