上海人大工作研究會辦公室課題組

在地方立法工作中，法規(guī)往往規(guī)定政府部門對涉及政府職權(quán)的操作性事項制定配套文件，或者授權(quán)政府部門對相關(guān)事項作出具體規(guī)定。因此，配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法的補充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)。

目前，本市法規(guī)配套工作主要存在以下問題：一是完成率有待提高，部分配套文件制定時間過長。據(jù)初步統(tǒng)計，本市地方性法規(guī)授權(quán)配套文件制定完成率為70%，還有30%配套文件尚未制定。配套文件涉及的都是使地方性法規(guī)得以實施的具體制度，如果這些制度長期缺失，或者配套文件出臺距法規(guī)頒布的時間過長，必然會影響法規(guī)的實施效果。二是部分配套文件不符合法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。部分文件的制定主體和文件層級不符合規(guī)定，如已制定的23件配套文件中，有2件配套文件的制定主體與法規(guī)授權(quán)主體不同，如法規(guī)明確授權(quán)“市人民政府規(guī)定”，實際是由有關(guān)主管部門制定和發(fā)布。降低發(fā)文層級，勢必影響法規(guī)的執(zhí)行效力。有的配套文件的內(nèi)容不符合法規(guī)授權(quán)規(guī)定的要求，經(jīng)市人大常委會備案審查提出意見后，要求市政府重新制定配套文件。三是超期的沒有依照立法法的要求做?！吨腥A人民共和國立法法》和《上海市制定地方性法規(guī)條例》都提出明確要求：“有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會說明情況。”課題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有9件沒有完成配套文件制定任務(wù)的，都已經(jīng)超出了法規(guī)頒布施行一年的期限。經(jīng)調(diào)查，這些超期的配套文件的制定主體都沒有主動向市人大常委會報告并說明原因。

產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，既有有關(guān)政府部門對落實配套文件工作不夠重視的主觀原因，又有法規(guī)實施后情況復(fù)雜多變的客觀原因;既有配套文件的起草工作機(jī)制不夠健全的原因，又有立法技術(shù)和立法工作監(jiān)督亟待改進(jìn)的原因。

為增強(qiáng)法律法規(guī)的整體實效，建議從以下幾方面著手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)本市地方性法規(guī)配套文件授權(quán)制定及監(jiān)督工作。

一、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分認(rèn)識做好法規(guī)配套工作的重要意義

法律是治國之重器，良法是善治之前提。習(xí)近平總書記提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。黨的十八大以來，依法治國進(jìn)入了新階段，法治成為治國理政的基本方式，加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國，法治建設(shè)有了系統(tǒng)的總目標(biāo)，形成了總體戰(zhàn)略設(shè)計。在我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命中，在為實現(xiàn)偉大夢想進(jìn)行偉大斗爭的中國特色社會主義新時代，全面依法治國必將為實現(xiàn)中國夢提供有力的法治保障。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是全面依法治國的基礎(chǔ)。做好地方性法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法活動的補充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)，是實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的重要保障，是一項慎重的立法活動和嚴(yán)肅的執(zhí)法活動。本市各級人大常委會、政府部門都應(yīng)當(dāng)從全面依法治國的高度，充分認(rèn)識這項工作的重要意義，將之放到與立法同等重要位置，增強(qiáng)工作責(zé)任心和使命感，切實抓好法規(guī)配套制度建設(shè)。

做好地方立法工作必須始終堅持正確政治方向，在法規(guī)配套制度建設(shè)中也應(yīng)當(dāng)建立健全向市人大常委會黨組請示報告制度，積極爭取黨委的重視和支持，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程和各方面;必須堅決貫徹黨組織的重大決策部署，并通過地方立法轉(zhuǎn)化成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則。

二、謹(jǐn)慎和規(guī)范授權(quán)，提高法規(guī)授權(quán)的科學(xué)性和規(guī)范性

推進(jìn)法規(guī)配套文件的制定工作，職責(zé)在政府，源頭在立法本身。課題調(diào)研結(jié)果表明，如果法規(guī)授權(quán)本身是必要的，授權(quán)內(nèi)容是明確的，配套文件就相對比較容易制定出臺，如果法規(guī)授權(quán)的必要性、可行性和明確性存在不足和問題，配套文件的制定就容易遇到困難。建議人大立法部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，加強(qiáng)對法規(guī)配套制度建設(shè)的理論研究，加強(qiáng)對法規(guī)授權(quán)制定配套文件的標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)的權(quán)限及層級等工作制度規(guī)范的研究。在地方立法中堅持謹(jǐn)慎授權(quán)，加強(qiáng)對授權(quán)必要性的研究，盡量在立法過程中解決難點問題，提高立法條文的明確性;堅持規(guī)范授權(quán)，明確配套文件制定主體、內(nèi)容等要求，便于有關(guān)部門遵照執(zhí)行，便于市人大常委會和公眾的監(jiān)督。

在地方性法規(guī)草案中需要授權(quán)制定配套文件的，有必要增加立法前評估的工作程序，在作出授權(quán)規(guī)定之前應(yīng)當(dāng)對授權(quán)的必要性、可行性進(jìn)行充分論證;在法規(guī)草案審議階段，法規(guī)中凡有授權(quán)條款的，應(yīng)當(dāng)列為重點審議條款，著重審議授權(quán)規(guī)定配套文件的制定主體、內(nèi)容要求、文種和層級、協(xié)調(diào)部門等是否明確具體;建議對授權(quán)條款應(yīng)當(dāng)單獨審議表決，并列為立法后評估的法規(guī)。真正做到謹(jǐn)慎授權(quán)、合理授權(quán)、規(guī)范授權(quán)，增強(qiáng)法規(guī)授權(quán)的科學(xué)性和規(guī)范性。

三、完善制度規(guī)范，建立配套文件制定工作的長效機(jī)制

課題調(diào)研表明，配套文件的制定工作如何啟動、由誰制定、由誰督促協(xié)調(diào)以及相關(guān)的工作規(guī)范都還不夠明確、工作沒有到位，這是導(dǎo)致配套文件制定工作明顯滯后、配套制度建設(shè)還跟不上立法建設(shè)步伐的重要原因。

切實改進(jìn)和完善相關(guān)的工作制度和規(guī)范，逐步形成法規(guī)配套文件制定工作穩(wěn)定規(guī)范的長效機(jī)制?！吨腥A人民共和國立法法》《上海市制定地方性法規(guī)條例》對法律法規(guī)配套制度已經(jīng)作出明確規(guī)定，建議市人大常委會應(yīng)當(dāng)及時制定和修改相應(yīng)的工作制度規(guī)范，建立健全監(jiān)督工作機(jī)制，明確相關(guān)工作部門的職責(zé)和任務(wù)，做好法律法規(guī)的落實工作。

注重規(guī)劃安排。在法規(guī)草案起草時對擬確立的重要制度、原則和措施的實施辦法、配套規(guī)定作出設(shè)計安排，在法規(guī)提請審議時進(jìn)行專項說明。原則上，法規(guī)配套文件要求與法規(guī)同步實施。對涉及面廣、情況復(fù)雜、需要在實踐中積累經(jīng)驗的配套規(guī)定，可以在法規(guī)實施后一段時間推出，但不能滯后太多。在配套文件制定工作的部署安排上，凡是與法規(guī)配套實施的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立項、優(yōu)先起草，確保與法規(guī)實施同步出臺。

建議市政府法制工作機(jī)構(gòu)要將配套文件的制定納入立法工作的年度計劃，明確責(zé)任分工。法規(guī)配套文件制定應(yīng)當(dāng)明確主體、落實責(zé)任。除了明確制定主體（涉及多個部門的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，必要時可以要求政府法制部門牽頭）外，注重發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在配套文件制定中的協(xié)調(diào)和督查作用。明確起草部門和要求，力求與法規(guī)草案的起草同步進(jìn)行;加強(qiáng)對主管部門起草法規(guī)草案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助起草部門正確理解配套文件的制定要求，提高起草質(zhì)量;加強(qiáng)督促檢查，保證配套文件制定工作及時完成;對于跨行業(yè)和部門的配套文件制定工作，應(yīng)牽頭協(xié)調(diào)，明確各自職責(zé);政府有關(guān)行政主管部門要認(rèn)真落實市政府法制工作機(jī)構(gòu)的要求，按照法規(guī)授權(quán)的本意，完成配套文件的起草和制定工作。

四、健全督查機(jī)制，抓好法規(guī)授權(quán)制定配套文件落實工作

在法規(guī)配套制度建設(shè)中，市人大及其常委會要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。建議市人大專門委員會將法規(guī)有授權(quán)規(guī)定的內(nèi)容列為立法協(xié)調(diào)的重點;將法規(guī)配套建設(shè)情況納入監(jiān)督范圍，對有授權(quán)制定配套文件的法規(guī)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，在執(zhí)法檢查中，將授權(quán)制定配套文件的落實情況列為必查項目;將有授權(quán)規(guī)定要求制定配套文件的法規(guī)列為立法后評估的重點，督促有關(guān)部門盡快完善配套制度建設(shè)，進(jìn)一步提升法規(guī)的執(zhí)行力。

市人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)要建立健全督查工作機(jī)制。明確責(zé)任分工和任務(wù)：一是市人大常委會法工委內(nèi)部分工要更明確;二是對法規(guī)授權(quán)配套規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更明確;三是工作程序和督查責(zé)任應(yīng)更明確和有操作性。建議每年對法規(guī)配套制度建設(shè)工作情況進(jìn)行總結(jié)，向市人大常委會匯報。

建議市人大常委會法制工作部門要加強(qiáng)與政府法制工作機(jī)構(gòu)、法規(guī)實施部門和配套文件的制定主體的溝通和聯(lián)系，注重發(fā)揮市政府法制機(jī)構(gòu)在配套文件制定中的協(xié)調(diào)和督查作用。建議市政府辦公廳建立和健全督促工作機(jī)制，協(xié)調(diào)各委辦局行政主管部門，抓好法規(guī)配套制度建設(shè)，督促配套文件制定部門履行職責(zé)，及時出臺相應(yīng)的配套文件。對未能在期限內(nèi)作出配套具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)部門依照法律法規(guī)的規(guī)定向市人大常委會說明情況。如果客觀情況變化，使制定配套規(guī)定已失去必要性的，或者因客觀條件不成熟無法完成配套文件制定任務(wù)的，市人大常委會法制工作部門均應(yīng)當(dāng)向市人大常委會匯報，由市人大常委會作出相關(guān)決定。

配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法的補充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)。