孫海濤 趙曉年

案卷主義規(guī)則是一項重要的程序性規(guī)則。根據(jù)案卷主義規(guī)則的精神，行政機關只能以行政案卷為依據(jù)作出行政行為；在行政審判中，行政案卷是人民法院進行司法審查的唯一依據(jù)。案卷主義規(guī)則的確立能夠提高行政機關和人民法院的程序意識，達到約束和限制行政權力、保障行政相對人合法權益的目的。然而，程序正義在我國行政法領域還未得到應有的重視，確立案卷主義規(guī)則是破解行政法領域輕視程序這一“頑疾”的“良藥”。

一、案卷主義規(guī)則的理論基礎

（一）正當程序理論

正當程序理論起源于英國的“自然公正”，是指公正、公開、合理、效率的程序要求。與法定程序偏重于成文化的形式外觀不同，正當程序更偏重于價值和內涵要素①蔣紅珍：《正當程序原則司法適用的正當性：回歸規(guī)范立場》，《中國法學》2019年第3 期。。作為一個現(xiàn)代意義上的法治國家，不僅應當保護公民的實體權利，更應當注重對公民程序權利的保護，程序公正是結果公正的前提和保障。正當?shù)男姓绦蚴乾F(xiàn)代行政法治的核心要求。①周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學出版社2005年版，第240 頁。案卷主義規(guī)則要求行政機關在作出行政決定時，只能以行政案卷為依據(jù)；行政案卷之外的證據(jù)，即使能夠證明案件事實，基于正當程序原則，也應當依法予以排除。行政機關只能用當時的證據(jù)證明當時的行為。雖然采納的證據(jù)越多，越有利于行政機關查清案件事實，但當不同的法律規(guī)則發(fā)生沖突時，體現(xiàn)人類更高價值的規(guī)則往往會貶抑次高價值的規(guī)則。②張保生：《人民法院統(tǒng)一證據(jù)規(guī)定（司法解釋建議稿及論證）》，中國政法大學出版社2008年版，第8 頁。正當程序正是我們所追求的更高層次的價值。同時，行政案卷的形成過程本身就是正當程序價值的體現(xiàn)。在行政訴訟中，行政案卷是人民法院進行司法審查的唯一依據(jù)。這也給行政機關設置了程序上的要求，行政機關應當先進行調查和收集證據(jù)，之后才能作出具體的行政行為，有利于“先取證，后裁決”這一正當程序要求的落實。因此，建立健全案卷主義規(guī)則是落實正當程序理論、建設社會主義法治國家的必經(jīng)之路。

（二）權利保障理論

我國行政法領域中“重實體、輕程序”的法律文化傳統(tǒng)，會導致行政機關片面地追求結果正義而忽視正當程序。這使得行政相對人在行政法律關系中處于天然的弱勢地位，其合法權益不能得到充分的保障。因此，現(xiàn)代行政法迫切需要設置相關制度和程序來保護行政相對人的合法權益，保障行政相對人能夠以足夠的程序性權利來對抗行政主體的實體權力，案卷主義規(guī)則便是其中之一。在行政程序中，行政機關應當為行政相對人提供行政參與的機會③鄧佑文：《行政參與權政府保障義務：證成、構造與展開》，《法商研究》2016年第6 期。，這能保證相對人知情權、參與權的實現(xiàn)，并且相對人能夠對行政決定的形成發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，這也在無形中肯定了相對人的主體地位。行政相對人在心理上更容易接受行政機關的行政決定，其合法權益能夠最大限度地得到保護。

（三）法治行政理論

法治是人類思想史中最古老的理念之一，它也是案卷主義規(guī)則的理論基礎。④季濤：《行政權的擴張與控制——行政法核心理念的新闡釋》，《中國法學》1997年第2 期?！皬膿u籃到墳墓”的行政權力對公民的影響無處不在。但隨著公民的權利意識、平等意識的覺醒，人們渴望參與行政機關作出行政決定的全過程，用正當程序來維護自身的合法權益。法治行政理論應運而生。法治是行政法的精髓，也是行政程序法律制度的精髓。⑤王學輝：《行政程序法基礎理論》，群眾出版社2001年版，第103 頁。法治行政理論的核心是用法律限制政府，避免行政機關濫用職權，使行政權力在法治的軌道上運行，最終實現(xiàn)程序公正與實體公正的統(tǒng)一。案卷主義規(guī)則與政府依法行政具有天然統(tǒng)一性和內在一致性。根據(jù)該規(guī)則，行政機關作出行政決定的每一個步驟都應當以相對人看得見的方式進行。程序公開作為依法行政的重要內容，在防止行政腐敗，建設開放、廉潔政府方面發(fā)揮著重大的作用，保證了行政權運行的合理與合法。⑥王萬華：《行政法程序法研究》，中國法制出版社2000年版，第174 頁。

（四）權力制衡理論

行政權屬于公權力，行政權的實施以國家強制力作為最終保障，權力作用對象需服從于行政管理。行政機關在行使行政職權時有很大的自由裁量權。但是，我們在承認行政自由裁量必要性的同時，也需要對行政權進行規(guī)制。依法行政要求“根據(jù)法的合理性來制約行政權的隨意性”⑦[日]藤田宙靖：《行政與法》，李貴連等譯，《中外法學》1996年第3 期。。在現(xiàn)代法治國家，正當程序已經(jīng)成為限制行政權力的最重要的制度設計。案卷主義規(guī)則的確立能夠使行政行為受到程序壁壘的規(guī)范，起到從內部限制行政權力的作用。案卷主義規(guī)則在行政程序中得到了第一次適用，在訴訟程序也就是司法審查中得到了第二次適用。在行政程序中，通過賦予行政相對人一系列權利，特別是行政相對人在行政決定作出前參加聽證程序的權利，能夠實現(xiàn)對行政權力的抗衡，防止行政權力的濫用，達到“以權利制約權力”的目的。在訴訟程序中，人民法院只能對行政案卷內的證據(jù)進行審查，來判斷一個行政行為是否合法。如果人民法院發(fā)現(xiàn)行政機關在作出行政行為后又收集補充證據(jù)，那么，補充收集的證據(jù)并不能被用來作為認定行政行為合法的證據(jù)。從這個意義上說，在行政訴訟中確立案卷主義規(guī)則就能夠實現(xiàn)“以權力制約權力”的目的，即從司法層面制約行政機關在作出行政決定之前應當有足夠的證據(jù)和依據(jù)①邱丹：《行政案卷排他性規(guī)則研究》，廣東人民出版社2011年版，第28 頁。。

二、案卷主義規(guī)則的域外考察

（一）英美法系

美國通過一系列摩根判例②摩根案件一共有四個，一般按順序稱呼，都是因農(nóng)業(yè)部長的一個限制價格的命令引起的。成為世界上最早確立案卷主義規(guī)則的國家，1946年《聯(lián)邦程序法》的制定開創(chuàng)了美國行政法的新紀元。它對案卷主義規(guī)則的內容、行政案卷的效力等都作出明確規(guī)定。美國的行政機關在作出行政行為時必須遵循案卷主義規(guī)則。美國《聯(lián)邦程序法》第556 條第4 款對行政機關的行為提出了明確的程序要求，行政案卷是其作出行政行為的唯一依據(jù)。最初，案卷主義規(guī)則在美國只適用于正式聽證程序，1971年的“公民保護奧費頓公園案”③Citizens to Preserve Overton Parkv.Volp.案件發(fā)生于1971年，議會有兩項關于防治破壞目然資源的立法，依其立法意旨，禁止交通局長在有其他可行并節(jié)檢經(jīng)費乙路線的情況下，批準使用聯(lián)邦基金來負擔建造通過公園的州際公路的經(jīng)費。田納西州孟菲斯的交通局局長約翰·沃爾普批準了通過Overton 公園，建造第30 號州際公路的決定，因而遭致數(shù)名市民以及保護團體提出該行政行為與議會立法相違背的主張。在該案中，最高法院確立根據(jù)行政程序法，非正式的機關行為服從司法審查。正式將該規(guī)則的適用范圍擴大到了非正式聽證程序。在美國，案卷主義規(guī)則也是法院進行司法審查時應當遵循的一項重要規(guī)則。作為被告的行政機關只能提供其在行政程序中收集到的證據(jù)，法院對案卷之外的證據(jù)不予采納。美國《聯(lián)邦行政程序法》第706 條還進一步規(guī)定了違反該原則的后果。如果法院在司法審查中發(fā)現(xiàn)行政機關違反法定程序收集證據(jù)或者據(jù)以作出行政行為的證據(jù)不足，法院可以撤銷行政機關的決定。這說明案卷主義規(guī)則在美國已經(jīng)形成了完備的法律體系。

英國是一個典型的判例法國家，尚未制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政法體系并不健全，也未明確案卷主義規(guī)則。但是英國行政法領域一直十分重視程序的作用，英國行政機關在作出行政行為時要奉行以正當程序為核心的自然公正原則。該原則將“公平聽證”作為其主要內容，它為案卷主義規(guī)則在英國的確立提供了法理基礎。英國在1971年對《行政裁判所與調查法》進行了重新修訂。該法規(guī)定視察員的調查程序是英國行政機關作出行政決定的必經(jīng)程序，調查程序結束后，視察員要寫出調查報告并將報告內容向公眾公開。這表明行政相對人可以參與行政程序，并且可以知悉作出裁決的依據(jù)。這項規(guī)定保障了相對人參與權、知情權的實現(xiàn)，體現(xiàn)了案卷主義規(guī)則的精神。案卷主義規(guī)則也是英國早期進行司法審查的主要原則，后來逐漸被越權原則所替代。④孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學評論》2005年第2 期。然而，行政程序法典的缺失使得英國的行政機關在實踐中經(jīng)常會作出相互矛盾的行政決定，這為案卷主義規(guī)則在英國的應用蒙上了陰影。

（二）大陸法系

大陸法系的德國在行政法領域創(chuàng)設的一些制度和原則對世界行政法的發(fā)展發(fā)揮了重要的引領作用。德國是世界上最早制定行政程序法的國家之一。德國的行政機關在行政程序中遵循案卷主義規(guī)則是一項基本的程序要求，行政機關需要對聽證筆錄進行“斟酌”之后作出行政決定。《聯(lián)邦德國行政程序法》第39 條第1 款和第69 條第1 款明確體現(xiàn)了案卷主義規(guī)則的精神。⑤《聯(lián)邦德國行政程序法》第39 條第1 款規(guī)定：“書面或有書面證實的行政行為須以書面說明理由。其中須說明行政機關在作出決定時所考慮的重要事實和法律理由。屬裁量決定，應說明行政機關行使裁量權時依據(jù)的出發(fā)點?！逼涞?9條第1 款規(guī)定：“行政機關作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結果?！敝档靡惶岬氖?，德國在大陸法系首創(chuàng)了“再聽證”制度，聽證會結束后，行政決定作出前，行政機關調查人員發(fā)現(xiàn)新的可能改變事實認定結果的證據(jù)，行政機關應當通過再次舉行聽證會的方式聽取相對人的陳述和申辯。同時，《聯(lián)邦德國行政程序法》明確規(guī)定了當事人的案卷閱卷權。如果行政機關拒絕相對人行使閱卷權，那么行政機關聽證的權利將會被剝奪。德國并未在行政訴訟程序中確立案卷主義規(guī)則，法院可以接受行政案卷外的證據(jù)來證明行政行為的合法性。

二戰(zhàn)后，在立法和司法模式上，日本在職權主義背景下大量吸收當事人主義構造，形成了以當事人主義為主、以職權主義為輔的混合模式。日本在案卷主義規(guī)則的立法和司法方面因而兼具英美法系和大陸法系的特征。日本《行政程序法》第26 條對聽證筆錄的效力作出了明確的規(guī)定；第24 條“法院認為必要時，可以依職權進行證據(jù)調查。但是就證據(jù)調查的結果，必須聽取當事人的意見”則是案卷主義規(guī)則適用的例外情形。此外，日本《行政程序法》同樣對“再聽證”制度作出規(guī)定，對于行政機關在聽證程序結束后收集的證據(jù)，如果影響案件的事實認定，應當再次組織聽證。在日本，違反案卷主義規(guī)則的行政行為被認為是有瑕疵的行政行為，法院可以根據(jù)具體情況分別進行處理。由此，可以看出，日本的行政訴訟程序體現(xiàn)了案卷主義規(guī)則的精神。這與一般大陸法系國家只在行政程序中確立案卷主義規(guī)則有很大的不同，具有混合性的特征。

（三）比較分析

1.行政程序方面。行政案卷的法律效力在兩大法系國家之間存在著明顯差異。英美法系國家在立法和司法模式上采用當事人主義，注重相對人參與行政程序，側重于追求程序正義。因此，以美國為代表的英美法系國家大多實行嚴格的案卷主義規(guī)則。行政機關的裁決必須依據(jù)案卷作出，不得在案卷之外，以當事人所不知道的或者沒有經(jīng)過論證的事實作為依據(jù)①應松年：《比較行政程序法》，中國政法出版社1999年版，第222 頁。。否則，行政裁決無效。大陸法系國家在立法和司法上采用職權主義模式，力求發(fā)現(xiàn)案件事實，側重于追求實體正義。因此，大陸法系國家大多實行自由裁量的原則，行政案卷并非是唯一依據(jù)。行政機關為了發(fā)現(xiàn)事實真相可以進一步收集補充證據(jù)。案卷主義規(guī)則在英美法系國家行政程序中的運用有利于保障行政相對人的程序性權利，保證聽證程序的效力。但是，在有的情況下可能會出現(xiàn)行政決定與案件的真實情況不一致的情形。反觀大陸法系，在職權主義的指引下，行政機關在行政程序中居于主導地位，有利于發(fā)現(xiàn)案件事實，保證行政決定的準確性。但這又不利于程序正義在行政程序中的落實。

2.行政訴訟方面。在英美法系的美國，法院只能以行政案卷為依據(jù)來審查行政行為的合法性。對于行政機關在作出行政行為后補充收集的證據(jù)，法院不予認可，并且可以其違反程序為由予以撤銷。這說明其在行政訴訟中嚴格貫徹了案卷主義規(guī)則。反觀大陸法系的德國，其在行政程序中并未明確案卷主義規(guī)則。如《德國行政法院法》第114 條就明確規(guī)定了行政機關可以在訴訟過程中對行政行為作出補充。這會導致行政機關在訴訟程序中另行收集證據(jù)，損害相對人的合法權益。綜合分析，從司法公正角度而言，案卷主義規(guī)則的適用英美法系要優(yōu)于大陸法系。因為英美法系國家在當事人主義的指引下，行政相對人有更多的機會參加行政訴訟以表達自己的訴求，能夠保證訴訟結果的公正與合理。但是從訴訟效益的角度而言，大陸法系要優(yōu)于英美法系。在大陸法系中，強調行政機關和司法機關主動發(fā)現(xiàn)案件事實②金承東：《案卷排他與看得見的程序作用》，《行政法學研究》2007年第3 期。，有利于提高司法效率，快速解決行政爭議。

三、我國案卷主義規(guī)則的適用現(xiàn)狀與困境

（一）適用現(xiàn)狀

1.立法。我國目前尚未有一部法律對案卷主義規(guī)則作出明確規(guī)定，但以1989年舊《行政訴訟法》的頒布為開端，行政程序的價值逐漸被人們認可和接受。這為案卷主義規(guī)則在我國的適用和確立提供了契機?！缎姓V訟法》第34 條、第35 條以及《行政復議法》第24 條等都在不同程度上反映了案卷主義規(guī)則的要求。《行政許可法》第48 條第2 款則進一步體現(xiàn)了案卷主義規(guī)則的精神。它把行政機關在聽證程序結束后收集的證據(jù)排除在了行政案卷之外。這是我國法律首次對聽證筆錄的效力作出規(guī)定，具有劃時代的意義。最高人民法院關于審理反傾銷、反補貼的司法解釋在司法領域明確規(guī)定了案卷主義規(guī)則。近年來，隨著程序正義深入人心，一些地方立法也逐漸開始重視行政程序的價值。湖南省政府于2008年頒布了我國首部地方性行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》，其對聽證筆錄的效力作出了明確規(guī)定。湖南掀起了地方程序立法的熱潮，對于今后中國行政程序專門立法來說，其立法經(jīng)驗意義是不可低估的。①章劍生：《從中央到地方：我國行政程序立法的現(xiàn)實與未來》，《行政法學研究》2017年第2 期。但是應當認識到，我國目前存在的體現(xiàn)案卷主義規(guī)則的立法與該規(guī)則的實質內涵存在一定差異。因為案卷主義規(guī)則要求將聽證筆錄作為行政機關定案的重要依據(jù)而非唯一依據(jù)。表1反映了不同法律淵源中體現(xiàn)案卷主義規(guī)則精神的法律條文的分布情況。

表1 現(xiàn)行立法情況

2.行政。由于我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，所以在不同的行政程序中案卷主義規(guī)則的適用并不完全一致。在行政許可程序中，行政機關在作出涉及重大公共利益及他人合法權益的行政決定時，應當依職權舉行聽證。行政相對人認為行政決定侵犯其合法權益也可以向行政機關申請聽證。行政機關只能依據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定，不得在聽證程序后另行收集證據(jù)。這說明在行政許可程序中賦予了聽證筆錄以強制效力，體現(xiàn)了案卷主義規(guī)則的精神，有利于強化行政機關的程序意識，保障相對人的合法權益?！缎姓幜P法》在我國法律制度中首次引入了作為現(xiàn)代程序核心的聽證制度，明確規(guī)定行政機關在作出吊銷營業(yè)執(zhí)照或許可證、責令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等行政處罰時應當告知相對人有聽證的權利，相對人要求聽證的，行政機關應當舉行聽證，并且應當由專門的書記員制作聽證筆錄。由于《行政處罰法》頒行距今已有二十余年，控權意識不強，所以并未賦予聽證筆錄以強制效力。這會導致行政機關在聽證結束后另行收集證據(jù)，使聽證淪為形式，所以在我國行政處罰程序中適用案卷主義規(guī)則存在著很大的困難和障礙。

3.司法。在我國目前的司法實踐中，案卷主義規(guī)則只是在反補貼和反傾銷案件中得到了明確體現(xiàn)，法院在審理這兩類案件時，只能以行政案卷為依據(jù)來審查其合法性。但是人民法院在審理其他行政案件時是否應當適用案卷主義規(guī)則并沒有相關法律作出明確的規(guī)定。我國《行政訴訟法》規(guī)定了行政機關補充收集證據(jù)的例外情形，卻沒有對相關程序作出具體的規(guī)定，這會使已經(jīng)封閉的案卷重新開啟，給了行政案卷之外的證據(jù)進入了行政案卷的機會。這表明我國司法領域并未完全確立案卷主義規(guī)則，這會導致司法領域中出現(xiàn)相互矛盾、沖突的判決。但是《行政訴訟法》對被告收集證據(jù)的限制本身就是案卷主義規(guī)則精神的體現(xiàn)。近年來，在司法領域，體現(xiàn)案卷主義規(guī)則精神的立法不斷增多。其中一個立法共識就是被告及其訴訟代理人在作出行政行為后收集的證據(jù)應當被排除在行政案卷之外。這種立法精神對行政機關和人民法院的行為都提出了明確要求。根據(jù)該規(guī)定，行政機關應當“先取證，后裁決”，不能事后補充收集證據(jù)；人民法院不能接受行政案卷之外的證據(jù)。

4.對2018《行政訴訟法》司法解釋第135 條的評析。該司法解釋規(guī)定：“復議機關作為共同被告的案件，復議機關在復議過程中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據(jù)?！彪m然該條規(guī)定能通過行政手段將行政爭議在行政機關內部解決，強化復議機關主動糾錯的意識，有利于節(jié)約司法資源①馬懷德：《改革開放四十年行政訴訟的成就與展望》，《中外法學》2018年第5 期。，但是它卻嚴重違背了案卷主義規(guī)則。因為原行政機關在復議程序中提供的證據(jù)不能證明具體行政行為的合法性，就說明原行政機關在作出具體行政行為時證據(jù)不足，如果復議機關在復議程序中收集和補充的證據(jù)可以作為人民法院認定原行政行為合法的依據(jù)，則明顯違背了“先裁決，后取證”這一案卷主義規(guī)則的基本要求。因此，它是對案卷主義規(guī)則的公然挑釁。其在司法實踐中的適用必將對我國的行政法治建設以及行政爭議的救濟格局帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

首先，增加法院的壓力。在非復議前置的行政爭議中，為了避免復議機關在復議程序補充收集證據(jù)證明原行政行為的合法性，行政相對人可能會繞開行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟。這會使得行政訴訟案件大幅增加，給法院的工作帶來巨大的壓力。而行政復議這種具有低成本、高效率等優(yōu)點的行政爭議解決方式將不會為行政相對人所選擇。

其次，行政相對人的權益得不到保障。原違法行政行為在復議程序中經(jīng)過復議機關的收集補充證據(jù)之后，搖身一變，登上了合法行政行為的殿堂。但是行政相對人基于原行政行為受到的侵害應當如何救濟，并沒有相關的法律進行規(guī)定。根據(jù)我國目前實踐中的做法，相對人基于“合法”行為受到的損害可以要求行政機關予以補償，基于違法行為受到的損害可要求賠償，而補償?shù)碾y度要遠大于賠償。同時，這也會導致行政復議的功能跑偏，無法實現(xiàn)復議機關對原行政機關的監(jiān)督。相反，可能會給相對人造成這樣一個錯覺，即行政機關會和復議機關“沆瀣一氣”，使行政相對人處于十分不利的局面。

再次，這一解釋在司法實踐中不能得到落實，成為名副其實的“沉睡條款”。這一司法解釋出臺后，不少法官和法學專家持保留態(tài)度，他們認為其在司法實踐的適用必將造成一系列負面的影響。一些行政審判法官也明確表示在處理行政案件時將避免適用該解釋。在目前的司法實踐中，法院認可的只是對于一些輕微的瑕疵，復議機關可以幫助原行政機關補充收集證據(jù)以補強其合法性，而對于程序方面存在的重大錯誤，即使復議機關收集和補充證據(jù)，司法機關也不會采納為認定原行政行為合法的證據(jù)。

最后，降低行政機關依法行政的意識。根據(jù)該司法解釋，原行政機關作出行政行為時所收集的證據(jù)可能會被復議機關在復議過程中收集的證據(jù)所取代。這會導致原行政機關收集證據(jù)淪為“走形式”，“形式主義”會在行政機關內部蔓延開來。而復議機關為了維護原行政機關，對于違法的行政行為不傾向于變更和撤銷，而是去收集證據(jù)證明其合法，這會造成行政資源的浪費，不利于行政機關依法行政的貫徹與落實。

（二）存在的困境分析

1.相關的法律規(guī)定過于分散和模糊。我國尚未制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》，體現(xiàn)案卷主義規(guī)則精神的法律規(guī)定散見于《行政許可法》《行政處罰法》等各單行法和相關司法解釋中，這說明我國案卷主義規(guī)則尚未形成嚴謹?shù)倪壿嬻w系，相關法律規(guī)定并不統(tǒng)一。例如，根據(jù)司法解釋的規(guī)定，作為被告的行政機關在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告無正當理由拒絕提供，人民法院對其在訴訟程序中提供的證據(jù)一般不予采納。但是司法解釋并未明確原告應當提供證據(jù)的情形，這會使行政機關擴大該規(guī)定的適用范圍，剝奪行政相對人的舉證權。這與案卷主義規(guī)則保障相對人權益的初衷相違背，也不利于行政機關依法履行其職責。由于自相矛盾或過于原則的法律條文的存在，不同法院在審理相同或相似行政案件時可能會作出不同的處理意見，不利于維護法制的統(tǒng)一，有損司法權威。

2.未能理清案卷主義規(guī)則與聽證程序之間的關系。案卷主義規(guī)則起源于美國的聽證制度，行政機關在聽證程序結束后不能再接納新的證據(jù)。聽證程序形成的聽證筆錄與行政機關在聽證程序之前收集的證據(jù)材料及適用的法律依據(jù)等共同構成了行政案卷的全部內容。行政案卷是行政機關作出行政行為的唯一依據(jù)。由此可知，作為聽證程序核心的聽證筆錄只是行政案卷的一部分而非全部。但是在理論研究和實踐中，有學者把行政案卷和聽證筆錄等同起來，進而認為案卷主義規(guī)則就是“聽證筆錄排他規(guī)則”，這幾乎成了國內學者的通識。①石佑啟：《行政聽證筆錄的法律效力分析》，《法學》2004年第4 期。這說明理論界和實務界并未對聽證程序的地位有一個明確的定位和認識。這種錯誤觀念也直接影響了我國的立法，如我國《行政許可法》就把聽證筆錄作為行政許可決定的唯一依據(jù)。眾所周知，行政法的調整范圍廣泛，涉及科學、教育、文化、公安等多個領域。行政法不僅要規(guī)范行政組織，而且要規(guī)范行政作用。②周佑勇：《行政法原論》，北京大學出版社2018年版，第14 頁。但在我國行政法領域僅有一小部分行政行為的作出經(jīng)過了聽證程序，大部分的行政行為并未經(jīng)過聽證程序，這會使行政機關縮小案卷主義規(guī)則的適用范圍。即使對于那些經(jīng)過聽證程序的行政行為，也不能將聽證筆錄作為行政機關作出行政行為的唯一依據(jù)。因此，理清聽證程序與案卷主義規(guī)則的關系是我們理解、適用案卷主義規(guī)則的前提和基礎。

3.行政主體和法官對案卷主義規(guī)則的認識不足。一項制度設計得再完美，如果他的適用者不知道如何去適用，該項制度在功能上也會大打折扣。最高人民法院《關于反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》第一次出現(xiàn)了“案卷”一詞，但由于我國相關的法律文本中沒有關于行政案卷的明確表述，再加上我國對案卷主義規(guī)則的研究尚處于起步階段，導致行政主體和法官對該規(guī)則缺乏系統(tǒng)的理解。只有依靠程序公正，權力才會變得讓人能容忍。但在我國的行政程序中，行政主體并未認識到程序的獨立價值，聽證作為與案卷主義規(guī)則聯(lián)系最密切的制度并未得到應有的重視?！奥牰蛔C”的現(xiàn)象普遍存在，聽證筆錄也并未被賦予強制效力，這會使聽證淪為一種可有可無的“形式”或“手段”，案卷主義規(guī)則在行政程序中遲遲得不到落實。而在訴訟程序中，有些法官認為行政案卷和聽證筆錄是相同的概念，導致法官在訴訟過程中僅以聽證筆錄為依據(jù)來評判行政行為的合法性，而把對相對人有利的證據(jù)排除在行政案卷之外。但事實上，聽證筆錄僅僅是行政案卷的一部分，而非行政案卷全部。這種誤解把相對人置于十分被動的局面，不利于人民法院查清案件事實，作出合法、公正的判決。

4.案卷主義規(guī)則的監(jiān)督和救濟機制不完善?！盁o救濟則無權利”，是一句古老的法律格言。它強調了救濟途徑對于權力保障的重要性。要想使一個規(guī)則落到實處，在實踐中發(fā)揮作用，就應當對該規(guī)則的運行進行監(jiān)督，完善相應的救濟途徑。而我國目前體現(xiàn)案卷主義規(guī)則的法律中竟然找不到一條對相對人進行救濟的依據(jù)。救濟途徑的缺乏，使相對人在合法權益受到侵害后經(jīng)常會面臨“求助無門”的窘境。與此同時，與救濟制度相配套的監(jiān)督機制并不完善。由于缺乏相應的監(jiān)督和制約，在行政程序中，行政主體經(jīng)常會違反案卷主義規(guī)則，只是將行政案卷作為行政的工具，甚至會對行政案卷隨意修改，事后補充證據(jù)的情況時有發(fā)生；在行政訴訟中，人民法院經(jīng)常會“鋌而走險”接受案卷之外的證據(jù)。因此，我們必須健全案卷主義規(guī)則的監(jiān)督和救濟機制，明確違反案卷主義規(guī)則的工作人員的法律責任，以強化行政機關、司法機關及其工作人員遵循案卷主義規(guī)則的程序意識和責任意識，真正做到有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償。

四、完善我國案卷主義規(guī)則的路徑

案卷主義規(guī)則作為一個“舶來品”，移植到我國行政法領域中出現(xiàn)“水土不服”的情形在所難免。如果不對其加以“中國化”，案卷主義規(guī)則就好比“水中花，鏡中月”，并不能發(fā)揮其應有的作用。為了使案卷主義規(guī)則“入鄉(xiāng)隨俗”，我們應當結合實踐中面臨的問題著重從以下方面進行探索。

（一）修改2018 司法解釋第135 條

法律具有穩(wěn)定性，不能朝令夕改。否則，法律就會失信于民，喪失其權威性。但是當它不符合社會的發(fā)展趨勢時，應該對它進行修改。法律解釋要遵循合法性原則，必須合乎法律的基本原則和精神。對《行政訴訟法》進行解釋必須在其立法本義內進行。2018 司法解釋第135 條與《行政訴訟法》保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權的立法本義背道而馳。因此，為了使案卷主義規(guī)則在行政程序和行政訴訟中得到充分運用，應該將2018 司法解釋第135 條第3 款修改為“復議機關作為共同被告的案件，復議機關在復議過程中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定合法的依據(jù)，但不得作為認定原行政行為合法的依據(jù)?！比绱艘?guī)定符合案卷主義規(guī)則的精神。因為原行政行為的合法性只能以作出原行政行為的行政機關所收集的證據(jù)為依據(jù)進行判斷，這樣可以有效防止行政機關濫用行政職權，促進行政機關依法行政。這樣修改同時也明確了行政案卷作為證據(jù)的唯一性，可以提高司法效率，節(jié)約司法資源，破解我國司法領域所面臨的困境。

（二）通過立法明確案卷主義規(guī)則

我國應該通過立法將案卷主義規(guī)則予以明確，以發(fā)揮立法的引領作用，填補這一立法空白。從法治的基本原理上講，程序比實體更加重要，法治就是程序之治。①周佑勇：《依法行政的觀念、制度和實踐創(chuàng)新》，《法學雜志》2013年第7 期。西方國家如美國、德國等都根據(jù)本國的實際情況在行政法領域制定了相應的程序法，并明確規(guī)定了案卷主義規(guī)則。為了全面推進依法治國、完善我國現(xiàn)行法律體系，《行政程序法》的制定應被提上日程。我們應該放眼全球，借鑒其他國家的經(jīng)驗，在比較法的基礎上進行吸收與創(chuàng)新，制定一部具有中國特色的《行政程序法》?！缎姓绦蚍ā窇斆鞔_規(guī)定作為行政程序的核心規(guī)則“案卷主義規(guī)則”不僅應當適用于所有的行政行為，也應當適用于所有的行政審判。與此同時，對行政案卷的含義、范圍及其法律效力等基礎內容應當作出明確的規(guī)定，特別是要明確聽證筆錄只是行政案卷的一部分，以解決這一理論盲區(qū)，為行政機關和人民法院適用案卷主義規(guī)則提供明確的標準。在《行政程序法》中，對案卷主義規(guī)則的例外情形也應作出明確規(guī)定，這樣才會使一般情形和例外情形相互銜接，形成一個統(tǒng)一的體系。針對我國目前法律中并不存在相應的責任性規(guī)定這一現(xiàn)實問題，違反案卷主義規(guī)則的法律后果也應當明確規(guī)定在《行政程序法》之中，以促進這一規(guī)則在實踐中能夠更好落實。

（三）強化行政機關對案卷主義規(guī)則的貫徹與執(zhí)行

黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。案卷主義規(guī)則是推進依法行政的重要一環(huán)，其在行政程序中的運用能夠使每個行政行為都能留下痕跡，增強行政機關的法治意識。實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。但是作為案卷主義規(guī)則的適用者之一，我國行政機關及其工作人員對該規(guī)則有些生疏，程序意識相對較為薄弱，在執(zhí)法過程中并不會主動適用案卷主義規(guī)則。因此，行政機關應加大對工作人員的培訓力度，提高其法治思維，使他們能夠充分了解案卷主義規(guī)則的本質，以強化該規(guī)則在行政程序中的貫徹與執(zhí)行。在行政程序中，行政機關必須嚴格依照法定程序收集證據(jù)，并且應當將收集的證據(jù)、材料以及所依據(jù)的法律規(guī)范一一記錄在案。在行政案卷形成之后，行政機關還應當為相對人查閱、復制案卷材料提供便利。行政機關在作出行政行為時只能以行政案卷為依據(jù)，并充分考慮相對人的利益及意見。此外，行政機關必須充分重視聽證的作用，在聽證程序中，行政機關的工作人員必須恪守中立原則，切忌先入為主，有所偏袒，從而使行政關系真正具有雙方性，使行政相對人真正成為行政法關系的主體。②葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第212 頁。如此，案卷主義規(guī)則在行政程序中的運用能夠使行政相對人對行政決定形成一個合理的預期，進入訴訟程序的案件數(shù)量會大幅減少，有利于在行政內部解決行政爭議，節(jié)約緊張的司法資源。

（四）強化法院對案卷主義規(guī)則的運用

如果沒有司法審查，行政法治就等于空話。作為對行政機關的事后監(jiān)督和外部監(jiān)督方式，司法審查是對案卷主義規(guī)則和程序價值進行保障的重要方式，也是人民法院監(jiān)督和制約行政機關的基礎。如果行政機關違反案卷主義規(guī)則作出行政裁決，人民法院將不予認可。案卷主義規(guī)則的確立能夠強化法官的程序意識和法治思維，為不同的行政行為提供統(tǒng)一的審查標準，能夠更好地發(fā)揮司法機關的監(jiān)督職能。人民法院也應當積極充分地發(fā)揮自身的能動作用。

首先，最高人民法院要適時發(fā)布一些指導性案例、制定相關的司法解釋，為各級法院法官判案提供明確的參考，充分發(fā)揮行政審判的影響力。

其次，法院要在行政訴訟中落實被告移交行政案卷的制度，杜絕行政機關事后補證，對于那些未能進入案卷的證據(jù)，無論其真實性如何，都不能用來證明行政行為的合法性。

再次，法院應當深入開展理論研究，定期組織法官特別是行政審判庭的法官交流學習，強化法官的嚴格司法意識，做到理論和實踐相結合。

最后，最高人民法院要不斷強化對各級人民法院、上級人民法院對下級人民法院落實案卷主義規(guī)則的監(jiān)督機制。以上措施可以保障法院對案卷主義規(guī)則的適用，充分發(fā)揮行政審判促進依法行政的職能作用。