劉琳

6月2日，菲律賓外長(zhǎng)洛欽宣布，根據(jù)杜特爾特總統(tǒng)指示，菲已向美國(guó)駐菲大使館發(fā)出外交照會(huì)，通知自6月1日起，把終止美菲《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》的進(jìn)程至少推遲六個(gè)月，菲將與美國(guó)維持強(qiáng)有力的軍事同盟關(guān)系。四個(gè)月前，菲律賓才正式啟動(dòng)終止該協(xié)議的進(jìn)程，協(xié)議原本今年8月自動(dòng)終止，但菲方態(tài)度在最終期限到來(lái)前發(fā)生反轉(zhuǎn)，背后有哪些考慮？

《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》緣何重要

美菲《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》于1998年達(dá)成，1999年正式生效。它與《共同防御條約》（1951年）和《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》（2014年）一起，構(gòu)成美菲軍事關(guān)系支柱。美菲簽署該協(xié)議與當(dāng)時(shí)的南海形勢(shì)密切相關(guān)。1995年中菲“美濟(jì)礁事件”發(fā)生后，菲重新審視冷戰(zhàn)后的美菲同盟關(guān)系，認(rèn)為有必要改變美軍力量自1992年完全撤出后無(wú)法進(jìn)入菲律賓的情況，以倚仗美國(guó)對(duì)付中國(guó)。

《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》實(shí)際是個(gè)部隊(duì)地位協(xié)定，全稱為美菲《關(guān)于訪問(wèn)菲律賓的美軍部隊(duì)待遇的協(xié)議》，為美軍人員在菲參加軍事演習(xí)及人道援助和救災(zāi)行動(dòng)所應(yīng)享有的待遇提供法律依據(jù)。該協(xié)議規(guī)定了美軍人員及裝備進(jìn)入菲律賓的條件、活動(dòng)范圍及便利，包括人員免簽、艦船和飛機(jī)自由進(jìn)出及美方對(duì)美軍違法人員擁有法律管轄權(quán)，等等。協(xié)議生效后，美菲每年在菲境內(nèi)舉行200多場(chǎng)聯(lián)合軍演等活動(dòng)。

《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》是對(duì)美菲同盟基石《共同防御條約》的補(bǔ)充和落實(shí)。如終止該協(xié)議，美方人員和裝備進(jìn)入菲律賓的程序?qū)⒏鼮閺?fù)雜，法律權(quán)利也會(huì)受限，聯(lián)合軍事活動(dòng)次數(shù)將不得不削減，危機(jī)當(dāng)中或戰(zhàn)時(shí)美軍向菲提供支援的能力會(huì)受較大影響，也就意味著《共同防御條約》“空心化”。美菲后來(lái)簽署的《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》也是以《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》為基礎(chǔ)的，默認(rèn)美軍人員和裝備所受待遇遵循《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》的規(guī)定。因此，終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》也將對(duì)《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》帶來(lái)挑戰(zhàn)。

對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》還將使其在南海周邊的軍事存在失去主要依托，只能從距離較遠(yuǎn)的日本、關(guān)島乃至澳大利亞的基地投送軍事力量，削弱其應(yīng)對(duì)南海危機(jī)事態(tài)的能力。軍事關(guān)系的趨冷也將影響到美菲整體關(guān)系，使美國(guó)推進(jìn)針對(duì)中國(guó)的“印太戰(zhàn)略”損失重要一環(huán)。

菲律賓暫停終止協(xié)議背后的動(dòng)因

菲律賓在就暫停終止協(xié)議致美方的照會(huì)中沒(méi)有表明具體原因，僅籠統(tǒng)表示“鑒于地區(qū)政治和其他形勢(shì)發(fā)展”。具體分析，大概是看到了以下變化。

首先，新冠疫情與地緣政治相互作用，導(dǎo)致中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇等新的地緣戰(zhàn)略變化。菲外長(zhǎng)洛欽在新聞發(fā)布會(huì)上表示，杜特爾特總統(tǒng)認(rèn)為，“在全球暴發(fā)疫情和大國(guó)關(guān)系緊張升級(jí)的時(shí)刻，為了國(guó)家安全和世界和平，必須迅速做出決定并采取行動(dòng)”。這表明，隨著中美博弈日趨激烈，菲為避免因自身行動(dòng)給外界造成“選邊站”的印象，對(duì)于是否終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，轉(zhuǎn)向采取更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，即在大國(guó)之間“兩面下注”。此外，菲律賓屬于東南亞受疫情打擊比較嚴(yán)重的國(guó)家，迫切希望獲得美國(guó)在抗疫方面的援助。美國(guó)總統(tǒng)特朗普與杜特爾特4月通電話時(shí)也表達(dá)了愿助菲應(yīng)對(duì)疫情的姿態(tài)。而從以往的情況看，美菲《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》在幫助菲律賓應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅方面的確發(fā)揮著重要作用。

菲律賓蘇比克灣，曾設(shè)有美國(guó)在東南亞地區(qū)最大的軍事基地。

其次，近期南海形勢(shì)發(fā)展及菲律賓的一系列舉措，也對(duì)其重審終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》的決定起到了推波助瀾作用。今年以來(lái)，東盟部分聲索國(guó)加強(qiáng)了在南海的單邊活動(dòng)，如越南漁船在我國(guó)海南島附近海域侵漁活動(dòng)增加，馬來(lái)西亞派出“西卡佩拉”號(hào)勘探船在南沙部分區(qū)塊開(kāi)展鉆探活動(dòng)等。為應(yīng)對(duì)這些情況，中國(guó)加強(qiáng)了在南海的維權(quán)執(zhí)法力度，與有關(guān)國(guó)家發(fā)生了一些摩擦，如4月2日越南漁船與中方執(zhí)法船相撞并沉沒(méi)。事件發(fā)生后，部分國(guó)家大肆炒作，加劇了局勢(shì)緊張。受此影響，菲律賓也開(kāi)始發(fā)出不利于中菲關(guān)系的“雜音”，如針對(duì)越南沉船事件表達(dá)對(duì)越方支持，向中方提交照會(huì)質(zhì)疑“中國(guó)對(duì)其海軍艦船進(jìn)行雷達(dá)照射”，并抗議中國(guó)在三沙設(shè)立市轄區(qū)。這表明，在南海問(wèn)題上，中菲互信仍顯不足，而菲國(guó)內(nèi)部分勢(shì)力借機(jī)渲染南海形勢(shì)“復(fù)趨緊張”并向杜特爾特施壓，為維持美菲同盟關(guān)系造勢(shì)。

第三，美菲國(guó)內(nèi)反對(duì)終止協(xié)議的力量巨大。自菲律賓啟動(dòng)終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》進(jìn)程后，美菲兩國(guó)不少政要、學(xué)者強(qiáng)調(diào)該協(xié)議對(duì)美菲同盟意義重大，呼吁采取措施挽救協(xié)議。在菲國(guó)內(nèi)，雖然杜特爾特態(tài)度堅(jiān)決，但外長(zhǎng)、防長(zhǎng)等內(nèi)閣成員持不同看法，認(rèn)為終止協(xié)議將損害菲律賓的安全，堅(jiān)稱菲在南海、反恐、軍事現(xiàn)代化等問(wèn)題上都需要美國(guó)的幫助。菲議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人也向最高法院提交請(qǐng)?jiān)笗?，要求盡快裁定杜特爾特是否有權(quán)終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》。從美方看，國(guó)防部長(zhǎng)埃斯珀表示終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》的決定“令人遺憾且方向錯(cuò)誤”，美方將仔細(xì)研判，并在180天內(nèi)想辦法解決問(wèn)題。美駐菲大使金成與菲駐美大使何塞·羅穆?tīng)柕缕澏啻尉驮搯?wèn)題進(jìn)行討論，雙方提出參照菲律賓與日本、澳大利亞的部隊(duì)地位協(xié)定，盡快談判新的《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，或?qū)ΜF(xiàn)有協(xié)議進(jìn)行修訂，以便能讓美軍保持在菲開(kāi)展軍事活動(dòng)的權(quán)利。4月30日，美國(guó)宣布同意向菲出售6架攻擊直升機(jī)，也有影響菲方立場(chǎng)的考慮。

后續(xù)發(fā)展仍存變數(shù)

菲律賓暫停終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，把美菲關(guān)系中一個(gè)棘手問(wèn)題暫時(shí)擱置下來(lái)。依托該協(xié)議，美菲聯(lián)合軍事活動(dòng)可繼續(xù)高頻度展開(kāi)，雙方還可以繼續(xù)推進(jìn)《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》的落實(shí)，在菲軍事基地加快修建設(shè)施，并進(jìn)一步增加美軍艦機(jī)在菲?？亢腿藛T輪換部署。菲方致美方的照會(huì)顯示，菲將先暫停終止協(xié)議進(jìn)程六個(gè)月，之后可延長(zhǎng)六個(gè)月，再視情做進(jìn)一步?jīng)Q定，不排除屆時(shí)徹底停下終止協(xié)議的進(jìn)程。不過(guò)，即使《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》得以保留，也未必能解決美菲之間深層次的同盟管理問(wèn)題。短期看，至少在2022年杜特爾特任期結(jié)束前，美菲維持協(xié)議的需求與杜特爾特本人的對(duì)美強(qiáng)硬政策之間將繼續(xù)存在張力，菲之所以宣布“暫?！倍恰巴Ｖ埂苯K止協(xié)議的進(jìn)程，就是為日后再度調(diào)整立場(chǎng)留有余地，如果美方繼續(xù)干預(yù)杜特爾特推動(dòng)的掃毒運(yùn)動(dòng)等菲國(guó)內(nèi)事務(wù)，菲仍有可能重新拿協(xié)議開(kāi)刀。中長(zhǎng)期看，菲方希望在美菲同盟關(guān)系中取得更加平等的地位。盡管美菲歷史聯(lián)系緊密，菲國(guó)內(nèi)親美勢(shì)力始終較強(qiáng)，但自20世紀(jì)70年代以來(lái)，菲國(guó)內(nèi)民族主義情緒也不時(shí)高漲，有時(shí)表現(xiàn)為反華，有時(shí)主調(diào)是反美，杜特爾特上任后是明顯向中國(guó)靠攏。隨著國(guó)際和地區(qū)格局的變化，如果菲律賓認(rèn)為美國(guó)無(wú)法再維持對(duì)其安全承諾，美菲聯(lián)盟的裂痕還將擴(kuò)大。

美菲軍事關(guān)系修復(fù)和升溫，可能使美國(guó)借機(jī)加大對(duì)南海事務(wù)的干預(yù)，不利于南海形勢(shì)的穩(wěn)定。但是，杜特爾特的執(zhí)政理念仍是在大國(guó)特別是中美之間尋求平衡，不會(huì)倒向美國(guó)。中菲在南海問(wèn)題上保持著雙邊機(jī)制性對(duì)話與磋商，兩國(guó)應(yīng)充分利用它們繼續(xù)增進(jìn)在南海問(wèn)題上的互信，推動(dòng)南海共同開(kāi)發(fā)取得進(jìn)展。而在抗擊疫情過(guò)程中，中國(guó)積極向菲捐贈(zèng)醫(yī)療物資和派出醫(yī)療專家組。今年是中菲建交45周年，雙方應(yīng)以此為契機(jī)加強(qiáng)各領(lǐng)域合作，推動(dòng)中菲全面戰(zhàn)略合作關(guān)系走向深化。