柴瑞娟 田奧妮

[摘 要]預(yù)防接種是維護(hù)公共衛(wèi)生安全的第一道防線，然而近些年來(lái)反復(fù)平息復(fù)又暴發(fā)的疫苗事件不斷考驗(yàn)著公眾對(duì)疫苗接種的信心。我國(guó)現(xiàn)行的疫苗傷害民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償體系分別存有缺陷，且二者難以無(wú)縫對(duì)接，以致難以實(shí)現(xiàn)對(duì)疫苗受害者的充分救濟(jì)。美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償法律制度雖非完美，但對(duì)我國(guó)仍深具啟示：我國(guó)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃為前置程序;在國(guó)家補(bǔ)償體系中，設(shè)定疫苗傷害表、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、優(yōu)化補(bǔ)償程序、建立救濟(jì)基金;在民事侵權(quán)賠償體系中，減輕受種者的證明責(zé)任，以此保障我國(guó)疫苗受害者的權(quán)益，為其提供快速充分的救濟(jì)。

[關(guān)鍵詞]疫苗傷害;民事侵權(quán)賠償;國(guó)家補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2020）02-0055-10

Abstract：Vaccination is the first line of defense to maintain public health and safety. However， the vaccine events in recent years have constantly tested the publics confidence in vaccination. There are defects in the current civil tort compensation system and the national compensation system for vaccine injury in China， and they are difficult to connect seamlessly， so that it is difficult to achieve full relief for vaccine victims. Although the legal system of vaccine injury compensation in the United States is not perfect， it still has implications for China： we should take the national no-fault compensation plan as the pre-procedure， set up vaccine injury table， expand the scope of compensation， optimize the compensation procedure， and establish relief fund. In the civil tort compensation system， we should reduce the burden of proof of the vaccine victims， so as to protect the rights and interests of vaccine victims and provide them with rapid and sufficient relief.

Key words：the vaccine injury; civil tort compensation; state compensation

疫苗因其杜漸防萌的重要作用，自產(chǎn)生至今改寫(xiě)了人們?cè)谥T多發(fā)病率、致死率較高的傳染病面前聽(tīng)天由命的無(wú)奈。很多國(guó)家賦予疫苗接種維護(hù)公共衛(wèi)生安全的職能，推薦或強(qiáng)制公民接種疫苗。然而疫苗的安全性也并非是百無(wú)一失的，近些年來(lái)反復(fù)平息而又暴發(fā)的疫苗事件暴露出我國(guó)疫苗在生產(chǎn)、流通、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)存在的缺陷，同時(shí)也反復(fù)考驗(yàn)著疫苗傷害國(guó)家救濟(jì)制度。目前我國(guó)對(duì)疫苗傷害的救濟(jì)存在民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償兩個(gè)體系。不可否認(rèn)，兩者對(duì)于疫苗傷害的救濟(jì)確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但是民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償體系均存在一定的問(wèn)題，再加上兩者難以無(wú)縫銜接下的救濟(jì)真空，直接影響了受種兒童權(quán)益保護(hù)。本文從我國(guó)現(xiàn)行的民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償各自存在的缺陷以及兩者責(zé)任對(duì)接中的問(wèn)題出發(fā)，參考美國(guó)疫苗傷害國(guó)家救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，提出完善我國(guó)兒童疫苗傷害救濟(jì)制度的相應(yīng)建議。

一、我國(guó)兒童疫苗傷害救濟(jì)制度的現(xiàn)存問(wèn)題

關(guān)于疫苗傷害的救濟(jì)問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律依據(jù)主要有《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（2019年修訂）、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》《最高人民法院關(guān)于審理醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等。根據(jù)以上現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)兒童疫苗傷害救濟(jì)制度存在兩大體系：民事侵權(quán)賠償體系和國(guó)家補(bǔ)償體系。民事侵權(quán)賠償體系主要是指對(duì)于兒童接種疫苗造成的傷害，有關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)醫(yī)療產(chǎn)品責(zé)任或其他醫(yī)療損害責(zé)任，對(duì)受害者進(jìn)行民事賠償①;國(guó)家補(bǔ)償體系則是指各方主體無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下，國(guó)家對(duì)于合格疫苗導(dǎo)致的接種異常反應(yīng)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償②。當(dāng)下我國(guó)疫苗傷害民事侵權(quán)賠償體系和國(guó)家補(bǔ)償體系各有其問(wèn)題。

（一）我國(guó)疫苗傷害民事侵權(quán)賠償體系的現(xiàn)存問(wèn)題

我國(guó)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第47條規(guī)定：“因疫苗質(zhì)量不合格給受種者造成損害的，依照藥品管理法的有關(guān)規(guī)定處理;因接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導(dǎo)原則、接種方案給受種者造成損害的，依照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定處理?！惫试诿袷虑謾?quán)賠償方面，根據(jù)造成疫苗傷害的不同原因區(qū)分為疫苗質(zhì)量不合格導(dǎo)致的賠償責(zé)任和非因疫苗質(zhì)量（如接種不規(guī)范）引發(fā)的醫(yī)療事故損害賠償責(zé)任。

針對(duì)疫苗質(zhì)量不合格引起損害的情況，2019年修訂的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》增加了首負(fù)責(zé)任制，并擴(kuò)大了懲罰性賠償?shù)姆秶?，其?guī)定，因藥品質(zhì)量問(wèn)題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)請(qǐng)求賠償損失，也可以向藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)請(qǐng)求賠償損失。接到受害人賠償請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行首負(fù)責(zé)任制，先行賠付;先行賠付后，可以依法追償。生產(chǎn)假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬除請(qǐng)求賠償損失外，還可以請(qǐng)求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金③。

因接種單位原因給受種者造成損害的，則按照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《最高人民法院關(guān)于審理醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等的規(guī)定由醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)療事故損害賠償?！夺t(yī)療事故處理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：本條例所稱醫(yī)療事故，是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療活動(dòng)中，違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護(hù)理規(guī)范、常規(guī)，過(guò)失造成患者人身?yè)p害的事故④。不屬于醫(yī)療事故的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不承擔(dān)賠償責(zé)任⑤。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》也規(guī)定患者在診療活動(dòng)中受到損害，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任⑥。故現(xiàn)行相關(guān)法律，均規(guī)定賠償?shù)那疤崾轻t(yī)療機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)及該過(guò)錯(cuò)與損害后果有因果關(guān)系。

綜合以上立法可以看出，疫苗質(zhì)量不合格賠償責(zé)任的構(gòu)成要件為：醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療活動(dòng)中使用了相關(guān)產(chǎn)品，該產(chǎn)品存在缺陷，患者受到人身?yè)p害，缺陷與損害之間存在因果關(guān)系;醫(yī)療事故損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件包括：違法診療的侵權(quán)行為，患者受到損害，侵權(quán)行為與損害后果存在因果關(guān)系，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)。結(jié)合司法實(shí)務(wù)，兩種形態(tài)下受害人能否勝訴并獲得合理賠償?shù)年P(guān)鍵點(diǎn)都在于因果關(guān)系的證明，所不同的是，疫苗質(zhì)量不合格賠償責(zé)任最重要的是產(chǎn)品缺陷的證明，醫(yī)療事故損害賠償責(zé)任則需證明被告的過(guò)錯(cuò)。但無(wú)論哪種責(zé)任，在疫苗受害者索賠的司法現(xiàn)實(shí)中，都面臨困境。

1.因果關(guān)系認(rèn)定難題

為平衡受害患者和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的利益，降低醫(yī)療損害責(zé)任實(shí)行過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則可能會(huì)使受害患者陷于不利訴訟的境地，各國(guó)都會(huì)采取一定的方式減輕受害患者的訴訟負(fù)擔(dān)。我國(guó)《最高人民法院關(guān)于審理醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也分別對(duì)醫(yī)療損害責(zé)任和醫(yī)療產(chǎn)品責(zé)任的因果關(guān)系證明責(zé)任作了規(guī)定，即一般情況下患者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明責(zé)任，但是患者在無(wú)法舉證證明的情況下，可以申請(qǐng)對(duì)因果關(guān)系進(jìn)行醫(yī)療損害鑒定，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許①。這一規(guī)定雖然緩和了醫(yī)患雙方在證明能力方面的巨大差異，但是在實(shí)務(wù)中仍然存在問(wèn)題。如患者一方究竟應(yīng)該證明到什么程度可以認(rèn)為存在因果關(guān)系？在不能排除因果關(guān)系時(shí)，應(yīng)該由哪一方承擔(dān)舉證責(zé)任？②另外根據(jù)我國(guó)學(xué)界通說(shuō)，在醫(yī)療損害責(zé)任因果關(guān)系的認(rèn)定上，一般采納的是相當(dāng)因果關(guān)系理論，即分為事實(shí)因果關(guān)系和法律因果關(guān)系兩個(gè)層面的判斷，而在確定事實(shí)因果關(guān)系時(shí)，總是存在數(shù)種原因的競(jìng)合[1]，即醫(yī)療過(guò)失行為、患方因素與他人行為等因素相互之間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的多種因果類型，這直接加大了受害者證明的難度。

2.疫苗產(chǎn)品缺陷的標(biāo)準(zhǔn)界定難題

《最高人民法院關(guān)于審理醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)產(chǎn)品缺陷的證明責(zé)任作了進(jìn)一步的規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)，醫(yī)療產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者或者血液提供機(jī)構(gòu)主張不承擔(dān)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)對(duì)醫(yī)療產(chǎn)品不存在缺陷或者血液合格等抗辯事由承擔(dān)舉證證明責(zé)任?！雹劬唧w到疫苗產(chǎn)品缺陷責(zé)任認(rèn)定中，這一證明責(zé)任歸屬于產(chǎn)品生產(chǎn)者和接種單位，這一規(guī)定對(duì)于保護(hù)疫苗受種方具有重要意義。但是關(guān)于疫苗產(chǎn)品缺陷的認(rèn)定問(wèn)題仍存爭(zhēng)議。根據(jù)我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》和學(xué)界的觀點(diǎn)，缺陷實(shí)際上指的是產(chǎn)品中的不合理危險(xiǎn)[2]。判斷產(chǎn)品是否存在缺陷可以分為一般標(biāo)準(zhǔn)和法定標(biāo)準(zhǔn)：一般標(biāo)準(zhǔn)是正常情況下普通人對(duì)產(chǎn)品安全性的期待，法定標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家和行業(yè)對(duì)于某些產(chǎn)品專門適用的標(biāo)準(zhǔn)。如果產(chǎn)品符合法定標(biāo)準(zhǔn)但仍然產(chǎn)生損害后果，并不能說(shuō)明其屬于無(wú)缺陷產(chǎn)品。從這個(gè)意義上看，法定標(biāo)準(zhǔn)只是判斷產(chǎn)品缺陷的最低標(biāo)準(zhǔn)[3]。但在司法實(shí)踐中，對(duì)于產(chǎn)品缺陷如何認(rèn)定，法院的判決卻不盡相同，有的法院考慮了不合理危險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，有的法院卻直接適用國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)④。對(duì)此問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在疫苗產(chǎn)品缺陷責(zé)任認(rèn)定時(shí)，法院應(yīng)貫徹統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即以是否存在不合理危險(xiǎn)為最終標(biāo)準(zhǔn)，法定標(biāo)準(zhǔn)只具有輔助性、參考性的作用。

3.過(guò)錯(cuò)的證明責(zé)任難題

《最高人民法院關(guān)于審理醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：“患者依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定主張醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)提交到該醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診、受到損害的證據(jù)?；颊邿o(wú)法提交醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，依法提出醫(yī)療損害鑒定申請(qǐng)的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！雹莨尸F(xiàn)行立法在過(guò)錯(cuò)的證明問(wèn)題上作出的規(guī)定和因果關(guān)系的證明責(zé)任相同。這一規(guī)定減輕了原告沉重的證明負(fù)擔(dān)。但由于接種的強(qiáng)制性，受種方對(duì)于國(guó)家和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信賴、專業(yè)知識(shí)的欠缺以及資訊的不對(duì)稱，現(xiàn)實(shí)中疫苗受害者無(wú)法舉證證明醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在過(guò)錯(cuò)的案子仍然比比皆是。故在有損害后果發(fā)生但又無(wú)法明確證明過(guò)錯(cuò)的情況下，是否可以嘗試降低受害方的證明程度[4]。具體在疫苗傷害案件中，將其標(biāo)準(zhǔn)降低為蓋然性或較大的可能性，達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的則認(rèn)為其完成了舉證責(zé)任，之后由被告舉證證明自己沒(méi)有責(zé)任，被告無(wú)法證明的，則應(yīng)構(gòu)成侵權(quán)。

（二）我國(guó)疫苗傷害國(guó)家補(bǔ)償體系的現(xiàn)存問(wèn)題

如前所述，我國(guó)疫苗傷害民事侵權(quán)賠償體系存在問(wèn)題，疫苗受害者的民事賠償常常陷入僵局，而我國(guó)疫苗傷害國(guó)家補(bǔ)償體系也不盡人意。

1.補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償范圍過(guò)窄

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《疫苗管理法》和《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家針對(duì)強(qiáng)制性接種的疫苗（第一類疫苗）引起的異常反應(yīng)實(shí)行直接補(bǔ)償制度，對(duì)于推薦性接種的疫苗（第二類疫苗）引起的異常反應(yīng)則由相關(guān)疫苗上市許可持有人承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用⑥。應(yīng)當(dāng)肯定2019年修訂的《疫苗管理法》較之以往的《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》還是有所進(jìn)步的：將補(bǔ)償?shù)姆秶鷱摹爱惓７磻?yīng)”擴(kuò)大到屬于“異常反應(yīng)或者不能排除的”，并提出實(shí)行目錄管理式的動(dòng)態(tài)范圍。盡管如此，這一范圍仍有局限性。

首先，這一規(guī)定將國(guó)家補(bǔ)償救濟(jì)范圍局限于第一類疫苗，將第二類疫苗完全排除在國(guó)家補(bǔ)償范圍之外。雖然從接種行為的性質(zhì)來(lái)看，接種第一類疫苗屬于行政法律關(guān)系，接種第二類疫苗屬于民事法律關(guān)系[5]，但是從接種疫苗公共性、第二類疫苗生產(chǎn)流通中政府權(quán)力的作用①、受害者追索民事侵權(quán)賠償與補(bǔ)償困難與滯后、民事補(bǔ)償帶給疫苗生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、疫苗商業(yè)保險(xiǎn)尚未完全落實(shí)、商業(yè)保險(xiǎn)公司的逐利性等角度考慮，眾多因接種第二類疫苗產(chǎn)生異常反應(yīng)的無(wú)辜孩童的權(quán)利無(wú)法得到保障。

其次，現(xiàn)行立法進(jìn)一步規(guī)定因各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)引起的異常反應(yīng)方可獲得國(guó)家補(bǔ)償，但下列情形不屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)：（1）因疫苗本身特性引起的接種后一般反應(yīng);（2）因疫苗質(zhì)量不合格給受種者造成的損害;（3）因接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導(dǎo)原則、接種方案給受種者造成的損害;（4）受種者在接種時(shí)正處于某種疾病的潛伏期或者前驅(qū)期，接種后偶合發(fā)病;（5）受種者有疫苗說(shuō)明書(shū)規(guī)定的接種禁忌，在接種前受種者或者其監(jiān)護(hù)人未如實(shí)提供受種者的健康狀況和接種禁忌等情況，接種后受種者原有疾病急性復(fù)發(fā)或者病情加重;（6）因心理因素發(fā)生的個(gè)體或者群體的心因性反應(yīng)②。故根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，無(wú)論是由于疫苗特性、疫苗不合格、接種不規(guī)范還是偶合發(fā)病等引起的疫苗傷害，國(guó)家均不予補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行規(guī)定所認(rèn)定的異常反應(yīng)范圍過(guò)窄，救濟(jì)排除的事項(xiàng)范圍過(guò)寬。這一規(guī)定直接導(dǎo)致補(bǔ)償對(duì)象和范圍過(guò)窄，眾多因疫苗致害的兒童權(quán)利難以得到保障。以學(xué)者們頗為詬病的偶合癥為例，相關(guān)各方皆無(wú)過(guò)錯(cuò)，受害者無(wú)法追究民事侵權(quán)責(zé)任，同時(shí)又被排除在國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆秶?，最終只能讓受害兒童及其家庭承擔(dān)被“惡魔”抽中簽的代價(jià)，實(shí)在有失公允。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序尚不明確

在國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題上，2019年的《疫苗管理法》依然固守了《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》的做法，規(guī)定補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序由國(guó)務(wù)院規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市制定具體實(shí)施辦法③。首先，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，目前國(guó)務(wù)院尚未制定統(tǒng)一的規(guī)定，而各省現(xiàn)行補(bǔ)償規(guī)定包括死亡補(bǔ)償金的確定方法、最終補(bǔ)償金額、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償年限等都存在巨大差異[6]。其次，在補(bǔ)償程序問(wèn)題上，各省現(xiàn)行的規(guī)定總體而言使得補(bǔ)償程序具有滯后性，表現(xiàn)為多數(shù)省份未規(guī)定當(dāng)?shù)刎?cái)政先行支付機(jī)制，疫苗受害者不得不先行支付診療費(fèi)用，并且補(bǔ)償申請(qǐng)須經(jīng)過(guò)兩級(jí)甚至三級(jí)政府部門，多數(shù)省份需要上傳下達(dá)的兩輪循環(huán)：個(gè)人提出補(bǔ)償申請(qǐng)后按層級(jí)逐級(jí)上傳至省級(jí)，省級(jí)收到后逐級(jí)向下批復(fù)，待個(gè)人收到批復(fù)后簽訂補(bǔ)償協(xié)議，再上傳至省級(jí)，經(jīng)過(guò)省級(jí)下?lián)芊娇傻玫窖a(bǔ)償金[7]。如此一來(lái)，受種方不能及時(shí)獲得補(bǔ)償款進(jìn)行醫(yī)治，受害兒童及家庭承受著巨大的心理壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.異常反應(yīng)鑒定存在缺陷

我國(guó)當(dāng)下疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制是以各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)為前提的，因此對(duì)于接種疫苗與受種兒童損害之間的因果關(guān)系的鑒定就成為確定國(guó)家補(bǔ)償?shù)暮诵?。因果關(guān)系的認(rèn)定在很大程度上依賴于鑒定活動(dòng)及其結(jié)果?，F(xiàn)行《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》的規(guī)定使得鑒定程序有章可循，但無(wú)論是在立法規(guī)定還是在實(shí)踐運(yùn)行的過(guò)程中，鑒定制度均凸顯一些問(wèn)題。首先，鑒定主體的中立性、客觀性、公信力不足。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是醫(yī)學(xué)會(huì)的成員與衛(wèi)生行政部門有高度的重合，由于日常管理和維護(hù)依賴于衛(wèi)生行政部門，專家意見(jiàn)難免受到行政因素影響[8];二是專家意見(jiàn)實(shí)行過(guò)半數(shù)通過(guò)的集體負(fù)責(zé)制④，故難以追究個(gè)人責(zé)任，導(dǎo)致專家意見(jiàn)的公正性和客觀性受到質(zhì)疑;三是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)了很多預(yù)防接種工作，還要主導(dǎo)不良反應(yīng)鑒定工作，組織專家進(jìn)行診斷，同時(shí)作為“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”[9]。其次，煩瑣的鑒定程序也導(dǎo)致一些消極反應(yīng)。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》的規(guī)定，異常反應(yīng)的鑒定須以疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)專家組調(diào)查診斷為前置程序，相關(guān)各方對(duì)這一結(jié)論有爭(zhēng)議的，可以申請(qǐng)接種單位所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)鑒定，對(duì)鑒定結(jié)論仍不服的，可以再向省級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)申請(qǐng)，并以醫(yī)學(xué)會(huì)的鑒定作為最終結(jié)論⑤。這一規(guī)定雖旨在增強(qiáng)鑒定結(jié)論的準(zhǔn)確性，但不得不考慮的是，增加的前置程序使得異常反應(yīng)的認(rèn)定過(guò)程更加繁復(fù)、漫長(zhǎng)，影響了救助的有效性、及時(shí)性，與受害兒童及其家庭亟須救助的困境產(chǎn)生了巨大矛盾。

（三）我國(guó)疫苗傷害民事侵權(quán)賠償與國(guó)家補(bǔ)償?shù)你暯訂?wèn)題

我國(guó)兒童疫苗傷害救濟(jì)途徑為民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償并存的體系，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定何者優(yōu)先適用。因此從受害兒童及其家庭的立場(chǎng)出發(fā)，有兩種救濟(jì)啟動(dòng)程序，即先提起民事侵權(quán)訴訟后申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)償，或者先申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)償后提起民事侵權(quán)訴訟[10]。但在受害者啟動(dòng)救濟(jì)程序時(shí)，實(shí)踐中往往存在很多問(wèn)題。

首先，兩個(gè)程序是否相互排斥尚需法律法規(guī)進(jìn)一步明確，從而導(dǎo)致實(shí)踐中的做法不一，使救濟(jì)漏洞的存在成為可能。有的法院認(rèn)為，當(dāng)事人在開(kāi)啟異常反應(yīng)鑒定后仍然可以提起或者繼續(xù)民事訴訟①;有的法院則認(rèn)為，選擇了異常反應(yīng)鑒定即是對(duì)各方無(wú)過(guò)錯(cuò)的承認(rèn)，則不能再提起民事訴訟②。兩個(gè)程序之間是否存在排斥關(guān)系，有關(guān)法律法規(guī)須進(jìn)一步明確，從而避免當(dāng)事人先申請(qǐng)異常反應(yīng)鑒定未予確認(rèn)，而民事責(zé)任也追究無(wú)門的救濟(jì)漏洞。

其次，無(wú)論受害方先啟動(dòng)哪個(gè)程序，都存在索賠周期長(zhǎng)、救濟(jì)不及時(shí)的問(wèn)題。以先提起民事訴訟為例，第一種情況是法院認(rèn)定相關(guān)方有過(guò)錯(cuò)，那么受害一方便可以繼續(xù)民事訴訟程序，依據(jù)過(guò)錯(cuò)方主體的不同，分為醫(yī)療產(chǎn)品責(zé)任或者醫(yī)療損害責(zé)任。第二種情況是法院認(rèn)定各方主體無(wú)過(guò)錯(cuò)，允許當(dāng)事人再申請(qǐng)異常反應(yīng)鑒定，鑒定為異常反應(yīng)的，可以申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)償，否則無(wú)法得到救濟(jì)。這種情況下當(dāng)事人經(jīng)歷了一次法院審判和一次異常反應(yīng)鑒定，法院審判甚至需要經(jīng)過(guò)一審、二審和再審程序，再加上前述程序繁復(fù)的異常反應(yīng)鑒定，這些程序累計(jì)起來(lái)，在實(shí)踐中往往需要經(jīng)歷數(shù)月甚至數(shù)年的時(shí)間，嚴(yán)重增加了當(dāng)事人的求償負(fù)擔(dān)。

二、《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》：美國(guó)對(duì)疫苗傷害者救濟(jì)制度的建構(gòu)

鑒于疫苗和大規(guī)模免疫方案在控制許多疾病方面極為成功，美國(guó)50個(gè)州都制定了強(qiáng)制性疫苗接種法，對(duì)兒童進(jìn)行疫苗接種是其入學(xué)的先決條件。但20世紀(jì)80年代初，關(guān)于白百破（白喉、百日咳、破傷風(fēng)）疫苗嚴(yán)重副作用的新聞報(bào)道引起了美國(guó)民眾對(duì)該疫苗安全性的質(zhì)疑。一些認(rèn)為自己被白百破疫苗傷害的人對(duì)疫苗制造商和醫(yī)療保健提供者提起了侵權(quán)訴訟，一時(shí)間疫苗訴訟激增，且索賠數(shù)額甚巨。不堪重負(fù)的疫苗制造公司開(kāi)始停止或威脅停止生產(chǎn)疫苗，大量疫苗制造商被迫退出市場(chǎng)，全美范圍內(nèi)疫苗開(kāi)始出現(xiàn)短缺。為應(yīng)對(duì)此公共衛(wèi)生緊急事件，并平衡疫苗受害者和疫苗制造商的利益，1986年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》（National Childhood Vaccine Injury Act，NCVIA），旨在以無(wú)過(guò)錯(cuò)為原則向疫苗受害者提供公平和迅速的國(guó)家補(bǔ)償，以維護(hù)受傷害兒童權(quán)益，由國(guó)家分擔(dān)受到疫苗傷害的兒童及其家庭的不幸，同時(shí)通過(guò)向疫苗制造商提供“責(zé)任盾”來(lái)保護(hù)和穩(wěn)定國(guó)家疫苗供應(yīng)[11]?！秶?guó)家兒童疫苗傷害法案》所確立的國(guó)家補(bǔ)償制度主要內(nèi)容如下：

（一）疫苗傷害表：異常反應(yīng)因果關(guān)系的簡(jiǎn)化

為了最大限度地救助疫苗受害兒童，減輕其舉證負(fù)擔(dān)，《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》確立了兩類救濟(jì)請(qǐng)求，即疫苗傷害表救濟(jì)請(qǐng)求和事實(shí)因果救濟(jì)請(qǐng)求。

疫苗傷害表（The Vaccine Injury Table）列出了因接種疫苗所致的特定傷害情形，并規(guī)定了每種傷害發(fā)作的時(shí)限[12]。如果受害者能夠證明在接種疫苗的指定時(shí)間內(nèi)發(fā)生了該表中列舉的特定傷害，那么就可以推定疫苗是造成傷害的原因，申請(qǐng)人即可免除沉重的證明負(fù)擔(dān)③。除非政府能夠舉證證明造成傷害的其他真正原因，否則就需要承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任④。疫苗傷害表所覆蓋的疫苗種類會(huì)隨著時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，并由美國(guó)衛(wèi)生資源和服務(wù)管理局（Health Resources & Services Administration）定期向社會(huì)公布。美國(guó)當(dāng)下適用的疫苗傷害表于2017年3月21日修訂并生效[12]，具體參見(jiàn)表1。

與此同時(shí)，《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》還確立了事實(shí)因果救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)力，也即如果受害者的損害不在疫苗傷害表內(nèi)或者未在表中指定時(shí)間內(nèi)發(fā)生，若其能夠提供優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明接種疫苗與損害后果之間存在因果關(guān)系或者證明疫苗明顯加重了病情，則仍然可以獲得國(guó)家補(bǔ)償。

《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》大幅減輕了疫苗傷害者的證明負(fù)擔(dān)，其效果是顯而易見(jiàn)的。根據(jù)美國(guó)疾病預(yù)防控制中心（CDC）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2006—2017年，美國(guó)分發(fā)了超過(guò)34億劑的疫苗，法院裁定了6552份受種者提交的申請(qǐng)，其中4509例得到了補(bǔ)償，相當(dāng)于100萬(wàn)個(gè)疫苗受害者中補(bǔ)償一個(gè)人[13]。此外根據(jù)《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》的規(guī)定，如果滿足最低要求，無(wú)論受害者的申請(qǐng)是否得到國(guó)家補(bǔ)償，國(guó)家均會(huì)支付與受害者請(qǐng)求賠償程序中有關(guān)的律師費(fèi)用①，此舉進(jìn)一步降低了疫苗受害者的經(jīng)濟(jì)壓力。

（二）司法部門審理：中立性與公正性的考量

根據(jù)《美國(guó)兒童疫苗傷害法案》的規(guī)定，受害者向美國(guó)聯(lián)邦索賠法院（the United States Court of Federal Claims）提交索賠申請(qǐng)。美國(guó)聯(lián)邦索賠法院內(nèi)設(shè)一個(gè)由不超過(guò)8名特別專家（Special Masters）組成的特別專家辦公室（the court's Office of Special Masters）②，該特別專家辦公室對(duì)疫苗索賠案進(jìn)行事實(shí)調(diào)查和法律分析，就其是否應(yīng)根據(jù)《美國(guó)兒童疫苗傷害法案》提供補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額做出決定。之后，再由美國(guó)聯(lián)邦索賠法院對(duì)該決定進(jìn)行審查并做出最終判決，若申請(qǐng)人不服，可向聯(lián)邦巡回上訴法院（the U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit）提出上訴③。整個(gè)索賠程序?yàn)橐粋€(gè)準(zhǔn)司法程序，這一制度設(shè)置將是否能夠獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)交給了聯(lián)邦索賠法院。由于補(bǔ)償償程序認(rèn)定主體更加中立，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也就更加統(tǒng)一和權(quán)威，認(rèn)定結(jié)果更加具有信服力，從而最大程度上避免了在我國(guó)由于醫(yī)學(xué)會(huì)和衛(wèi)生行政部門的“行政性”因素而對(duì)結(jié)果認(rèn)定所產(chǎn)生的偏向性影響。

（三）疫苗傷害補(bǔ)償基金：資金來(lái)源的保障

針對(duì)該法案生效后的疫苗受害者的補(bǔ)償金來(lái)源于美國(guó)財(cái)政部設(shè)立的信托基金，該基金的資金來(lái)源于對(duì)疫苗制造商征收的稅收，并且該信托基金僅用于支付與疫苗相關(guān)的傷害或死亡的賠償以及聯(lián)邦政府的行政管理費(fèi)用。根據(jù)相關(guān)稅收規(guī)定，對(duì)疫苗生產(chǎn)商或進(jìn)口商銷售的任何應(yīng)稅疫苗都應(yīng)征收稅款，每劑疫苗所征收的稅額為75美分④。在補(bǔ)償基金具體補(bǔ)償?shù)姆秶矫?，法案?guī)定一次性補(bǔ)償接種疫苗致死的受害者的繼承人25萬(wàn)美元;對(duì)于因接種疫苗遭受傷害的受害者，補(bǔ)償范圍包括醫(yī)療費(fèi)、康復(fù)費(fèi)、發(fā)展評(píng)估、特殊教育、職業(yè)培訓(xùn)和安置費(fèi)、案例管理、咨詢費(fèi)、誤工費(fèi)等合理支出費(fèi)用;除此之外，法案還規(guī)定了受害者可以因?qū)嶋H的或預(yù)期精神痛苦而獲得25萬(wàn)美元以內(nèi)的精神損失費(fèi)。對(duì)于法案生效日期之前接種的疫苗，獲得的收入損失、精神損失和合理的律師費(fèi)用不得超過(guò)3萬(wàn)美元⑤。

（四）無(wú)過(guò)錯(cuò)國(guó)家補(bǔ)償優(yōu)先：國(guó)家責(zé)任與民事責(zé)任的對(duì)接

該法案還規(guī)定了國(guó)家疫苗傷害補(bǔ)償程序與民事程序的適用順序，確立了補(bǔ)償申請(qǐng)的前置規(guī)則，即接種疫苗的受害者在向疫苗的管理者或者生產(chǎn)商提起民事訴訟之前，必須先向聯(lián)邦索賠法院提出補(bǔ)償申請(qǐng)。如果先行提起民事訴訟，那么法院應(yīng)當(dāng)駁回起訴①。如果按照法律規(guī)定先行提起了國(guó)家補(bǔ)償，那么應(yīng)該在聯(lián)邦索賠法院的判決做出之日起90天之內(nèi)以書(shū)面形式確定是否接受法院判決結(jié)果，或者另行提起民事訴訟②。該法案通過(guò)明確國(guó)家補(bǔ)償與民事賠償?shù)南群箜樞颍粌H節(jié)約受害家庭的求償時(shí)間和費(fèi)用，而且使得判決過(guò)程和結(jié)果更具確定性。

（五）良好的實(shí)施效果

從實(shí)施效果來(lái)看，《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》更加公平合理地補(bǔ)償了疫苗致害兒童。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，整個(gè)社會(huì)承擔(dān)起了強(qiáng)制接種致害的疫苗之殤。在實(shí)施強(qiáng)制性免疫計(jì)劃的情況下，整個(gè)社會(huì)都受益于大大降低的病源傳播可能性，如果疫苗制造商承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償?shù)牟划?dāng)懲罰，則很有可能導(dǎo)致制造商不愿意承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)去生產(chǎn)疫苗。該法案通過(guò)規(guī)定賠償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由整個(gè)社會(huì)承擔(dān)，而不是由無(wú)辜的受害者或是疫苗制造商獨(dú)自承擔(dān)，有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共衛(wèi)生安全和保護(hù)企業(yè)積極生產(chǎn)研發(fā)的雙重目的。其次，通過(guò)聯(lián)邦統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)，保證了受害者在同等情況下接受等價(jià)賠償。該法案通過(guò)前，對(duì)于賠償?shù)木唧w項(xiàng)目由各州法院確定解釋標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果在同樣的致害情節(jié)下，在一個(gè)司法管轄區(qū)的法院拒絕賠償請(qǐng)求的，在另一個(gè)司法管轄區(qū)的法院卻可能支持百萬(wàn)美元的賠償金。受害者可以獲得的賠償數(shù)額很大程度上取決于特定地區(qū)的司法制度以及法官和陪審團(tuán)的同情程度。該法案通過(guò)統(tǒng)一明確補(bǔ)償?shù)姆秶?，消除了同等情形下?lián)p害賠償?shù)木薮蟛町?，使得?guó)家賠償制度更加公平[14]。最后，該法案給予了受害兒童及其家庭更及時(shí)、充分的救助。其通過(guò)疫苗傷害表列出接種疫苗類型、致害表現(xiàn)、發(fā)作時(shí)間等，并設(shè)定無(wú)過(guò)錯(cuò)國(guó)家補(bǔ)償?shù)那爸迷瓌t，使得多數(shù)受害兒童無(wú)須經(jīng)歷一般民事訴訟中繁復(fù)的程序，更加快捷地得到救濟(jì);其通過(guò)規(guī)范補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮受害兒童目前以及將來(lái)的救濟(jì)需求，使得補(bǔ)償金額更加充分合理。該法案實(shí)施30多年來(lái)，收到了21491份補(bǔ)償申請(qǐng)，判決18473份，其中7044件獲得了國(guó)家賠償，11429件被駁回，美國(guó)政府支付的賠償總額約為42億美元[15]，很好地實(shí)現(xiàn)了立法初衷（見(jiàn)表2）。

當(dāng)然該法案也并非盡善盡美。美國(guó)各界對(duì)該法案也屢有抨擊，主要有：一是應(yīng)擴(kuò)大接種兒童父母的知情權(quán)。孩子應(yīng)當(dāng)在父母知情或同意的情況下接種疫苗，衛(wèi)生與公共服務(wù)部應(yīng)當(dāng)向父母說(shuō)明疫苗致害的跡象、疫苗傷害表的應(yīng)用以及提出索賠的程序，強(qiáng)化民眾對(duì)國(guó)家補(bǔ)償計(jì)劃的信任度[16]。二是在專家證人選任方面，國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確專家證人的資格，因?yàn)槠渥C詞有可能直接關(guān)系到受害者是否能夠獲得賠償。三是應(yīng)對(duì)疫苗傷害表的規(guī)定進(jìn)行寬泛解釋。雖然法案規(guī)定了表內(nèi)補(bǔ)償和表外補(bǔ)償兩種請(qǐng)求模式，但因疫苗傷害的特殊性導(dǎo)致了證明的困難，受害者的表外補(bǔ)償申請(qǐng)很難得到支持，故疫苗傷害表中規(guī)定的任何歧義都應(yīng)作有利于受害者一方的解釋，從而盡可能減輕被害兒童及其家庭的負(fù)擔(dān)[17]。

三、我國(guó)疫苗傷害救濟(jì)制度的變革與完善

針對(duì)我國(guó)疫苗傷害民事侵權(quán)賠償和國(guó)家補(bǔ)償體系中的難題，極有必要進(jìn)行相關(guān)制度變革和完善，以更好地維護(hù)疫苗傷害者的權(quán)益。橫向比較我國(guó)與美國(guó)在疫苗傷害救濟(jì)方面的法律制度，兩者在立法理念、補(bǔ)償范圍、申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)償?shù)某绦蛐再|(zhì)、疫苗傷害者證明責(zé)任、民事訴訟與國(guó)家補(bǔ)償?shù)你暯?、?duì)疫苗傷害者的保護(hù)力度等眾多方面都存有較大差異。我們固然不能一味地盲目照搬國(guó)外制度，但客觀而言，運(yùn)行30多年且效果顯著的美國(guó)疫苗傷害國(guó)家補(bǔ)償制度于我國(guó)疫苗傷害救濟(jì)制度的完善確實(shí)深具啟示意義。

（一）救濟(jì)體系的設(shè)置：國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度前置和民事侵權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充

1.國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的前置

從疫苗接種行為的特殊性角度分析前置原則的合理性，有以下幾個(gè)層面：第一，從國(guó)家的規(guī)定來(lái)看，疫苗接種具有強(qiáng)制性。根據(jù)我國(guó)《疫苗管理法》，公民有義務(wù)履行接種免疫規(guī)劃的疫苗，監(jiān)護(hù)人和托幼機(jī)構(gòu)、學(xué)校都應(yīng)當(dāng)配合，確保第一類疫苗的普遍接種①。因公權(quán)力的強(qiáng)制力而引起了相對(duì)人為公共利益犧牲，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以填補(bǔ)，這是行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之一。第二，從接種對(duì)象的角度來(lái)看，疫苗接種致害具有不可承受性。疫苗接種行為針對(duì)的是最廣泛的健康人群，但由于醫(yī)學(xué)知識(shí)的專業(yè)性和局限性，對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，預(yù)防接種致害結(jié)果是不可預(yù)測(cè)的，一旦發(fā)生問(wèn)題，不幸者或傷或死，其家庭遭遇毀滅性打擊，同時(shí)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)疫苗接種強(qiáng)烈的擔(dān)憂和恐懼，故無(wú)論是對(duì)個(gè)體的人道主義關(guān)懷還是對(duì)整個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生安全保障，及時(shí)、有力、便捷、讓民眾充滿信任的國(guó)家補(bǔ)償都不能缺位。第三，無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃前置有利于最大限度地平衡社會(huì)各方的利益。一方面，公民因接種疫苗致害后可以盡快地獲得充分的補(bǔ)償，提升了對(duì)接種疫苗的信心;另一方面，對(duì)于疫苗生產(chǎn)企業(yè)而言，國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度前置能夠過(guò)濾掉一部分不屬于民事侵權(quán)訴訟的賠償請(qǐng)求，減少企業(yè)參與訴訟的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，從而更好地繼續(xù)生產(chǎn)和研發(fā)。

2.民事侵權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充

國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度前置固然可以有效補(bǔ)償符合條件的受害者，但是對(duì)疫苗的質(zhì)量問(wèn)題負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)商，以及違反工作規(guī)范和程序的接種單位的過(guò)錯(cuò)仍然需要追究。我國(guó)相關(guān)法律雖未規(guī)定國(guó)家補(bǔ)償與民事侵權(quán)賠償?shù)南群箜樞?，但在?shí)踐中，一旦受種者因接種疫苗而受到傷害，其最迫切的需求是診斷治療，而獲得及時(shí)的賠償是支持受害者繼續(xù)診療活動(dòng)的基礎(chǔ)。如果受害者先行提起民事訴訟程序，第一，其需要承擔(dān)訴訟相關(guān)的費(fèi)用，以及在獲得最終判決并執(zhí)行完畢前承擔(dān)不確定的治療費(fèi)用;第二，需要負(fù)擔(dān)曠日持久的民事訴訟的時(shí)間成本;第三，需要承受證明困難的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中，對(duì)于當(dāng)事人能夠證明接種單位違反了法律法規(guī)明確規(guī)定的工作規(guī)范的醫(yī)療損害責(zé)任，法院雖然容易支持，但實(shí)踐中也存在受種者取證弱勢(shì)的問(wèn)題。另外對(duì)于疫苗產(chǎn)品的缺陷而言，當(dāng)事人往往很難證明，法院認(rèn)定疫苗質(zhì)量存在問(wèn)題的案件就更少。因此應(yīng)將國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償?shù)姆秶鷶U(kuò)大，并采取如同產(chǎn)品責(zé)任中銷售者與生產(chǎn)者不真正連帶責(zé)任的模式，統(tǒng)一由國(guó)家先行補(bǔ)償，然后由國(guó)家向負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)者或接種單位追究責(zé)任，建立直接補(bǔ)償為主、侵權(quán)賠償為輔的救濟(jì)體系。

（二）我國(guó)疫苗傷害國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的完善

既然要建立國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度前置程序，統(tǒng)一由國(guó)家補(bǔ)償來(lái)對(duì)疫苗受害者進(jìn)行直接救濟(jì)，則國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的完善也就至關(guān)重要。

1.擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

2019年實(shí)施的《疫苗管理法》第56條對(duì)于疫苗接種異常反應(yīng)以及無(wú)法排除是異常反應(yīng)的損害給予國(guó)家補(bǔ)償救濟(jì)，但仍將眾多事項(xiàng)排除在國(guó)家補(bǔ)償范圍之外，這嚴(yán)重縮減了疫苗受害者申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)姆秶?，削弱了?guó)家補(bǔ)償制度的效用，故應(yīng)將此眾多事項(xiàng)納入補(bǔ)償范圍，構(gòu)建以無(wú)過(guò)錯(cuò)為原則的國(guó)家補(bǔ)償體系。此“無(wú)過(guò)錯(cuò)”并非指各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)，而是指只要有疫苗傷害事件發(fā)生，國(guó)家都應(yīng)給予補(bǔ)償，而不論何方過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致了傷害的發(fā)生。第一，針對(duì)疫苗產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和接種單位的醫(yī)療損害責(zé)任，如上文所述，國(guó)家應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)直接責(zé)任，再向相關(guān)責(zé)任方追究責(zé)任，以減輕疫苗受害者的訟累，并扭轉(zhuǎn)疫苗受害者常因舉證能力較弱而難以勝訴的不利局面。第二，針對(duì)偶合癥，參考域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為避免因偶合反應(yīng)的復(fù)雜性導(dǎo)致的責(zé)任推諉，在最大程度上保證疫苗受害者的利益，應(yīng)當(dāng)將偶合反應(yīng)納入國(guó)家補(bǔ)償范圍。第三，針對(duì)禁忌證情況，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到受種者或者監(jiān)護(hù)人對(duì)醫(yī)學(xué)知識(shí)認(rèn)識(shí)的有限性，不能苛求受種者一方承擔(dān)高度的注意義務(wù)。因?yàn)槲茨芨嬷汕闆r而一律不予補(bǔ)償，未免加重了受種者的負(fù)擔(dān)。

2.優(yōu)化補(bǔ)償程序

補(bǔ)償程序的優(yōu)化必須兼顧效率與正當(dāng)性。我國(guó)補(bǔ)償程序直接采用類似美國(guó)的準(zhǔn)司法程序可行性不大，但現(xiàn)行異常反應(yīng)鑒定在程序上比較繁復(fù)，在人員組織上難顯中立性的弊端又必須解決。在補(bǔ)償程序方面可考慮取消疾病預(yù)防機(jī)構(gòu)的調(diào)查診斷前置程序，直接通過(guò)鑒定程序確定補(bǔ)償資格，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、妥當(dāng)?shù)木戎?。直接鑒定模式對(duì)于鑒定專家的選任就有了較高要求。因此在鑒定人員的組織方面，可以建立全國(guó)及各省的鑒定專家辦公室，并在全國(guó)范圍內(nèi)選任高水平專家組建專家人才庫(kù)，各鑒定專家獨(dú)立行使鑒定職權(quán)并對(duì)鑒定結(jié)果負(fù)責(zé)。出現(xiàn)疑似異常反應(yīng)案例時(shí)，先由省級(jí)專家組對(duì)一個(gè)案例進(jìn)行診斷，出現(xiàn)意見(jiàn)不一致的疑難案例時(shí)，受害人可以申請(qǐng)國(guó)家專家組進(jìn)行最后的確認(rèn)[18]。

3.統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2003年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中對(duì)于人身?yè)p害賠償中城鄉(xiāng)居民的殘疾賠償金、死亡賠償金、被撫養(yǎng)人生活費(fèi)的規(guī)定體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的差別，由此引致的“同命不同價(jià)”被各界抨擊多年。隨著時(shí)代的進(jìn)步，2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》明確要建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，改革人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“同命同價(jià)”。其后最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于授權(quán)開(kāi)展人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)試點(diǎn)的通知》，授權(quán)各地高院在轄區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展統(tǒng)一人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)，各省紛紛開(kāi)始試點(diǎn)，“同命同價(jià)”開(kāi)始成為現(xiàn)實(shí)，且“同命同價(jià)”亦是時(shí)代大勢(shì)所趨。在這種大環(huán)境下，疫苗傷害者的補(bǔ)償沒(méi)有理由再固守“同命不同價(jià)”。即使是現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院也亟須制定統(tǒng)一規(guī)定，在考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的基礎(chǔ)上，允許各省制定具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有一定程度的自由，但同時(shí)必須充分考慮受害兒童家庭的醫(yī)療和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，劃定最低補(bǔ)償限度，使得補(bǔ)償金額在可以接受的范圍內(nèi)，防止出現(xiàn)差距懸殊的極端現(xiàn)象，從而顯示立法的人文關(guān)懷。

4.建立國(guó)家補(bǔ)償基金

國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度前置、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都需要有充足的資金作為基礎(chǔ)，故應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家補(bǔ)償基金作為整個(gè)制度順利運(yùn)行的基石。建立國(guó)家補(bǔ)償基金實(shí)際上是對(duì)疫苗致害風(fēng)險(xiǎn)的分散，將補(bǔ)償責(zé)任由國(guó)家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到國(guó)家、企業(yè)和整個(gè)社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。在補(bǔ)償基金的來(lái)源方面，可以借鑒美國(guó)向疫苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)征稅的做法，同時(shí)由國(guó)家進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)撥款，并鼓勵(lì)社會(huì)各界積極捐助;在救濟(jì)基金的管理方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的財(cái)團(tuán)法人進(jìn)行管理運(yùn)作，以保證基金的?？顚Ｓ煤捅Ｖ翟鲋?。由此不僅政府減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，企業(yè)避免了過(guò)高的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還有利于保障受害者獲得充分的救濟(jì)。

（三）救濟(jì)制度中證明責(zé)任的緩和

1.疫苗傷害表救濟(jì)：簡(jiǎn)化因果關(guān)系證明

美國(guó)疫苗傷害表的設(shè)計(jì)是為了最大程度上減輕疫苗受害者的舉證責(zé)任，以對(duì)其實(shí)現(xiàn)及時(shí)的救助。因果關(guān)系的證明一直是我國(guó)疫苗受害者申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)，在此問(wèn)題上，我國(guó)可借鑒美國(guó)疫苗傷害表的做法出臺(tái)我國(guó)的疫苗傷害表。在疫苗傷害表的內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)總結(jié)每一種疫苗曾引起的不良反應(yīng)情形。當(dāng)有疑似異常反應(yīng)的癥狀出現(xiàn)時(shí)，如果符合表中的特定情形，鑒定專家組可以直接出具異常反應(yīng)鑒定結(jié)論，受害者便可依此向衛(wèi)生行政部門提出補(bǔ)償申請(qǐng)。疫苗傷害表中的異常反應(yīng)情形應(yīng)當(dāng)定期更新，根據(jù)相關(guān)醫(yī)學(xué)理論以及實(shí)踐中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將較常見(jiàn)的癥狀歸入表內(nèi)，并明確該癥狀的具體發(fā)作時(shí)間。除此之外，相關(guān)衛(wèi)生行政部門還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾廣泛宣傳，使得受種者及其監(jiān)護(hù)人熟悉疫苗傷害表的應(yīng)用，當(dāng)規(guī)定時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)類似反應(yīng)時(shí)，可以及時(shí)申請(qǐng)補(bǔ)償救濟(jì)，以免延誤診療。

通過(guò)疫苗傷害表簡(jiǎn)化常見(jiàn)的異常反應(yīng)鑒定程序，對(duì)于受種者而言，其承擔(dān)的證明責(zé)任減輕，獲得補(bǔ)償救濟(jì)更加便捷;對(duì)于鑒定專家而言，有利于減輕診療負(fù)擔(dān)，且統(tǒng)一鑒定意見(jiàn);對(duì)于社會(huì)公眾而言，對(duì)于預(yù)防接種更有信心，對(duì)于補(bǔ)償救濟(jì)的落實(shí)更加安心。

2.事實(shí)因果型救濟(jì)：緩和舉證責(zé)任

并非所有的異常反應(yīng)類型都能被疫苗傷害表所涵蓋，遇到表外傷害而請(qǐng)求國(guó)家補(bǔ)償時(shí)，受種者往往處于證明的弱勢(shì)地位。如上文所述，即便是在美國(guó)比較成熟的疫苗補(bǔ)償體系下，表外傷害得到救濟(jì)也非常困難。由于疫苗接種行為本身的特殊性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)最大程度上減輕受種方的舉證責(zé)任：在疫苗不合格賠償責(zé)任糾紛中對(duì)于缺陷的認(rèn)定方面，生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)疫苗產(chǎn)品不存在不合理危險(xiǎn)的證明責(zé)任;在因果關(guān)系的證明方面，受種方證明了不排除因接種疫苗致害的可能性，就可以認(rèn)定完成了舉證責(zé)任，生產(chǎn)者、銷售者或者接種單位應(yīng)當(dāng)對(duì)自己不承擔(dān)責(zé)任提出有力的證據(jù);在醫(yī)療責(zé)任糾紛中對(duì)于過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)將受種方舉證的標(biāo)準(zhǔn)降低為蓋然性或者較大的可能性，之后由被告舉證證明自己不承擔(dān)責(zé)任。以上建議的共同點(diǎn)都是最大程度上減輕受種者的證明責(zé)任，囿于受種者本身在侵權(quán)行為面前的弱勢(shì)地位，在救濟(jì)層面應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)這一先天劣勢(shì)，才能體現(xiàn)出法律作為社會(huì)利益調(diào)節(jié)器的功能。

四、結(jié)語(yǔ)

疫苗傷害事件不是簡(jiǎn)單的民事侵權(quán)案件或者行政補(bǔ)償案件，而是關(guān)涉公共安全的社會(huì)問(wèn)題。疫苗傷害問(wèn)題的復(fù)雜性決定了疫苗傷害救濟(jì)手段的多樣性，即國(guó)家補(bǔ)償和民事侵權(quán)賠償，但是我國(guó)這一救濟(jì)體系目前卻未能對(duì)疫苗受害者提供充分的救濟(jì)。疫苗受害者及其家庭最為迫切的需求是得到及時(shí)的、充分的救助，廣大潛在受種者最擔(dān)憂的是接種疫苗的安全性與接種后保障體系的完備性，實(shí)施疫苗接種計(jì)劃的行政主體最關(guān)注的是公共安全衛(wèi)生能夠得到最廣泛的保障。但由于醫(yī)學(xué)的局限性，總是不可避免地出現(xiàn)少數(shù)無(wú)辜兒童被“惡魔”抽中，那么從最廣泛主體的角度考慮，在漆黑一團(tuán)的抽簽筒面前，保護(hù)每一個(gè)兒童，便是在保護(hù)這個(gè)國(guó)家，因?yàn)槊總€(gè)家庭的孩子都可能成為那個(gè)中簽者。筆者希望可以通過(guò)借鑒美國(guó)在疫苗補(bǔ)償救濟(jì)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，以國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃為前置程序，出臺(tái)疫苗傷害表簡(jiǎn)化因果關(guān)系的認(rèn)定，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，優(yōu)化補(bǔ)償程序，并且在民事侵權(quán)救濟(jì)程序中，盡可能減輕受種者的證明責(zé)任，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)疫苗受害者快速充分的救濟(jì)。

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[責(zé)任編輯? ? ?王艷芳]