許士翔 安 超 季 玨

2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出：“要建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”[1]。國土空間規(guī)劃分為三級三類，三級為國家級、省級、市縣級，三類為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃，由此國土空間規(guī)劃體系初步建立。

1. 城市綠色空間

國土空間規(guī)劃體系的建立，緣起于將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局的時代背景下，主要為了解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的諸如市民化進程滯后、建設(shè)土地粗放低效、“城市病”日益突出、自然歷史文化資源保護不力等問題，以及調(diào)解為應(yīng)對上訴這些矛盾和問題而衍生出的各類空間規(guī)劃之間的沖突和矛盾。上述矛盾和沖突的形成，源于我國在相當長的一段時期以來采取了粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式和社會治理方式[2]。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，其本質(zhì)上是一種以用途管制為主要內(nèi)容的綜合制度，是基于綜合考慮人口、經(jīng)濟發(fā)展、國土合力利用、生態(tài)文明建設(shè)等因素，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間進行科學(xué)有序統(tǒng)籌布局安排，以推動我國國土空間的高效利用和可持續(xù)發(fā)展[3]。

城市綠色空間是城市生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場，是為城市保障生態(tài)安全、提供生態(tài)服務(wù)、優(yōu)化人居環(huán)境不可或缺的城鎮(zhèn)空間，對城市綠色空間實施管制是城市層面落實國土空間規(guī)劃要求的重要內(nèi)容。但城市綠色空間由于其區(qū)位特殊性，既要對接國家用途管制的戰(zhàn)略任務(wù)，又承擔著以人民為中心，滿足人民群眾日常生活和美好生活需求的任務(wù)，后者更多屬于地方事權(quán)，并非基于全域用途管制而構(gòu)建的國土空間規(guī)劃所能涵蓋的[2]。在此背景下，需要進一步研究綠色空間理論，討論識別國土空間規(guī)劃背景下我國城市綠色空間規(guī)劃、建設(shè)、管理方面存在的問題，可以為未來優(yōu)化城市綠色空間布局，提升管理水平提供方向。

1 城市綠色空間概念和范圍

1.1 城市綠色空間的概念

城市綠色空間是開敞空間體系的組成部分，國外研究較多，主要涵蓋兩個特性：（1）被綠色植被覆蓋的屬性。如美國將城市綠色空間定義為：城市區(qū)域未開發(fā)或半開發(fā)的，具有一定自然特征的城市空間，是一些保持著自然景觀或自然景觀得到恢復(fù)的地域，或為調(diào)節(jié)城市建設(shè)而保留的土地[4]；（2）其公共開敞的屬性。如歐盟的都市綠色環(huán)境研究項目（URGE）將綠色空間定義為：城市區(qū)域內(nèi)被植被覆蓋的，可供居民休憩活動、對城市生態(tài)環(huán)境有積極影響、且方便可達、服務(wù)于居民的不同需求的土地”[5]。

國內(nèi)，楊振山等認為綠色空間有廣義和狹義之分，廣義城市綠色空間是指城市里唯一的自然或半自然的土地利用狀態(tài)[6]。狹義是指只包含綠色開敞空間。葉林、何子張等學(xué)者認為“綠色空間是指城市及農(nóng)村建設(shè)用地之外的綠色開敞空間，包括綠化用地、河流水域、耕地、園地、林地及其他非建設(shè)用地”[7-9]，強調(diào)其是非建設(shè)用地的核心組成部分。

以上觀點雖然基本類似，但存在兩個差異：（1）綠色空間是否包括開放的開敞空間；（2）綠色空間是否將人工化綠地納入。從城市空間管理的角度，筆者認為城市綠色空間是城市范圍內(nèi)所有被植被覆蓋的區(qū)域，包括城市公園、各類附屬綠地、林地、農(nóng)田、各類保護地等（圖1）。同時無論其開放或封閉，只要被植被覆蓋，都應(yīng)納入城市綠色空間的范圍。

2. 某城市中心區(qū)景觀

3. 缺乏內(nèi)涵的硬質(zhì)景觀

1.2 城市綠色空間的范圍

國土空間規(guī)劃將國土空間劃分為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間。其中，城鎮(zhèn)空間是指提供城鎮(zhèn)居民用于開展生產(chǎn)、生活活動的國土空間，該空間是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點區(qū)域，人類活動較為集中，空間的開發(fā)強度大；農(nóng)業(yè)空間是指提供給人類用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的國土空間，主要包括耕地等農(nóng)業(yè)用地，是人類生存基礎(chǔ)保障之一，開發(fā)強度在三類空間居中；生態(tài)空間是提供生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的國土空間，相較于農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間，生態(tài)空間多位于城市聚集區(qū)域以外，包括林地、濕地、沙漠、海洋等自然資源空間[10]。城市綠色空間指的是城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)，因生態(tài)保護、居民休閑健身、衛(wèi)生隔離等多功能需求而保留、建設(shè)和修復(fù)的綠色空間。從范圍上來看，城市綠色空間概念中提到的城鎮(zhèn)空間范圍，以前是指規(guī)劃區(qū)范圍，現(xiàn)在是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)；從資源類型來看，其包含的生態(tài)資源與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間中包含的資源有所交叉；從管理部門來看，其歸屬住建、園林、水利、林草等多部門，實行分級分類管理。

2 城市綠色空間規(guī)劃建設(shè)管理存在的問題

改革開放以來，我國綠色公共空間建設(shè)取得快速發(fā)展，城市環(huán)境容貌得到極大改善。以城市綠地為例，根據(jù)《2017年全國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，截至2017年底，城市綠化覆蓋率為40.9%，較1986年提高了20%，城市人均公園綠地面積為14.1 m2，較1981年增加了8.4倍，城市建成區(qū)內(nèi)三分之一以上的國土空間都被綠色覆蓋。但目前城市綠色空間的規(guī)劃建設(shè)管理仍存在以下問題。

2.1 城市綠色空間管理制度剛性不足

當前國內(nèi)對城市綠色空間的管控主要通過行業(yè)指標約束和綠線、生態(tài)保護線等制度管理。從制度建設(shè)層面來看，綠色空間保護和規(guī)模劃定缺乏剛性約束，建設(shè)用地外對于哪一類綠色空間需要保護，保護規(guī)模如何框定、如何保護等缺乏明確規(guī)定，而在建設(shè)用地范圍內(nèi)各類用地中的綠地比例，不同部門之間的法律規(guī)范尚存在爭議。從管理權(quán)限上來看，城市建設(shè)用地上綠色空間管理權(quán)限較為清晰，建設(shè)用地以外綠色空間涉及城建、林業(yè)、環(huán)保、水務(wù)等多個部門，而部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致該類綠地建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。從實踐層面上來看，綠地系統(tǒng)規(guī)劃、林地保護規(guī)劃等提出了綠色空間指標的要求，但過度強調(diào)數(shù)量，缺乏對均衡布局的考慮，導(dǎo)致部分城市在完成城區(qū)綠色空間建設(shè)指標的同時，盲目地置換城市中心城區(qū)、建成區(qū)內(nèi)的綠色空間，使中心區(qū)綠量減少，城市熱島效應(yīng)、灰塵、被污染氣體等明顯增加。

由城市園林綠化部門建立的綠色圖章制度，由于機構(gòu)改革，園林綠化部門逐漸從政府部門中移除，各類用地的綠地比例因缺乏剛性要求而變得日漸式微。綠線管理制度對于城市大型綜合管理起到了一定的管控作用，但由于未對需要劃定綠線的綠地提出具體的標準和要求，導(dǎo)致各地在執(zhí)行時多依據(jù)自身管理便利劃定，城市建成區(qū)范圍外的大型生態(tài)綠地、建成區(qū)范圍內(nèi)的小規(guī)模公共綠地和附屬綠地等大多未納入到城市綠線中，這類區(qū)域成為城市開發(fā)建設(shè)中被占用和蠶食的重災(zāi)區(qū)。

2.2 城市綠色空間結(jié)構(gòu)性失調(diào)

結(jié)構(gòu)性失調(diào)主要表現(xiàn)在數(shù)量和功能兩方面，一方面從近些年國家園林城市評審掌握的內(nèi)部數(shù)據(jù)來看，全國多數(shù)城市中心區(qū)、人口密集區(qū)以及老城區(qū)的綠色空間缺乏，百姓身邊缺乏供鍛煉健身、休閑游憩的綠色空間。以公園綠地為例，全國近一半城市老城區(qū)人均公園綠地面積剛剛超過國家園林城市規(guī)定的5 m2，遠低于同期全國城市建成區(qū)人均公園綠地面積14.01 m2的水平，呈現(xiàn)出“水泥森林”的城市景象（圖2）。另一方面城市綠色空間與其他空間缺乏功能設(shè)計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部分綠色空間偏重景觀營造，缺乏讓人可進入、可享用的“公共性”。與此同時，部分商業(yè)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施附屬空間，硬質(zhì)鋪裝過多，缺乏林蔭下的活動空間。

2.3 城市綠色空間缺乏系統(tǒng)性和聯(lián)系性

通過點、線、面不同空間形態(tài)構(gòu)建相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，是實現(xiàn)城市綠色空間功能最大化的基本原則之一[11]。在實踐中，主導(dǎo)城市綠色空間的綠地系統(tǒng)規(guī)劃，對于城市綠色空間的構(gòu)建多限于宏觀層面（如環(huán)、帶、楔、片等），在中觀和微觀層面，過多強調(diào)“三綠指標”和設(shè)計要求，常常忽視城市建成區(qū)內(nèi)外綠色空間協(xié)調(diào)布局，缺乏思考與其他城市空間在結(jié)構(gòu)和功能上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成城市綠色空間的破碎化。同時，由于我國城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴張，且部分城市規(guī)劃和城市更新采取了以滿足機動交通為主的布局導(dǎo)向，人為割裂了城市綠色空間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致街道、廣場、公園等空間的破碎化和孤立化[12]。以城市綠色空間體系中最重要的線性空間綠道建設(shè)為例，截至2018年底，我國共建設(shè)城市綠道5.6 萬km[13]，城區(qū)綠道網(wǎng)絡(luò)密度僅為0.28 km/km2，低于城市綠道網(wǎng)絡(luò)合理密度0.5～1 km/km2，城市綠色公共空間體系尚未系統(tǒng)建立。

2.4 城市綠色空間功能雷同、品質(zhì)不高

城市綠色公共空間功能單一，多限于賞花賞景和運動健身等大眾功能，科普教育、防災(zāi)避險等綜合服務(wù)功能不足。以社區(qū)公園為例，這類公共空間貼近城市居民日常生活，有助于提升居民的社區(qū)歸屬感和生活品質(zhì)[14-15]。但在實際建設(shè)過程中，多數(shù)社區(qū)公園都以常規(guī)公園建設(shè)為模式，常常缺乏考慮老人、兒童等弱勢群體需求的針對性，造成實際功能和需求不匹配、場地設(shè)計單一、活動場地不足、設(shè)施類型簡單等一系列服務(wù)問題[16]。此外，部分城市綠色公共空間的植物配置、景觀小品設(shè)計的地域特色不足，缺乏對自身歷史和文化資源的挖掘和結(jié)合，簡單地賦予文化內(nèi)涵，如亂擺雕塑題詞、文化符號泛濫（圖3），使許多綠色公共空間存在缺乏內(nèi)涵的硬質(zhì)景觀。

2.5 城市綠色空間精細化管理水平有待提升

（1）綠色公共空間重建輕管，養(yǎng)護經(jīng)費投入不足。多數(shù)城市綠地養(yǎng)護經(jīng)費為5～10元/m2，導(dǎo)致部分城市綠色空間植物長勢良莠不齊、基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴重。據(jù)2018年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展的城市公園需求調(diào)查顯示（圖4），有46.83%的居民希望對公園內(nèi)的座椅、廁所等公共設(shè)施進行修繕。（2）缺乏智慧化管理工具。僅有少數(shù)城市建立了針對城市綠地管理的信息化系統(tǒng)，對于綠色公共空間的相關(guān)信息缺乏及時、準確的數(shù)據(jù)支撐，難以發(fā)現(xiàn)存在的問題，并及時作出響應(yīng)。（3）管理手段不足。對于綠色公共空間逐漸全面開放、居民使用頻率和強度加大后，出現(xiàn)廣場舞擾民、私設(shè)攤位、爭搶場地、攀折植物等問題，缺乏疏堵結(jié)合的管理手段，導(dǎo)致空間內(nèi)公共秩序失調(diào)、管理人員與使用者情緒對立。

3 結(jié)語

城市化區(qū)域是經(jīng)濟社會活動較為集中的區(qū)域，國土空間規(guī)劃背景下的城市綠色空間由于其涵蓋內(nèi)容復(fù)雜性、管理部門多頭等原因，導(dǎo)致其管理制度剛性不足、實施不到位、數(shù)量規(guī)模結(jié)構(gòu)性不足、綠色空間的功能結(jié)構(gòu)不完善、管理水平還有待提升等，這些問題都制約了城市綠色空間功能的發(fā)揮。本文基于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大國土空間，明晰了城市綠色空間概念范圍，通過總結(jié)分析，找出我國城市綠色空間規(guī)劃建設(shè)管理存在的主要問題，試圖找到提升綠色空間總量、優(yōu)化布局、進一步實施綠色空間保護和建設(shè)路徑的方法，以期更好地滿足人民日益增長的優(yōu)美環(huán)境需要，進一步推動綠色空間管制制度改革。

4. 城市公園提升需求分析圖 （數(shù)據(jù)來源：2018年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市公園需求調(diào)查）

為進一步加強城市綠色空間管理，完善綠色空間管理機制，筆者提出以下建議：

（1）優(yōu)化綠色公共空間規(guī)劃程序。按照國土空間規(guī)劃體系資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價，分區(qū)、分類、分級確定城市綠色空間的保護利用重點方向和政策措施，對不同等級的城市綠色空間實施差別化保護和利用，從而構(gòu)建全市統(tǒng)籌、功能協(xié)調(diào)、布局合理的城市綠色空間體系。

（2）建立完善空間管制制度。明確各類綠色空間劃定范圍和標準，確定不同等級綠色公共空間現(xiàn)建設(shè)內(nèi)容和開發(fā)強度，對綠色公共空間進行強制性管理。出臺《城市綠化控制指標強制性標準》，明確城市各類用地綠化用地比例底線，強化新區(qū)建設(shè)和城市更新中單位城市空間的綠色空間比例和公園配置要求，保障城市綠色空間基本用地。

（3）加強綠色公共空間建設(shè)。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，合理拓展城市綠色空間區(qū)域，優(yōu)化城市人居環(huán)境。應(yīng)通過生態(tài)修復(fù)、留白增綠、拆遷建綠的方式適當補充城市綠色空間總量。同時，還要通過加強綠道綠廊等線性空間建設(shè)，通過城市綠色空間和公共空間的公園化更新，構(gòu)建城市綠色空間網(wǎng)絡(luò)體系，為市民提供數(shù)量更多、環(huán)境更美的綠色公共活動空間。

（4）加強公眾參與。暢通公共參與渠道，豐富公共參與方式，推動綠色空間共謀、共建、共治、共管、共享，調(diào)動民眾的積極性，為建設(shè)更高品質(zhì)城市綠色空間出謀劃策、貢獻力量。