上海人大工作研究會(huì)第三研究小組

人大代表提出對(duì)各方面工作的“建議、批評(píng)和意見”（以下簡(jiǎn)稱建議），是依法執(zhí)行代表職務(wù)的基本形式，是反映人民意愿、傳遞人民心聲、代表人民參加行使國(guó)家權(quán)力的重要途徑。近年來，隨著民主法治建設(shè)不斷推進(jìn)和人民代表大會(huì)制度日益深入人心，公眾對(duì)代表建議的關(guān)注度越來越高，代表建議向社會(huì)公開已成大勢(shì)所趨。為進(jìn)一步推進(jìn)人大代表建議內(nèi)容、辦理進(jìn)程和辦理結(jié)果向社會(huì)公開（以下簡(jiǎn)稱“三公開”）工作，上海人大工作研究會(huì)圍繞代表建議“三公開”的制度化問題深入開展調(diào)研，形成了調(diào)研報(bào)告。

一、在本市實(shí)行代表建議“三公開”制度的必要性

在本市實(shí)行代表建議“三公開”，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、體現(xiàn)國(guó)家“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神、保障人民當(dāng)家作主，具有重大意義。

第一，實(shí)行代表建議“三公開”制度，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的必然要求。代表提出建議，既是法定要求，也是職責(zé)所在。代表建議的背后凝結(jié)的是人民群眾的所思所盼。公開代表建議是踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的具體舉措，關(guān)系到我們黨是否始終堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民、依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。

第二，實(shí)行代表建議“三公開”制度，是加強(qiáng)人大及其常委會(huì)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)、擴(kuò)大公民有序政治參與的必然要求。公開是現(xiàn)代民主政治的基本特征，要真正實(shí)現(xiàn)“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，必須以公開為首要前提。公開代表建議有助于增加人大代表履職過程中“民意”的分量與成色，激發(fā)廣大人民群眾有序政治參與的熱情，為上海實(shí)現(xiàn)總書記交辦的三項(xiàng)新的重大任務(wù)，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，凝聚起更大的力量和更多的智慧。

第三，實(shí)行代表建議“三公開”制度，是提升建議辦理質(zhì)量、強(qiáng)化“一府一委兩院”自覺接受人大和人民群眾監(jiān)督的必然要求。通過公開代表建議，將國(guó)家機(jī)關(guān)的建議辦理工作置于代表和人民群眾的監(jiān)督之下，能夠增強(qiáng)辦理單位的責(zé)任感和緊迫感，進(jìn)一步強(qiáng)化向人大負(fù)責(zé)、向代表負(fù)責(zé)、向人民負(fù)責(zé)的意識(shí)，同時(shí)倒逼有關(guān)部門高度重視代表建議的解決采納、落地見效，防止建議辦理“一答了之”，進(jìn)而有力推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。

第四，實(shí)行代表建議“三公開”制度，是增強(qiáng)代表履職意識(shí)、保證高質(zhì)量履職的必然要求。通過建議公開，將代表的履職態(tài)度和能力公之于眾，既保證了公眾的知情權(quán)，又有助于倒逼代表認(rèn)真履職、加強(qiáng)調(diào)研，提高建議質(zhì)量。同時(shí)，通過公開后代表之間的相互學(xué)習(xí)、借鑒，還能發(fā)揮正向激勵(lì)作用，形成良性的履職競(jìng)爭(zhēng)，從而提高人大代表的整體履職水平。

二、在本市實(shí)行代表建議“三公開”制度的可行性

通過調(diào)研，課題組認(rèn)為，根據(jù)中央和市委的有關(guān)要求，經(jīng)過這些年來的探索和實(shí)踐，在本市全面實(shí)行代表建議“三公開”的條件已經(jīng)具備，是完全可行的。

一是從頂層設(shè)計(jì)看，“法律有規(guī)定，文件有要求”。法律法規(guī)方面，本市關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見的規(guī)定第二十六條進(jìn)一步細(xì)化了公開的方式，要求通過“上海人大代表履職平臺(tái)”和《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》等向代表和社會(huì)公開代表建議的辦理情況。此外，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。代表建議事關(guān)公民切身利益，完全符合政府信息主動(dòng)公開的條件。文件方面，2014年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好全國(guó)人大代表建議和全國(guó)政協(xié)委員提案辦理結(jié)果公開工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕46號(hào)）。根據(jù)該文件精神，市政府辦公廳在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上于2017年6月印發(fā)了《市人大代表建議和政協(xié)提案辦理結(jié)果公開試行辦法》，將辦理結(jié)果公開工作覆蓋政府系統(tǒng)所有承辦單位。2018年11月，市政府出臺(tái)《辦理市人大代表建議和政協(xié)提案辦法》，將辦理結(jié)果公開工作正式納入市政府辦理工作制度規(guī)范。

二是從各方態(tài)度看，“人民有呼聲，代表有意愿”。一方面，隨著本市各級(jí)人大代表進(jìn)社區(qū)聯(lián)系人民群眾工作的不斷推進(jìn)，基層群眾把更多關(guān)注聚焦在反映問題的解決落實(shí)上，代表建議作為反映民意主渠道的作用更顯突出，人民群眾對(duì)代表建議內(nèi)容、辦理進(jìn)程和辦理結(jié)果的公開也有了更高期待。另一方面，隨著代表依法履職盡責(zé)、自覺接受監(jiān)督意識(shí)的不斷增強(qiáng)，代表主動(dòng)要求公開自己所提建議的比例也越來越高。

三是從實(shí)踐基礎(chǔ)看，“各地有經(jīng)驗(yàn)，上海有探索”。從外省市情況看，省級(jí)層面的北京市人大常委會(huì)出臺(tái)了《人大代表建議、批評(píng)和意見及其辦理情況公開工作意見》，對(duì)公開的內(nèi)容、方式、時(shí)限要求、責(zé)任主體等作了明確規(guī)定。相較于省級(jí)層面，市縣級(jí)人大的探索則更為活躍。如，早在2004年，天津市南開區(qū)人大常委會(huì)即通過《天津日?qǐng)?bào)》向社會(huì)公開代表建議內(nèi)容、辦理部門、辦理意見和辦理結(jié)果。從上海情況看，在市人大常委會(huì)和各承辦單位的共同努力下，全市代表建議公開工作呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，辦公廳牽頭抓總、各承辦單位各負(fù)其責(zé)的代表建議公開工作機(jī)制基本形成;二是公開比例持續(xù)上升;三是公開形式日益多樣;四是公開工作制度和要求不斷完善。

三、存在的問題

雖然本市的代表建議“三公開”工作在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新、取得了一定成效，但無論是在公開的內(nèi)容、范圍、方式上，還是在對(duì)公開的制度保障、宣傳力度上，都還存在一些不到位、不規(guī)范等問題。

（一）關(guān)于對(duì)代表建議“三公開”的認(rèn)識(shí)問題

通過調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)，盡管各方對(duì)代表建議公開工作的認(rèn)識(shí)有了很大提高，但還有一些不到位、需進(jìn)一步提高之處。從承辦單位角度看，個(gè)別承辦單位及人員把代表提建議、公開代表建議誤解為是在給政府工作“找麻煩”、給領(lǐng)導(dǎo)“添麻煩”、讓自己“多麻煩”。因此，為領(lǐng)導(dǎo)“守門把關(guān)”、不想公開、最好內(nèi)部解決問題甚至畏懼公開的想法還是存在的。從人大角度看，個(gè)別部門和人員僅把代表建議公開作為一項(xiàng)事務(wù)性、技術(shù)性工作，沒有從加強(qiáng)“代表機(jī)關(guān)”建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義民主的高度去認(rèn)識(shí)其重要意義，沒有充分認(rèn)識(shí)到為代表履職提供服務(wù)保障是每位人大工作者的政治責(zé)任。從代表角度看，一些代表對(duì)于將自己的履職置于公眾視野下接受監(jiān)督的思想準(zhǔn)備還不夠充分，存在一定顧慮。

（二）關(guān)于主動(dòng)公開的比例問題

首先，就絕對(duì)數(shù)而言，還有逾三成的代表建議沒有公開。其次，在577件主動(dòng)公開的建議中，全文公開的496件，其余為摘要公開。第三，以上統(tǒng)計(jì)僅是針對(duì)代表建議辦理結(jié)果公開而言，如果再算上建議內(nèi)容也同時(shí)公開的，則比例更低。

（三）關(guān)于依申請(qǐng)公開、摘要公開和不予公開的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題

市政府有關(guān)辦理辦法中明確關(guān)于不予公開有兩種情形：一是辦理復(fù)文涉及國(guó)家秘密的，依法不予公開;二是提出人明確表示代表建議或政協(xié)提案內(nèi)容不宜公開的，辦理復(fù)文可不公開。關(guān)于摘要公開也有兩種情形：一是對(duì)因部分內(nèi)容涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，公開可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等情形而不宜全文公開的，可依據(jù)信息公開相關(guān)規(guī)定作區(qū)分處理后，以摘要方式公開;二是內(nèi)容相同或相近的，可合并公開摘要。關(guān)于依申請(qǐng)公開，辦法則規(guī)定，公民、法人或其他組織提出申請(qǐng)公開辦理復(fù)文的，承辦單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)信息公開等相關(guān)規(guī)定，做好答復(fù)工作。從上述規(guī)定看，只有原則要求，沒有定性定量的標(biāo)準(zhǔn)，這就帶來了具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“誰說了算”的問題。

（四）關(guān)于代表建議“三公開”的平臺(tái)建設(shè)問題

目前，代表建議公開分別依托三大平臺(tái)：一是依托“上海人大公眾網(wǎng)”，公開代表建議內(nèi)容文本;二是依托“中國(guó)上?！遍T戶網(wǎng)站，公開代表建議辦理結(jié)果;三是依托各承辦單位的官網(wǎng)，公開由本單位辦理的代表建議的結(jié)果。問題在于沒有一個(gè)統(tǒng)一的公開平臺(tái)可以同時(shí)查詢到代表建議的內(nèi)容和相應(yīng)的辦理結(jié)果。這就帶來兩個(gè)問題：一是人大、政府“各管一攤”;二是政府各部門“各自為戰(zhàn)”。此外，從人大新聞宣傳工作看，對(duì)代表建議公開工作的宣傳報(bào)道相對(duì)較少，導(dǎo)致公眾對(duì)這項(xiàng)工作的知曉度不高，也影響了這項(xiàng)工作深入推進(jìn)。

四、對(duì)策與建議

“公開一小步、民主一大步?！毙聲r(shí)代上海要繼續(xù)當(dāng)好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，必須要問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從廣大人民群眾的實(shí)踐中汲取智慧、凝聚力量。代表建議公開正是其中一個(gè)重要渠道。為此，針對(duì)上述問題，提出如下建議：

（一）進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、提高政治站位

人大及其常委會(huì)要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，把代表建議公開作為密切聯(lián)系人民群眾、加強(qiáng)代表機(jī)關(guān)建設(shè)的重要途徑?！耙桓晃瘍稍骸?，特別是政府及其承辦單位要切實(shí)按照李克強(qiáng)總理提出的“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則要求，采取行之有效的措施進(jìn)一步加大公開力度，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)公開盡公開”。全體人大代表要增強(qiáng)宗旨意識(shí)，不斷提高履職能力水平，更好適應(yīng)在公眾監(jiān)督下履行代表職務(wù)的新常態(tài)。

（二）依法研究制定相關(guān)工作意見

建議由市人大常委會(huì)黨組牽頭，按照代表法和本市“一辦法兩規(guī)定”等相關(guān)法律法規(guī)要求，研究起草關(guān)于加強(qiáng)代表建議公開工作的意見，報(bào)請(qǐng)市委批轉(zhuǎn)。在工作意見出臺(tái)前，可從以下三方面著手推進(jìn)代表建議公開工作：第一，在每年年初的人大政府年度工作雙向通氣會(huì)上，就代表建議公開工作進(jìn)行溝通，形成共識(shí);第二，在每年的代表建議辦理工作會(huì)議上，對(duì)建議公開工作提出更明確的要求;第三，在每年年中市政府辦公廳向市人大常委會(huì)報(bào)告代表建議辦理情況時(shí)，要把公開工作情況作為重點(diǎn)之一納入報(bào)告中。

（三）加快建設(shè)統(tǒng)一的公開平臺(tái)

為便于市民群眾和代表“一網(wǎng)查詢”本市的代表建議內(nèi)容、辦理進(jìn)程和辦理結(jié)果，建議改變當(dāng)前以“誰辦理誰公開”為原則導(dǎo)致的各自為戰(zhàn)、各管一攤局面，在各方現(xiàn)有公開平臺(tái)的基礎(chǔ)上，盡快搭建統(tǒng)一的公開平臺(tái)。由市人大常委會(huì)牽頭，在“上海人大公眾網(wǎng)”上系統(tǒng)集成代表建議內(nèi)容、辦理進(jìn)程和辦理結(jié)果，一并向社會(huì)公開。

（四）建立代表建議公開的會(huì)商機(jī)制

為落實(shí)好“以不公開為例外”原則，建議建立代表、人大、政府三方會(huì)商機(jī)制，對(duì)所有代表建議是否公開進(jìn)行認(rèn)定把關(guān)，特別是對(duì)于依申請(qǐng)公開和不予公開的代表建議要慎重認(rèn)定，科學(xué)確定不公開的標(biāo)準(zhǔn)和情形。代表對(duì)所提建議提出不公開的，應(yīng)當(dāng)寫明理由，市人大常委會(huì)代表工委認(rèn)為可以公開的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與代表溝通，再次征求代表意見。承辦單位對(duì)答復(fù)意見提出不公開或依申請(qǐng)公開的，應(yīng)當(dāng)向市政府辦公廳和市人大常委會(huì)代表工委說明理由，并與提出建議的代表進(jìn)行溝通。市人大常委會(huì)代表工委匯總對(duì)代表建議公開、依申請(qǐng)公開或不予公開的情況，報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議研究確認(rèn)。確有特殊情況的，可考慮延遲公開期限;對(duì)于當(dāng)年度因故不宜公開的，此后每年要建立“回頭看”機(jī)制，適時(shí)向社會(huì)公開。

（五）加強(qiáng)人大對(duì)代表建議公開工作的監(jiān)督考核

一是在人大制定的有關(guān)工作意見中，體現(xiàn)對(duì)公開工作監(jiān)督考核的內(nèi)容;二是在政府的辦理工作考核體系中，單列若干分值，由人大和代表進(jìn)行打分，增強(qiáng)人大的話語權(quán)和監(jiān)督考核的剛性。三是督促政府繼續(xù)加大辦理結(jié)果公開工作情況在年度辦理工作考核評(píng)價(jià)體系中的分值，督促和引導(dǎo)各承辦單位更加認(rèn)真、更加慎重地對(duì)待公開工作，著力擴(kuò)大公開范圍、增加主動(dòng)公開辦理復(fù)文數(shù)量，進(jìn)一步提高辦理結(jié)果公開工作質(zhì)量，更好保障公眾知情權(quán)。

（六）為推進(jìn)“三公開”工作提供更好服務(wù)保障

全面實(shí)行代表建議“三公開”后，相應(yīng)的服務(wù)保障必須及時(shí)跟上。一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn);二要加強(qiáng)提辦雙方的溝通交流;三要加大相關(guān)新聞宣傳力度。