譯叢

2019年11月，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布《全球技術(shù)治理：多方合作》的報(bào)告。報(bào)告指出，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)合作的同時(shí)保障隱私和安全、設(shè)計(jì)互操作系統(tǒng)、制定標(biāo)準(zhǔn)、增加就業(yè)和技能發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等五個(gè)方面的全球治理;政府、產(chǎn)業(yè)界、公民社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)多方合作，克服壁壘、差距、利益分歧等障礙，實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理。

全球治理的定義與必要性

全球治理的定義

1.治理的定義。治理就是通過決策與執(zhí)行來指導(dǎo)個(gè)體與機(jī)構(gòu)行為的機(jī)制。實(shí)現(xiàn)治理的方式包括制定和執(zhí)行詳細(xì)的規(guī)則或措施（配合相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制），同時(shí)還包括制定和落實(shí)社會(huì)規(guī)范、指南、標(biāo)準(zhǔn)、政策、倫理原則和指揮結(jié)構(gòu)。本文中“治理”的含義既包括傳統(tǒng)的決策活動(dòng)，也包括非政府機(jī)構(gòu)各項(xiàng)決策活動(dòng)。

2.技術(shù)治理的定義。廣義的技術(shù)治理包括對技術(shù)的開發(fā)與推廣進(jìn)行決策與管理。技術(shù)治理的直接目的是指導(dǎo)個(gè)體和組織機(jī)構(gòu)的行為，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果。技術(shù)治理往往需要借助公共授權(quán)來確定措施計(jì)劃、法律、規(guī)章和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，治理還包括企業(yè)政策的制定與落實(shí)、投資選擇、合作戰(zhàn)略，以及技術(shù)倫理標(biāo)準(zhǔn)等。國家和國際標(biāo)準(zhǔn)組織及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的流程也是私營機(jī)構(gòu)技術(shù)治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。各國政府常常通過立法和簽署國際協(xié)議的方式采用標(biāo)準(zhǔn)。其他形式的技術(shù)治理包括醫(yī)療器械監(jiān)管以及對機(jī)動(dòng)車設(shè)置環(huán)保要求，其側(cè)重點(diǎn)是彌補(bǔ)市場在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)或不利影響方面的不足。

3.全球治理的定義。全球治理指的是創(chuàng)造條件對個(gè)體和組織在國際社會(huì)上的行為進(jìn)行持續(xù)有效的指導(dǎo)。技術(shù)治理只要能夠在實(shí)質(zhì)上影響到多個(gè)國家開發(fā)和使用技術(shù)的行為，那么就可以認(rèn)定是國際治理。國際上有許多技術(shù)治理決策的組織都符合這個(gè)定義，包括國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、世界貿(mào)易組織、加州空氣資源委員會(huì)、臉書的數(shù)據(jù)政策等。

全球治理往往是為加強(qiáng)國家、企業(yè)和個(gè)體在規(guī)則與行為上的一致性，從而提高市場效率。同時(shí)，全球治理也是為了確保市場活動(dòng)能夠符合所在司法轄區(qū)的政治偏好和社會(huì)期待。

全球治理的必要性

為何需要全球技術(shù)治理？為何必須有全球治理？為何不能由各個(gè)司法轄區(qū)根據(jù)自身的價(jià)值觀、需求和經(jīng)濟(jì)條件來自定規(guī)則？這個(gè)問題很重要。其中就有全球經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的原因。

協(xié)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是減少貿(mào)易壁壘的重要手段，也能夠讓更多國家利用生產(chǎn)與消費(fèi)方面的優(yōu)勢。在全球化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素決定了企業(yè)必須利用相對競爭優(yōu)勢來進(jìn)行專業(yè)化的生產(chǎn)和全球貿(mào)易，這也就意味著利用新興技術(shù)的商品和服務(wù)將通過跨境貿(mào)易進(jìn)行流動(dòng)。

技術(shù)如果能夠進(jìn)入多個(gè)市場，也有利于為其發(fā)展獲得大量投資。像核技術(shù)、5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等技術(shù)需要巨額的研發(fā)資本，使得大部分國家根本不具備其所需的最小市場體量。在監(jiān)管體制各不相同的情況下，某些新技術(shù)的研發(fā)成本還會(huì)更加高昂，甚至根本不具備可行性。因此，這種技術(shù)必然要誕生在規(guī)模最大的市場。在全球經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化趨勢下，服務(wù)也成為交易對象，要確保消費(fèi)者能夠使用以新興技術(shù)為基礎(chǔ)的服務(wù)，并且在受到傷害時(shí)擁有救濟(jì)手段，這就需要治理手段的及時(shí)跟進(jìn)。新興技術(shù)相關(guān)的投入、網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出越來越頻繁的跨境趨勢，需要跨境協(xié)調(diào)治理的機(jī)制來協(xié)調(diào)，如跨境行駛的自動(dòng)駕駛汽車。另外，為了滿足公民在社會(huì)或經(jīng)濟(jì)上的特定要求，如在國家安全、食品安全和醫(yī)療領(lǐng)域同樣需要實(shí)行全球治理。

全球技術(shù)治理框架

1.治理責(zé)任方是誰？公私治理機(jī)制的角色分工。新興技術(shù)的公共治理往往要涉及到制定法律法規(guī)來指導(dǎo)其使用和測試。政府、私營企業(yè)和公民組織負(fù)責(zé)制定各種規(guī)則、規(guī)范和舉措。

政府部門的決策往往要依賴于穩(wěn)定的數(shù)據(jù)，同時(shí)，政府部門往往面臨著來自私營部門的壓力，因?yàn)楣裆鐣?huì)在這個(gè)過程也要發(fā)揮作用。在私營部門方面，比較突出的組織是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、電氣與電子工程師協(xié)會(huì)（IEEE）和國際電工委員會(huì)（IEC）。這三個(gè)組織都負(fù)責(zé)制定電子產(chǎn)品和系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，并能夠通過國家組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)來整合和影響國家層面的標(biāo)準(zhǔn)與治理。然而，新興技術(shù)及其所帶來的治理問題仍然超越了傳統(tǒng)的邊界。有些情況下，治理就是公私部門負(fù)責(zé)制定規(guī)則的機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流與合作的結(jié)果。

2.有哪些技術(shù)受到影響？區(qū)分跨領(lǐng)域技術(shù)與特定領(lǐng)域技術(shù)的治理方式。某些特定的技術(shù)或領(lǐng)域在治理上還會(huì)有特定的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)和工具。因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬?，新能力和新方法也帶來了新思想或新的可能性。治理問題還會(huì)涉及技術(shù)不可知論，涉及在社會(huì)環(huán)境多種技術(shù)整合的具體過程或應(yīng)提供何種“公共治理產(chǎn)品”的問題。公私部門的治理形式往往既涵蓋跨領(lǐng)域技術(shù)，也涵蓋特定技術(shù)。但是，交叉式問題的性質(zhì)意味著可以通過公共體系的討論、規(guī)則和立法予以解決，而特定的技術(shù)問題往往就只能通過私人治理予以解決。

3.治理方法有哪些調(diào)整途徑？縱向整合和橫向整合的技術(shù)治理?？v向整合是指在地方、國家、地區(qū)和全球?qū)用娴母骷墰Q策者之間保持連貫和統(tǒng)一。橫向整合指調(diào)整各政府部門的治理策略。橫向整合在很大程度上比縱向整合要更難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)闄M向整合需要在不同文化、學(xué)科和政府層面進(jìn)行溝通交流。多級政府（國家、省、市）會(huì)大幅增加所涉及的主體，進(jìn)而增加決策過程的復(fù)雜性。

4.何時(shí)需要治理？事前與事后技術(shù)治理的對比。事前治理旨在于在技術(shù)應(yīng)用或相關(guān)挑戰(zhàn)出現(xiàn)之前來采取措施，進(jìn)而達(dá)到影響行為、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。最常見的策略是風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)防原則。預(yù)防原則在歐盟尤為常見，也是歐盟運(yùn)行條例第191條關(guān)于環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)的主要內(nèi)容。相比而言，事后治理旨在管理已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，比如，追責(zé)就是應(yīng)對損害的善后措施。還有些風(fēng)險(xiǎn)管理策略能夠在體制中形成彈性機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)對負(fù)面事件的規(guī)劃、恢復(fù)和適應(yīng)能力，如強(qiáng)制性審查期限和日落條款、事后召回制度等。

5.有哪些機(jī)制可以推動(dòng)合作治理？通過等級、網(wǎng)絡(luò)、談判、競爭和合作實(shí)現(xiàn)治理。國際政治學(xué)學(xué)者運(yùn)用了歐盟區(qū)分四種治理模式的研究結(jié)果，即：等級，指的是通過現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)來落實(shí)法律規(guī)定;談判，指國家和主體之間平衡利益、形成共識(shí)的過程;競爭，指制造壓力來推動(dòng)企業(yè)根據(jù)自身的能力在司法轄區(qū)之間做出選擇;合作，側(cè)重于協(xié)調(diào)與自愿。

新興技術(shù)治理的動(dòng)態(tài)

當(dāng)前的治理體系必須應(yīng)對最為棘手的四大問題。其一，技術(shù)擴(kuò)散的規(guī)模和速度。傳統(tǒng)的決策流程和機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上技術(shù)發(fā)展的速度。新興技術(shù)坐享第三次工業(yè)革命的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了前所未有的技術(shù)變革規(guī)模。其二，這些數(shù)字化的基礎(chǔ)和加速擴(kuò)散的共享知識(shí)網(wǎng)絡(luò)還使得技術(shù)之間出現(xiàn)融合，使其波及多個(gè)領(lǐng)域。其三，許多新興技術(shù)都有著個(gè)性化的特征，使其能夠迅速廣泛的融入社會(huì)體系和大眾日常生活，從而使日后的治理變得十分困難。其四，新興技術(shù)都有著政治特征，其價(jià)值、條件和原則將影響特定的社會(huì)群體。最后，新興技術(shù)的影響和擴(kuò)散也具有較高的不確定性。上述問題加大了技術(shù)治理的難度，加劇了政策的滯后性。管理這些問題，就必須有靈活的治理方法。

全球技術(shù)治理現(xiàn)狀與未來

全球技術(shù)治理現(xiàn)狀

第一，全球?qū)用嬷卫憝h(huán)境相對匱乏，基本上都是貿(mào)易、金融和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定，但是其中幾乎沒有針對最新新興技術(shù)的內(nèi)容。第二，現(xiàn)有的國家與次國家治理也是各自為戰(zhàn)，缺乏聯(lián)系。第三，全球治理活動(dòng)基本上忽視了南半球，同時(shí)，在小規(guī)模的靈活型經(jīng)濟(jì)體中也存在一些亮點(diǎn)，并且，中國的成就最為耀眼。第四，治理活動(dòng)所解決的問題圍繞了隱私、安全、數(shù)據(jù)共享、互操作性、訪問、就業(yè)和環(huán)境等方面。第五，在治理情境中有多個(gè)強(qiáng)大的城市，而且城市層面的活動(dòng)也多于各州和國家層面。第六，針對新興技術(shù)的大部分規(guī)定仍相對初級。第七，許多治理機(jī)制都脫離了傳統(tǒng)的決策機(jī)制。第八，標(biāo)準(zhǔn)化組織已經(jīng)開展了大量的高質(zhì)量工作，很快就會(huì)產(chǎn)生較大影響。第九，許多企業(yè)政策和措施與政府規(guī)則都存在交叉，甚至是沖突，這表明需要通過多方合作來共同設(shè)計(jì)和建立政策框架和協(xié)議。

未來格局的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素

1.地方政府的影響。一些地方政府的治理策略對其他司法轄區(qū)有著重大影響。城市和其他司法轄區(qū)實(shí)驗(yàn)新的治理策略時(shí)，他們也在鼓勵(lì)他人借鑒經(jīng)驗(yàn)，甚至全盤照搬。出于效率原因，或者是地方政府沒有建立全新治理機(jī)制的能力或意愿，他們更傾向于效仿他人。

2.國家的影響。各國政府對全球治理的影響仍然十分巨大，并且有著明顯的等級劃分，掌握的市場能量越大，影響力就越強(qiáng)。貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于技術(shù)治理的規(guī)定、援助協(xié)議、國際安全協(xié)議和地緣政治都是影響新興技術(shù)全球治理的因素。

3.企業(yè)的影響。個(gè)體企業(yè)也具備一定制定和影響治理標(biāo)準(zhǔn)的能量，特別是大型技術(shù)平臺(tái)企業(yè)和行業(yè)主導(dǎo)型跨國企業(yè)（MNC）。不同于地方政府，行業(yè)主導(dǎo)型跨國企業(yè)往往不受國際公法和規(guī)范的制約。對于人工智能等技術(shù)，企業(yè)之間達(dá)成合作，就等于是告訴監(jiān)管者，產(chǎn)業(yè)實(shí)體知道挑戰(zhàn)的存在，并且具備充分的自治能力。

4.區(qū)域的影響。區(qū)域治理的重要性正在上升。歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對其他司法轄區(qū)有著十分重要的影響力;東盟（ASEAN）地區(qū)的類似做法同樣需要關(guān)注，因?yàn)闁|盟希望發(fā)展成為單一的數(shù)字市場。

5.標(biāo)準(zhǔn)的影響。未來幾年里多個(gè)最具影響力的標(biāo)準(zhǔn)化組織將出臺(tái)重要標(biāo)準(zhǔn)，特別是電氣與電子工程師協(xié)會(huì)、國際電工委員會(huì)和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織。標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)就是一致同意，這就使得標(biāo)準(zhǔn)成為全球協(xié)調(diào)行動(dòng)的強(qiáng)大工具。

6.條約型組織的影響力。一系列的國際合作、流程、機(jī)構(gòu)或協(xié)議具備跨越司法轄區(qū)和各相關(guān)方的能量和影響力。比如，世界貿(mào)易組織和國際電信聯(lián)盟等組織和卡塔赫納協(xié)議都屬于這種情況。其范圍涵蓋了全球貿(mào)易、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和國際生物安全等多個(gè)領(lǐng)域。但是，許多超越國家的組織目前都面臨著資金或全球合法性下降的危機(jī)。

7.非正式合作機(jī)制。技術(shù)治理方面的非正式流程也在不斷增多，其質(zhì)量也在不斷提高。這包括全球經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)起建立的一系列活動(dòng)和機(jī)構(gòu)，還有一些針對專項(xiàng)技術(shù)的活動(dòng)，比如國際電信聯(lián)盟的“人工智能造福人類”全球峰會(huì)等。

在所有上述機(jī)制中，非正式合作的前景最為重要。

全球技術(shù)治理的焦點(diǎn)

（一）在促進(jìn)數(shù)據(jù)合作的同時(shí)保護(hù)隱私與安全。所有治理問題都需要在各種問題之間找到平衡點(diǎn)，而這種平衡點(diǎn)卻有著動(dòng)態(tài)變化的本質(zhì)。其中就包括既要防止個(gè)人數(shù)據(jù)濫用，同時(shí)又要利用相關(guān)數(shù)據(jù)來改善造福大眾社會(huì)的決策和知識(shí)。人們不能低估醫(yī)療、金融數(shù)據(jù)等個(gè)人數(shù)據(jù)濫用的危害后果，目前這個(gè)問題也是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。相應(yīng)的治理制度需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)所有權(quán)、知情同意和數(shù)據(jù)安全方面的規(guī)則和措施。

但是，如果在保護(hù)所有數(shù)據(jù)方面限制過多，就會(huì)影響數(shù)據(jù)使用。不使用數(shù)據(jù)，就可能因?yàn)閿?shù)據(jù)不足或不準(zhǔn)確而導(dǎo)致錯(cuò)誤決策，進(jìn)而導(dǎo)致生命和財(cái)產(chǎn)損失。交叉共享的數(shù)據(jù)將有助于應(yīng)對排放、交通擁堵、疾病等問題，還有助于提供更好的政府服務(wù)。數(shù)據(jù)使用治理的重要性要高于數(shù)據(jù)集本身，特別是數(shù)據(jù)集互相之間的關(guān)系。達(dá)到這種平衡的優(yōu)勢非常顯著，因此，確保公平、公正、合法的數(shù)據(jù)共享和使用，就是關(guān)鍵所在。

保護(hù)隱私、數(shù)據(jù)權(quán)利和安全十分必要。防止數(shù)據(jù)濫用，一是要保障安全;二是要確保用戶的權(quán)利并征得用戶的同意。想要在數(shù)據(jù)領(lǐng)域建立信任的各國政府和機(jī)構(gòu)，必須在經(jīng)營策略、創(chuàng)新和治理過程中優(yōu)先解決網(wǎng)絡(luò)安全問題。那些無法通過安全系統(tǒng)來獲得信任的公私機(jī)構(gòu)將難以接收和處理私人數(shù)據(jù)，因此就很可能無法從第四次工業(yè)革命中獲得更多價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)安全失效，還將有損于企業(yè)價(jià)值。盡管所使用的服務(wù)和打交道的機(jī)構(gòu)能夠保障數(shù)據(jù)安全，又如何授權(quán)他們來處理數(shù)據(jù)？安全、權(quán)利和知情同意都是需要予以解決的交叉治理問題。收集和共享數(shù)據(jù)必須符合公益。一方面要共享數(shù)據(jù);另一方面又要保障數(shù)據(jù)安全，防止濫用，這并不容易。目前存在促進(jìn)公私數(shù)據(jù)合作的五大驅(qū)動(dòng)因素：在合作之初實(shí)現(xiàn)各方統(tǒng)一步調(diào);建立負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)治理機(jī)制;提供更加準(zhǔn)確、無偏見、可解釋的見解;為決策者提供按照新見解行事的工具、流程和支持;保障經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定運(yùn)行。

還有一項(xiàng)與隱私保護(hù)和安全相關(guān)的復(fù)雜情況，即技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在多大程度上通過使用加密手段來保護(hù)個(gè)體隱私和安全，或者說應(yīng)該減弱對于個(gè)人的隱私保護(hù)，允許安全服務(wù)部門進(jìn)入私人空間進(jìn)行監(jiān)控、阻止、預(yù)見和檢舉犯罪行為。支持個(gè)人隱私的觀點(diǎn)認(rèn)為，通過“后門”方式來加密網(wǎng)絡(luò)安全帶來的損失可能遠(yuǎn)超犯罪行為帶來的威脅;一些政府部門則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為限制公權(quán)力的訪問權(quán)就等于將網(wǎng)絡(luò)環(huán)境置于“法外之地”。目前的治理趨勢是援引國家安全理由，導(dǎo)致兩種策略。第一種策略是留“后門”，第二個(gè)戰(zhàn)略是禁止使用加密服務(wù)。這一點(diǎn)對于政府和公民都十分重要，證明了個(gè)人隱私與公共安全是一枚硬幣的兩面。

如何保障隱私、如何為公益而分享數(shù)據(jù)以及如何平衡個(gè)體與集體安全，這三個(gè)關(guān)鍵問題是新興技術(shù)領(lǐng)域公共政策最常見的問題。

與公共環(huán)境深度整合的新興技術(shù)就是這種情況，比如自動(dòng)駕駛汽車、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備和無人機(jī)等。但是對于精準(zhǔn)醫(yī)療和人工智能來說，數(shù)據(jù)共享和隱私問題也同樣重要。分布式記賬雖然是數(shù)據(jù)共享問題的常見解決方案，但是在安全、匿名和透明性方面同樣存在一定難題。

（二）設(shè)計(jì)互操作系統(tǒng)?；ゲ僮餍允侵感屡d技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能夠使用通用數(shù)據(jù)格式和通信協(xié)議來交流信息，應(yīng)當(dāng)能夠直接解釋數(shù)據(jù)，為用戶帶來精準(zhǔn)的、持續(xù)的利益?；ゲ僮餍陨婕皬幕A(chǔ)設(shè)施到行政管理的方方面面。數(shù)據(jù)要想成為公共資源，技術(shù)和規(guī)則都需要適用多個(gè)司法轄區(qū)。這方面的協(xié)作需要能夠交流和共享信息的治理機(jī)制、技術(shù)系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人設(shè)備。

保護(hù)隱私和將數(shù)據(jù)用于公益之間需要權(quán)衡，而互操作性同樣也會(huì)引發(fā)動(dòng)態(tài)的緊張局面。比如，互操作性系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；档统杀?，但同時(shí)也會(huì)增加系統(tǒng)的漏洞，給使用者造成不公，進(jìn)而降低了人們創(chuàng)建全新系統(tǒng)的積極性。

互操作性的重要推手就是制定和接受標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)既可以是正式技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也可以通過信息的廣泛傳播以及出現(xiàn)占據(jù)主導(dǎo)地位的具體實(shí)踐。支持互操作性的原則，加大投資來減少制定標(biāo)準(zhǔn)所需的時(shí)間以及免費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的措施，將能夠加快所有新興技術(shù)的治理工作。對于區(qū)塊鏈和其他分布式記賬應(yīng)用的技術(shù)而言，互操作性是頭等問題，很可能也是最重要的問題。對于互聯(lián)網(wǎng)、無人駕駛汽車和精準(zhǔn)醫(yī)療等行業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)也是十分關(guān)鍵的問題?；ゲ僮餍赃€將影響未來的人工智能治理及其應(yīng)用，進(jìn)而影響私營部門的競爭優(yōu)勢。

（三）確保覆蓋面與包容性。治理和規(guī)則的存在是為了解決個(gè)體無法獨(dú)自解決的問題，管理個(gè)體無法管理好的資源。

由于第四次工業(yè)革命的技術(shù)需要使用第三次工業(yè)革命所造就的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和能力，所以必須確?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及。如果做不到這一點(diǎn)，全球就會(huì)有相當(dāng)一部分的人口無法享受繁榮發(fā)展的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致未來出現(xiàn)更加不平等的局面。新技術(shù)將部分群體排斥在外的根本原因主要還是經(jīng)濟(jì)。技術(shù)的成功商業(yè)化，就必須解決市場規(guī)模問題，這就要求技術(shù)必須針對目標(biāo)市場進(jìn)行優(yōu)化和服務(wù)。保護(hù)邊緣用戶并向他們提供服務(wù)是政府制定規(guī)則、公共政策和實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施治理的核心任務(wù)。

（四）擴(kuò)大就業(yè)和提高技能。新興技術(shù)帶來了創(chuàng)造價(jià)值、顛覆現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和組織模式的新途徑，也給勞動(dòng)力市場帶來了壓力。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2018年未來就業(yè)報(bào)告》顯示，20個(gè)發(fā)達(dá)和新興經(jīng)濟(jì)體在未來5年，將有7500萬個(gè)工作崗位被替代，但是新創(chuàng)造的工作崗位將達(dá)到1.33億個(gè)。從以往的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可以看出，同工種內(nèi)的技能轉(zhuǎn)變是更常見和更重要的轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)因素，而不是整個(gè)工種的出現(xiàn)和消失所產(chǎn)生的大規(guī)模再培訓(xùn)和調(diào)整。如果跨國企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)以及決策者等國家層面和國際層面的主體不能夠支持就業(yè)人員獲得和提升技能，則很可能會(huì)導(dǎo)致雙輸局面，即技術(shù)加速發(fā)展的同時(shí)，又伴隨著人才緊缺、大規(guī)模失業(yè)和更加不平等問題。通過政府治理可以抵消上述負(fù)面影響。

新興技術(shù)還創(chuàng)造了直接就業(yè)的機(jī)會(huì)和更加靈活的工作方式。與生產(chǎn)工藝一樣，技術(shù)和經(jīng)營模式也在不斷演進(jìn)，并利用數(shù)字化勞動(dòng)力市場網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，新的體系能夠利用全球各地的多樣化人才儲(chǔ)備和專業(yè)技能。自主就業(yè)的發(fā)展趨勢，給就業(yè)人員帶來了一系列的挑戰(zhàn)和不確定性，比如工資和勞動(dòng)量無法得到保障，無法享受社保待遇等。各國政府和私營企業(yè)如果想要最大化利用這些新出現(xiàn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)又為工作者提供全面的權(quán)益保障，則需要加強(qiáng)合作，改革并創(chuàng)建新的制度和保障環(huán)境。

（五）治理新興技術(shù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新興技術(shù)的設(shè)計(jì)和傳播都不太重視對環(huán)境的影響。技術(shù)在定價(jià)時(shí)很少考慮不利的外部影響。目前，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主流思想仍然是以線性的、實(shí)用的經(jīng)濟(jì)思維，而忽視了產(chǎn)品的社會(huì)總成本。前三次工業(yè)革命都忽視了環(huán)境因素，由此而產(chǎn)生了人類迄今為止所面臨的最大挑戰(zhàn)，即氣候變暖和前所未有的生態(tài)多樣化損失。新興技術(shù)治理要解決四個(gè)環(huán)境方面的交叉問題：一是發(fā)展更加可持續(xù)的技術(shù)，提高效率。有些新興技術(shù)已證實(shí)能夠替代或補(bǔ)充給環(huán)境帶來重大影響的現(xiàn)有系統(tǒng)。人們希望新興技術(shù)能夠以更加清潔、更加可持續(xù)的方式來實(shí)現(xiàn)同樣的目標(biāo)。二是使用新興技術(shù)來監(jiān)控環(huán)境資源、土地資源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用。三是限制新技術(shù)的對外影響。有些新興技術(shù)在帶來便利的同時(shí)，還會(huì)直接或間接降低能源使用效率，或是原材料的生命周期管理十分糟糕。通過治理來減少新興技術(shù)對環(huán)境的直接和間接影響，就必須依賴廣泛的多方合作和努力。四是有效治理新興技術(shù)對環(huán)境或氣候的影響?；蚝偷刭|(zhì)工程都是應(yīng)對現(xiàn)有挑戰(zhàn)的有效途徑，但是也很可能給大自然帶來不可逆轉(zhuǎn)的影響。

鑒于上述各方面，環(huán)境相關(guān)的技術(shù)治理措施，可以側(cè)重三個(gè)目標(biāo)。第一，制定性能要求和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);第二，部署有助于全球公共環(huán)境治理的新興技術(shù);第三，要確保所有相關(guān)方參與合作，共同推動(dòng)新興技術(shù)的可持續(xù)利用。

多方合作需克服的障礙

許多新興技術(shù)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入。新興技術(shù)能夠帶來前所未有的機(jī)遇，進(jìn)一步推動(dòng)科學(xué)發(fā)現(xiàn)、醫(yī)療應(yīng)用和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。新興技術(shù)既能推動(dòng)也能延緩問題的解決，具體結(jié)果是好是壞，取決于人們在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體系中所采取的流程與政策。所有這些都需要各方跨越利益、語言和時(shí)區(qū)的障礙，實(shí)現(xiàn)多方合作，這個(gè)過程成本高昂，而且費(fèi)力耗時(shí)。因此，制定新興技術(shù)的全球政策是全人類的共同問題。個(gè)體組織和國家層面的大多數(shù)主體都將享受規(guī)?；鶐淼膬?yōu)勢。但是，由于這些技術(shù)跨越了政治和自然邊界，會(huì)引發(fā)方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的適用性問題。這個(gè)挑戰(zhàn)難以精準(zhǔn)計(jì)算，因?yàn)橐媾R太多的變量，包括對技術(shù)的認(rèn)識(shí)、技術(shù)導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、投資方向、受益群體、受損群體以及社會(huì)影響等。

在第四次工業(yè)革命中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是最重要的問題，而這也將帶來眾多挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織的報(bào)告顯示，自2006年以來，全球數(shù)字保護(hù)主義不斷死灰復(fù)燃，而自2013年以來更是驟然猛升，這極大地限制了全球經(jīng)濟(jì)的潛力。今年6月，為遏制這種保護(hù)主義的趨勢，聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組提出了支持合作和推動(dòng)共同解決方案的“數(shù)據(jù)通用架構(gòu)”理念，既要滿足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)又要解決新興技術(shù)可能給社會(huì)帶來的危害及其軍民兩用的問題。

如果各國不能團(tuán)結(jié)起來共同應(yīng)對，將會(huì)重新產(chǎn)生依賴關(guān)系的問題，導(dǎo)致某些國家必須承受技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和投資要求的剝削。此外，沒有共同決策和開放合作，也會(huì)導(dǎo)致重復(fù)工作的風(fēng)險(xiǎn)，而借鑒他國政策也許是明智之舉。還有一個(gè)重大挑戰(zhàn)，就是要加強(qiáng)對現(xiàn)有工具和框架的認(rèn)識(shí)，比如政策制定工具、倫理產(chǎn)品開發(fā)的學(xué)術(shù)策略、與監(jiān)管者合作的戰(zhàn)略，以及負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新。因?yàn)樵S多相關(guān)者群體都存在相互限制，所以對產(chǎn)業(yè)、交叉領(lǐng)域、城市、國家或國際層面的成功先例了解甚少。將其他城市、國家或產(chǎn)業(yè)方面的成功政策開放供他人參考，是幫助他國的有效途徑。為應(yīng)對共同挑戰(zhàn)，就必須克服一系列的大小各異的障礙，主要可分為三個(gè)類型：壁壘、差距和利益分歧。

（一）壁壘。壁壘就是阻礙，源自結(jié)構(gòu)、技術(shù)或社會(huì)三個(gè)層面。具體包括地區(qū)或國家數(shù)據(jù)政策方面的司法沖突、影響平臺(tái)運(yùn)作的技術(shù)互操作性障礙、影響人才流動(dòng)的移民政策，以及對政策存在重大影響的社會(huì)/文化立場，比如許多歐洲國家對轉(zhuǎn)基因有機(jī)物的看法影響力就很大。

有些政策方面的壁壘是為了維系部門利益，而有些政策的治理流程雖然在過去五十多年曾經(jīng)十分有效，但經(jīng)過發(fā)展變化，現(xiàn)在已經(jīng)超出原有治理流程。

技術(shù)成本是最重要的壁壘。數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的邊際成本幾乎為零，但是5G網(wǎng)絡(luò)等全新數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本則十分高昂。要發(fā)展互相競爭的網(wǎng)絡(luò)，從財(cái)務(wù)上看也非常不合理。與之相反，如果能夠共享成本和專業(yè)知識(shí)，就能夠讓基礎(chǔ)設(shè)施為更多人提供服務(wù)。但是，共擔(dān)全新網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的成本，就意味著會(huì)產(chǎn)生其他方面的成本，特別是與其他運(yùn)營商達(dá)成協(xié)議所需要的協(xié)調(diào)成本。

此外還有社會(huì)上的壁壘。技術(shù)在影響日常生活的方方面面，包括社會(huì)關(guān)系、就業(yè)和機(jī)遇等。不平等就使得社會(huì)群體之間產(chǎn)生壁壘，從而影響政治凝聚力。除此之外，不同的世界觀、不同的集體目標(biāo)以及不同的優(yōu)先主次，都會(huì)導(dǎo)致文化上的差異。上述因素導(dǎo)致各國出臺(tái)不同甚至是互相沖突的政策。

（二）差距。決策者和監(jiān)管方面的專家指出，許多機(jī)構(gòu)缺乏互相對話的能力，政策框架和全球治理也缺乏協(xié)商空間，這是最常見的兩個(gè)存在差距的領(lǐng)域。目前能夠讓決策者在全球治理方面共享技能、交換意見、激發(fā)合作與創(chuàng)新觀念的跨學(xué)科論壇數(shù)量非常稀少。第三類差距與專業(yè)知識(shí)有關(guān)。新興技術(shù)及其所依賴的數(shù)字技能十分復(fù)雜，這就使得幾乎所有國家都面臨專業(yè)知識(shí)方面的差距，不管是發(fā)達(dá)國家、新興國家還是發(fā)展中國家都概莫能外，政策領(lǐng)導(dǎo)者對這些技術(shù)的特點(diǎn)和潛在影響的認(rèn)識(shí)不夠深入。專業(yè)知識(shí)方面的差距，其根本原因在于企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在各行其道、互不交流的天然壁壘。政策對傳統(tǒng)價(jià)值鏈的影響方面也存在政策差距。比如，機(jī)器學(xué)習(xí)對材料科學(xué)與生物工程的影響、多維打印方面的創(chuàng)新，以及支持無人機(jī)和自動(dòng)駕駛汽車的網(wǎng)絡(luò)與軟件都需要全新的業(yè)務(wù)模式，而這種業(yè)務(wù)模式可能并不適用于專為傳統(tǒng)制造業(yè)打造的政策體系。

（三）利益分歧。各相關(guān)方面臨的第三類障礙就是利益分歧。目標(biāo)、愿景和預(yù)期結(jié)果往往與人們的動(dòng)機(jī)密不可分，在存在競爭和資源匱乏的領(lǐng)域，即使協(xié)調(diào)統(tǒng)一能夠?yàn)楦鞣蕉紟砀玫慕Y(jié)果，但也很難協(xié)調(diào)一致。保護(hù)主義的數(shù)據(jù)政策，就屬于政府之間的利益分歧，即各國都希望自行控制與其公民相關(guān)的數(shù)據(jù)。各國政府希望維護(hù)主權(quán)獨(dú)立，但個(gè)體和企業(yè)則更希望有能夠滿足其需求的環(huán)境。而且公眾普遍認(rèn)為商業(yè)利益與社會(huì)利益存在沖突。企業(yè)社會(huì)責(zé)任承諾和環(huán)保社會(huì)治理報(bào)告有助于減輕這方面的顧慮。企業(yè)與各國政府和地區(qū)組織的業(yè)務(wù)模式之間也會(huì)存在沖突。此外，文化和社會(huì)規(guī)范方面的差異也會(huì)影響社會(huì)對安全與隱私問題的看法。

市場要使用信息，而信息曝光又會(huì)影響個(gè)人利益，從而產(chǎn)生沖突。由市場主導(dǎo)的這種信息披露可能會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)，披露的負(fù)面數(shù)據(jù)會(huì)損害貧窮區(qū)域群體的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使其財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化。