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        基于 PPP-TOD 的城市軌道交通站點(diǎn)聯(lián)合開發(fā)模式研究

        2020-07-29 06:46:26黃麗冰任家強(qiáng)沈陽建筑大學(xué)遼寧沈陽110168
        建設(shè)監(jiān)理 2020年5期
        關(guān)鍵詞:建設(shè)

        黃麗冰,任家強(qiáng)(沈陽建筑大學(xué), 遼寧 沈陽 110168)

        0 引 言

        城市軌道交通由地鐵、有軌、輕軌、磁懸浮等組成,具有運(yùn)行速度快、可承載量大、聯(lián)通范圍廣、環(huán)保節(jié)能等優(yōu)點(diǎn)。因強(qiáng)大的運(yùn)載能力,使其成為了城市交通系統(tǒng)的骨干,同時(shí)也增加了城市交通的便利性,顯著提高了城市土地間的可達(dá)性。但是,建設(shè)城市軌道交通往往會伴隨著巨大的資金投入,并且伴有建設(shè)周期長、籌措資金難、回報(bào)率低等問題。這些缺陷使得城市軌道交通企業(yè)難以生存,甚至?xí)鬼?xiàng)目停滯或流產(chǎn)。近幾年,房地產(chǎn)行業(yè)面臨著空前的壓力:企業(yè)資金壓力大,拿地成本高,限購等政策多,行業(yè)秩序混亂。房地產(chǎn)作為我國的支柱性產(chǎn)業(yè),其變化往往也會影響到與房地產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的其他行業(yè),如建造行業(yè)、投資行業(yè)等。因此,這些行業(yè)中的企業(yè)不得不尋找新的轉(zhuǎn)型機(jī)會。2013 年和 2014 年,國家倡導(dǎo)在鐵路項(xiàng)目上運(yùn)用政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP),以期能降低政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、解決資金籌措的問題。這為城軌項(xiàng)目上運(yùn)用 PPP 模式提供了可借鑒的思路。

        城市軌道交通沿線的便捷出行和巨大人流,往往會使其附近的土地增值,城市軌道交通站點(diǎn)的此效果更甚。因此,如何規(guī)劃這片土地,使其達(dá)到最佳效果,成為了首要問題。此時(shí),提倡緊湊、混合的功能布局和公共空間設(shè)計(jì)思想的以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)(Transit-Oriented Development,TOD)模式為解決這一問題提供了新視角[1]?;诖?,PPPTOD 模式應(yīng)運(yùn)而生;資金雄厚、有稀缺技術(shù)、有豐富物業(yè)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的建筑企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商、設(shè)備商、投資企業(yè)等都躍躍欲試,正在尋找合適的切入點(diǎn)[2],進(jìn)入到城市軌道交通站點(diǎn)聯(lián)合開發(fā)這個(gè)市場上來;PPP-TOD 的聯(lián)合運(yùn)作模式得到了進(jìn)一步推廣。

        1 PPP-TOD 模式

        1.1 PPP 模式

        PPP 模式是政府和社會資本相互彌補(bǔ)、相互補(bǔ)充的長期合作方式,以共同簽訂的協(xié)議為約束,各司其職,以期達(dá)到超過一方單獨(dú)建設(shè)運(yùn)作項(xiàng)目所能產(chǎn)生的利益,實(shí)現(xiàn)共贏。

        1.2 TOD 模式

        TOD 模式是 Peter-Calthorpe 提出的以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式。其中,公共交通是指火車、城市軌道交通、巴士干線等,然后以公共交通站點(diǎn)為中心,以 400 m~ 800 m 為半徑建立中心廣場及功能設(shè)施。同時(shí),以高密度、多樣性、良好設(shè)計(jì)為原則,建造滿足市民辦公、商業(yè)、居住、教育和文化等多種需求的生活社區(qū);在人們不排斥對小汽車的偏好的基礎(chǔ)上,使居民或通勤人員能夠選擇多樣的出行方式,如步行、公交、自行車等,充分享受良好的人性化公共空間設(shè)計(jì)的集散地所帶來的便捷。

        1.3 PPP-TOD 模式

        PPP-TOD 模式,即政府控制下的交通企業(yè)與盈利性的企業(yè)通過 PPP 的方式結(jié)合,以 TOD 模式開發(fā)城市公共交通沿線或站點(diǎn)及其附近土地的模式。與 PPP-TOD 模式相對的即政府部門自投自建自營,以及開發(fā)商的周圍土地自開發(fā)。與此相比,PPP-TOD 模式對參與到城市公共交通聯(lián)合開發(fā)的各方企業(yè)都有不同的好處。

        (1)政府。①資金雄厚的企業(yè)的加入,減少了政府在項(xiàng)目上的資金投入,使政府能有更多的資金投資到其他基建項(xiàng)目中,有利于政府對基建項(xiàng)目的整體把控和利益分配。②資信良好的外部企業(yè)能利用其良好的資信提高貸款的成功率,以聯(lián)合開發(fā)的公司為貸款對象,有效降低政府的債務(wù)。③TOD 的綜合開發(fā)利用方式,能最大化地提高土地利用率,有利于政府在土地稀缺的情況下進(jìn)行土地儲備。④以TOD模式聯(lián)合開發(fā)沿線,特別是公交站點(diǎn)的土地,能充分?jǐn)U大項(xiàng)目的效益,有利于政府后期接收回特許經(jīng)營權(quán)后的經(jīng)營,以增加政府的財(cái)政收入。

        (2)參與的盈利性企業(yè)。①以自己的核心業(yè)務(wù)換取自己土地開發(fā)權(quán)、出售設(shè)備、出售自己熟練的先進(jìn)技術(shù)等方面的所需。②參與城市軌道交通的建設(shè),在可控的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)獲得收益。

        (3)城市軌道交通 PPP-TOD 項(xiàng)目。①利用參與企業(yè)的良好資信,提高項(xiàng)目貸款的成功率和效率,保證項(xiàng)目資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。②政府和參與企業(yè)對風(fēng)險(xiǎn)的共同承擔(dān)或分別承擔(dān),增強(qiáng)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性。③在城市軌道交通建設(shè)的同時(shí),利用 TOD 模式開發(fā)周圍土地,能大大提高項(xiàng)目的整體效益,效益的提高又能回補(bǔ)城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營的虧損。

        (4)社會。①運(yùn)用 TOD 模式開發(fā)周圍土地,能夠調(diào)節(jié)土地利用的結(jié)構(gòu),有利于土地資源的合理開發(fā)和利用。②政府投入到城市軌道交通 PPP-TOD 項(xiàng)目資金相對較少,可用這些抽出的資金進(jìn)行增多的基建項(xiàng)目。③緩解城市的通行壓力,促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

        2 PPP-TOD 的運(yùn)作模式

        對于 PPP-TOD 模式的運(yùn)作方式,不同的項(xiàng)目會有不同的做法,不同的學(xué)者也會有不同的劃分方法。例如:孫勁松[3]將 PPP-TOD 模式的運(yùn)作方式劃分為整合運(yùn)作模式和分離運(yùn)作模式;王鵬[4]參照與 PPP 結(jié)合的方式,將 PPP-TOD 運(yùn)作模式劃分為一體式開發(fā)和分離性開發(fā)。面對 PPP-TOD 模式中最大瓶頸之一的土地獲取,本研究從項(xiàng)目公司如何獲取土地開發(fā)權(quán),來劃分 PPP-TOD 的運(yùn)作模式(見圖 1 和圖 2)。雖然不同的劃分方法對應(yīng)不同的流程圖,但總體來說,PPP-TOD 的運(yùn)作模式可以概括為以下幾點(diǎn)。

        (1)項(xiàng)目立項(xiàng)期。政府部門通過對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的把握,作出修建城軌的決定;政府部門通過征收等手段獲得大量土地,通過土地一級開發(fā)將生地變成熟地,完成土地儲備;最后論證項(xiàng)目的可行性。

        圖 1 城市軌道交通公司獲得土地的 PPP-TOD 運(yùn)作模式

        圖 2 由 SPV 公司獲得土地的 PPP-TOD 運(yùn)作模式

        (2)項(xiàng)目準(zhǔn)備期。政府完成“審、核、備”和“兩評一案”等 PPP 立項(xiàng)審批手續(xù);政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)(城市軌道交通公司)牽頭房地產(chǎn)開發(fā)商、設(shè)備商、運(yùn)營商等成立項(xiàng)目公司(SPV 公司);SPV 公司/城市軌道交通公司通過招標(biāo)投標(biāo)或政府以土地的使用權(quán)作價(jià)入股取得土地;與政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《特許經(jīng)營權(quán)合同》。

        (3)項(xiàng)目建設(shè)期。SPV 公司對項(xiàng)目整體進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃、投融資、城市軌道交通建設(shè)以及土地二級開發(fā)。

        (4)運(yùn)營銷售期。SPV 公司在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目使用的收益權(quán),經(jīng)營整體項(xiàng)目,將收益所得填補(bǔ)建設(shè)、運(yùn)營成本;再對 SPV 權(quán)益者分紅。

        (5)移交。根據(jù)《特許經(jīng)營權(quán)合同》要求,將項(xiàng)目移交給政府部門。

        3 利益主體的回饋機(jī)制

        如圖 3 所示,在 PPP-TOD 模式下,主要的收益有票務(wù)、廣告、物業(yè)銷售、租賃和土地增值收入。這些收入能直接返還回 SPV 公司。另外,還有政府稅收的增加。SPV 公司可以將收益用作城市軌道交通建設(shè)成本、土地開發(fā)成本、償還貸款、補(bǔ)貼運(yùn)營虧損,再將剩余收益按比例分配給城市軌道交通公司及參與公司。如果還達(dá)不到參與公司的預(yù)期收益,政府部門可以以補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等方式補(bǔ)償給參與公司。

        圖 3 PPP-TOD 模式的回饋機(jī)制

        4 結(jié) 語

        PPP-TOD 模式在建設(shè)城市軌道交通時(shí),既可以解決資金問題,又可以解決站點(diǎn)周圍土地規(guī)劃建設(shè)問題,未來幾年將是城市軌道交通建設(shè)的黃金時(shí)期[5]。PPP-TOD 模式的應(yīng)用在國外已趨于成熟,但在國內(nèi)還處在學(xué)習(xí)和探索階段。目前我國對 PPP-TOD 模式的研究還比較粗淺,也沒有一定量的成功案例,還需要加強(qiáng)對這方面的研究。本研究從當(dāng)前形勢出發(fā),在解析了 PPP、TOD、PPP-TOD 模式的內(nèi)涵后,從 PPP-TOD 模式的運(yùn)作方式和回饋機(jī)制方面,詳細(xì)解讀了 PPP-TOD 模式的內(nèi)在,為運(yùn)用 PPP-TOD 模式提供了可借鑒的思路。

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