關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 股權(quán)轉(zhuǎn)讓 法律風(fēng)險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：張睿，中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.110

2014年以來(lái)，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了一輪爆發(fā)式的發(fā)展，許多企業(yè)紛紛投身其中，跑馬圈地。但隨著近年財(cái)政部、國(guó)資委等國(guó)家部委監(jiān)管力度的加大，部分已經(jīng)簽約的PPP項(xiàng)目開始面臨合規(guī)整改、投資退出等一系列問(wèn)題，這就給其他建筑企業(yè)通過(guò)股權(quán)交易參與存量PPP項(xiàng)目建設(shè)提供了機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，企業(yè)在參與此類項(xiàng)目時(shí)，也將面臨諸多的法律問(wèn)題，需要認(rèn)真識(shí)別及應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)以Y省某高速公路項(xiàng)目為例，作以下簡(jiǎn)要分析。

一、基本情況及法律問(wèn)題

本項(xiàng)目由政府發(fā)起，Y省某州人民政府授權(quán)州交通運(yùn)輸局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)州市政公司作為政府方出資代表，與中選的社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。

2017年底，某州交通運(yùn)輸局發(fā)布《PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件》，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式對(duì)某高速公路PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方進(jìn)行采購(gòu)。根據(jù)《PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件》，本項(xiàng)目采用PPP+施工總承包的方式實(shí)施，中標(biāo)的社會(huì)資本方同時(shí)為本項(xiàng)目工程建設(shè)的總承包方。采購(gòu)?fù)瓿珊?，州市政公司與云南某交通投資公司牽頭的社會(huì)資本方聯(lián)合體共同出資設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，其中政府方持股30%，社會(huì)資本方聯(lián)合體持股70%。

PPP項(xiàng)目公司成立后，因企業(yè)內(nèi)部原因，社會(huì)資本方的聯(lián)合體成員之一擬通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司25%的股權(quán)并放棄相應(yīng)施工份額，由此，產(chǎn)生三個(gè)關(guān)鍵的法律問(wèn)題：

1.本項(xiàng)目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式同時(shí)選定社會(huì)資本方及施工方是否合規(guī)？

2.本次轉(zhuǎn)讓是否需要得到州政府的同意？

3.股權(quán)受讓方能否直接獲得相應(yīng)的施工份額？

二、部分法律人士觀點(diǎn)

（一）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式同時(shí)選定社會(huì)資本方及施工方存在合規(guī)問(wèn)題

有法律人士認(rèn)為，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目，尤其對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目及國(guó)有資本全部或部分出資的項(xiàng)目，必須采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款也明確規(guī)定，對(duì)于已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。即，不進(jìn)行招標(biāo)需要滿足三個(gè)條件：一是屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目;二是社會(huì)資本方的選擇是通過(guò)公開投標(biāo)的方式選擇;三是社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供。

具體到本項(xiàng)目，前期社會(huì)資本方的選擇是經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式選定的，因此，社會(huì)資本方同時(shí)作為施工承包方不符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定。

（二）本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要得到州政府的完整書面同意

有專業(yè)人士認(rèn)為，現(xiàn)行有效的PPP相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此并沒(méi)有規(guī)定，但國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》第二十六條第二款，明確了PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)“經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府同意”。盡管該文件不具有法律效力，但一定程度上表明了頂層的前期監(jiān)管思路和制度設(shè)計(jì)傾向。而在PPP項(xiàng)目協(xié)議層面上，部分入庫(kù)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目協(xié)議也明確約定股權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅應(yīng)當(dāng)滿足禁售期的要求，還應(yīng)當(dāng)在解禁之后再尋求政府方同意。因此，將政府方同意設(shè)置為PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件，具備一定的協(xié)議依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

具體到本項(xiàng)目，根據(jù)《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》第5.3條規(guī)定，社會(huì)投資人承諾其自項(xiàng)目公司成立之日起，至項(xiàng)目正式投入運(yùn)行滿5年之日止，不得向其他方轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，除非轉(zhuǎn)讓為法律所要求，由司法機(jī)關(guān)裁定和執(zhí)行。自項(xiàng)目投入正式運(yùn)行滿5年之后，經(jīng)政府方事先書面同意，社會(huì)投資人可以轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的全部或部分股權(quán)，但受讓方應(yīng)滿足PPP項(xiàng)目合同約定的技術(shù)能力、財(cái)務(wù)信用、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等基本條件，并已經(jīng)以書面形式明示，在其成為項(xiàng)目公司股東后，督促并確保項(xiàng)目公司繼續(xù)承擔(dān)PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的義務(wù)。

而《PPP項(xiàng)目合同協(xié)議書》第73.2條約定，除本合同另有約定外，未經(jīng)政府方同意，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓其在本合同下的任何權(quán)利義務(wù)，或其任何資產(chǎn)，或者改變項(xiàng)目公司內(nèi)部的股權(quán)比例。因此，本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要得到州政府的事先書面同意。

（三）股權(quán)受讓方仍須通過(guò)公開招標(biāo)的方式取得施工資格

對(duì)于項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司股東通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓股權(quán)，受讓方在成為股東的同時(shí)能否同時(shí)獲得施工資格。有法律人士認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)交易同建設(shè)工程施工資格的取得屬于不同的監(jiān)管領(lǐng)域。國(guó)有股權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易屬于國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域，建設(shè)工程項(xiàng)目通過(guò)公開招標(biāo)的方式選擇施工方屬于發(fā)改監(jiān)管領(lǐng)域。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目的施工采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。因此，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所產(chǎn)生的股權(quán)受讓方仍須通過(guò)公開招標(biāo)方式取得施工資格。

三、筆者觀點(diǎn)

（一）通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式同時(shí)選定社會(huì)資本方及施工方雖然缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，但符合立法的本意及導(dǎo)向

1.競(jìng)爭(zhēng)性磋商是法定的政府采購(gòu)方式

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式。該辦法的制定依據(jù)是《政府采購(gòu)法》，而根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)可采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式?！睋?jù)此可以推定，競(jìng)爭(zhēng)性磋商應(yīng)當(dāng)屬于《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”，故從立法原意上來(lái)看，該方式與公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)等其他方式無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，均屬于法律層面所認(rèn)可的政府采購(gòu)方式之一。因此，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選取社會(huì)資本方與通過(guò)招標(biāo)方式具有同等的法律基礎(chǔ)。

2.通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式同時(shí)選定社會(huì)資本方及施工方符合立法導(dǎo)向

對(duì)該問(wèn)題，財(cái)政部、發(fā)改委于2016年10月分別出臺(tái)了兩份文件，表明了不同的政策導(dǎo)向。10月11日，財(cái)政部發(fā)布《在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，規(guī)定對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，社會(huì)資本合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例，可以不再通過(guò)招標(biāo)選取社會(huì)資本合作方。該通知對(duì)招投標(biāo)法實(shí)施條例進(jìn)行了重大突破，根據(jù)該通知，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定社會(huì)資本合作方且社會(huì)資本合作方依法能夠自行建設(shè)的，可不再進(jìn)行招標(biāo)。但發(fā)改委隨即于同月24日發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，規(guī)定擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。根據(jù)該導(dǎo)則，“兩招并一招”僅適用于采取招標(biāo)方式選定社會(huì)資本方;采用招標(biāo)以外的其他方式時(shí)，必須按照招投標(biāo)法實(shí)施條例的規(guī)定，另行通過(guò)招標(biāo)方式選定施工主體。也就是說(shuō)，招投標(biāo)法實(shí)施條例的規(guī)定不得通過(guò)財(cái)政部的上述通知予以突破。

客觀而言，兩份文件的發(fā)布存在一定的本位主義，也給PPP項(xiàng)目的各參與方帶來(lái)了諸多困擾。為此，國(guó)務(wù)院開始考慮在更高的法律法規(guī)層面開展PPP項(xiàng)目的立法工作。2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，規(guī)定政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示，同時(shí)規(guī)定實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)或者提供。該條例雖至今尚未正式出臺(tái)，但已經(jīng)顯露了明顯的立法導(dǎo)向，即只要政府實(shí)施機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式（不要求一定是招標(biāo)方式）選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方有能力自行建設(shè)的，可以直接施工。

綜上，競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式與招標(biāo)方式應(yīng)具有同等的法律基礎(chǔ)和平等的法律地位，雖然兩個(gè)主管部門的規(guī)范性文件對(duì)于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式同時(shí)選定社會(huì)資本方及施工方問(wèn)題的認(rèn)定存在較大差異，但行政法規(guī)層面的《PPP條例（征求意見稿）》應(yīng)當(dāng)已經(jīng)表明了基本的態(tài)度，即允許通過(guò)招標(biāo)以外的競(jìng)爭(zhēng)性方式一并選擇社會(huì)資本方及施工方。

（二）股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要得到州政府的事先書面同意，但應(yīng)明確具體的內(nèi)容和事項(xiàng)

理論上來(lái)看，將“政府方同意”設(shè)置為PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件是具備合理性。但需要注意的是，“同意”作為政府方為穩(wěn)定PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和社會(huì)資本采購(gòu)預(yù)期的一項(xiàng)必要的權(quán)利，與其他很多權(quán)利一樣，如不加以規(guī)范和限制，也可能會(huì)損害社會(huì)資本的合法權(quán)益。

根據(jù)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等部委關(guān)于“建立”和“完善”社會(huì)資本退出機(jī)制，“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”的規(guī)定、指導(dǎo)意見，社會(huì)資本有權(quán)開展股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化，政府方應(yīng)當(dāng)尊重且保障這種權(quán)利的行使。因此，為規(guī)范和限制政府方行使“同意”的權(quán)力，保障股權(quán)轉(zhuǎn)讓方正當(dāng)合理的轉(zhuǎn)讓需求以及政府方的監(jiān)管需求，兼顧、平衡各方利益，應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目公司實(shí)際控制權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移，區(qū)別適用“政府方同意”：如轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目公司股權(quán)會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)就股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜獲得政府方的書面同意;如轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目公司股權(quán)不會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)就受讓方資格條件的設(shè)置以及交易方式獲得政府方的書面同意。

針對(duì)第一種情形，由于實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移將對(duì)PPP項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施產(chǎn)生重大影響，基于維護(hù)公共利益的考慮，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“維護(hù)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)”，即對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施嚴(yán)格限制，除滿足解禁期等PPP項(xiàng)目協(xié)議約定外，還必須確保轉(zhuǎn)讓不會(huì)影響公共服務(wù)供給的持續(xù)性和穩(wěn)定性，這就要求轉(zhuǎn)讓方事前提出合理的交易實(shí)施方案、過(guò)渡期項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)保障方案等，包括受讓方資格條件、交易方式、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施等。政府方應(yīng)根據(jù)方案和措施的規(guī)范性、完備性、合理性決定是否同意，并出具正式的書面批復(fù)文件。

針對(duì)第二種情形，轉(zhuǎn)讓方出于引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，或者盤活部分存量資產(chǎn)等多種目的，轉(zhuǎn)出股權(quán)數(shù)量有限，不會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可控，則應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“保障交易權(quán)利”，即放寬股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，保障社會(huì)資本按照法律規(guī)定和合同約定退出的權(quán)利，因此政府方主要把握兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管即可：一是受讓方資格條件的設(shè)置，確保受讓方符合政府方的要求;二是交易方式應(yīng)遵循和延續(xù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的基本要求和理念，使“公開、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用”的原則繼續(xù)在PPP股權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中貫徹，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本無(wú)論是在一級(jí)市場(chǎng)，還是二級(jí)市場(chǎng)都是通過(guò)市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選定而來(lái)的，確保在程序上具有良好的選擇機(jī)制，使最具綜合能力和優(yōu)勢(shì)的受讓方能夠脫穎而出，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)和資源優(yōu)化配置。具體到本項(xiàng)目，聯(lián)合體成員轉(zhuǎn)讓25%的股權(quán)并不會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此，州政府應(yīng)只需關(guān)注受讓方資格條件是否符合原采購(gòu)時(shí)社會(huì)資本方的條件，以及股權(quán)交易方式是否符合“公開、公平、公正”的原則，在一定期限內(nèi)決定是否同意，而無(wú)需對(duì)其他問(wèn)題予以審批。