李曉策 鄭思俊 張 浪

1 國土空間規(guī)劃對生態(tài)空間規(guī)劃建設的要求

1.1 國土空間規(guī)劃體系對生態(tài)空間規(guī)劃的總體要求

中共中央、國務院于2019年5月23日正式印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標志著我國規(guī)劃體系進入了新階段。國土空間規(guī)劃體系要求科學統(tǒng)籌布局各類國土空間，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障和頂層指引[1]。

國土空間規(guī)劃作為區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排，強調(diào)國土空間結(jié)構和布局的整體優(yōu)化，從全域的國土層面對生態(tài)系統(tǒng)保護提出更高的要求[2]?！度舾梢庖姟分忻鞔_要求國土空間規(guī)劃要科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復[1]。

在國土空間總體規(guī)劃編制中，強調(diào)通過綠色空間網(wǎng)絡與山水格局的構建優(yōu)化國土空間總體格局?！妒锌h國土空間總體規(guī)劃編制指南》在國土空間格局優(yōu)化方面提出，強化各類自然資源保護利用，注重生態(tài)保護和耕地保護，統(tǒng)籌“山水林田湖草”等保護類要素和城鄉(xiāng)發(fā)展類要素布局，形成有效銜接機制，最終構建完整連續(xù)的生態(tài)網(wǎng)絡體系；從以人為本的角度出發(fā)，充分利用歷史文化資源，構建生態(tài)網(wǎng)絡歷史文化體系，形成豐富的城鄉(xiāng)景觀序列和輪廓形態(tài)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)山水格局特色[3]。

生態(tài)空間規(guī)劃只有在國土空間規(guī)劃體系下明確定位及要求，建立有效銜接傳導機制，才能有效促進國土空間格局優(yōu)化與生態(tài)空間落地實施。

1.2 上海市國土空間規(guī)劃對生態(tài)空間規(guī)劃建設的指引與要求

在黨中央、國務院總體部署下，2020年5月19日，《中共上海市委 上海市人民政府關于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》正式印發(fā)，明確了上海市國土空間規(guī)劃體系的總體框架及主要內(nèi)容，通過構建規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術標準四個體系，實現(xiàn)對各類空間要素的全過程管理[4]。

規(guī)劃編制審批體系中要求在空間維度上，分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層次（圖1）。上海市國土空間規(guī)劃體系在國家提出的“五級三類”總體框架（圖2）的基礎上，結(jié)合上海實際情況，對各類各層級規(guī)劃進一步調(diào)整細化。其中專項規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個層次，總體規(guī)劃層次要求對全市涉及空間利用的內(nèi)容作出系統(tǒng)性安排，詳細規(guī)劃層次要求對城市開發(fā)邊界外的生態(tài)空間等區(qū)域作出統(tǒng)籌安排，明確規(guī)劃控制要求。

生態(tài)空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃，應在總體層面對全域生態(tài)空間保護、結(jié)構布局、體系建設等方面做出系統(tǒng)性安排，對涉及生態(tài)建設的下位規(guī)劃形成指引，并在詳細規(guī)劃層面對城市開發(fā)邊界外的生態(tài)空間作出統(tǒng)籌安排，明確規(guī)劃控制要求，深化落實生態(tài)空間范圍，確保落地實施。

1. 上海市國土空間規(guī)劃編制體系圖（圖片來源：上海市規(guī)劃資源局）

2. 國土空間規(guī)劃“五級三類”體系圖（圖片來源：中國自然資源報社）

2 上海市生態(tài)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

2.1 基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃奠定骨架基礎

隨著城市社會經(jīng)濟的快速化發(fā)展，城市建設用地無限擴張，生態(tài)空間被不同程度占用，尤其上海這樣高密度建設城市，其生態(tài)用地總量日趨減少，生態(tài)空間結(jié)構趨于破碎化。在土地資源緊張、資源約束條件下，上海需要探索一條新的生態(tài)建設路徑，在合理利用有限土地資源的基礎上，發(fā)揮生態(tài)資源的結(jié)構性效應，最終實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展[5]。

在上海市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的要求下，2009年上海市啟動基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃編制工作。基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃以上海市綠地系統(tǒng)為基礎，將促進市域綠地、耕地、林地和濕地等各類生態(tài)要素融合和連接，構建市域“環(huán)、廊、區(qū)、源”的城鄉(xiāng)生態(tài)空間結(jié)構[6]，形成以自然保護為主要目標，滿足多種社會、文化和經(jīng)濟功能，構建成網(wǎng)絡化、多層次、功能復合的城鄉(xiāng)一體化綠色生態(tài)網(wǎng)絡體系[7]。2012年《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》得到批復并建設實施，由此正式拉開了上海市生態(tài)網(wǎng)絡構建及生態(tài)空間建設實施的序幕。

2.2 城市總體規(guī)劃明確生態(tài)之城建設目標

2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035”）獲國務院正式批復并實施。“上海2035”從建設活力繁榮創(chuàng)新之城、魅力幸福人文之城、可持續(xù)韌性生態(tài)之城三個分目標出發(fā)，推動上海邁向卓越的全球城市。

在“上海2035”生態(tài)之城的總體目標下，明確提出“營造綠色開放的生態(tài)網(wǎng)絡”，包含四個層次的要求：通過對城市開發(fā)邊界的嚴格管控，構建全域統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)空間結(jié)構；嚴守生態(tài)紅線，明確海陸自然生態(tài)格局和基底，構建覆蓋全市域的多層次、網(wǎng)絡化、功能復合的生態(tài)網(wǎng)絡體系；通過加強各類生態(tài)空間的建設，提升生態(tài)系統(tǒng)保護與治理能力，切實提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境；通過建立生態(tài)補償、監(jiān)測評估、用途管制等機制，有效保證生態(tài)空間落地實施[8]?！吧虾?035”為上海市生態(tài)空間建設實施明確了總體要求與建設目標。

2.3 生態(tài)空間專項規(guī)劃提供頂層建設指引

在上海城市總體規(guī)劃“開門做規(guī)劃”的要求下，2014年，上海市生態(tài)空間規(guī)劃與上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作同步開展，前期相關核心內(nèi)容和指標已納入到城市總體規(guī)劃的成果之中。2020年4月，《上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃（2018-2035）》（以下簡稱《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》）草案予以公示。

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》依據(jù)城市總體規(guī)劃、基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃、生態(tài)保護紅線等要求，將城市中以提供生態(tài)系統(tǒng)服務為主的用地類型全部納入生態(tài)空間統(tǒng)籌考慮，包括城市綠地、林地、園地、耕地等類型，聚焦綠化、林地、濕地、耕地等要素，從要素保護與融合、體系建設與完善、品質(zhì)優(yōu)化與提升、機制保障與銜接四個方面為生態(tài)空間實施提供具體的建設引導[9]。

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》作為市域?qū)用鎸ｍ椧?guī)劃，分解落實、逐層深化“上海2035”相關生態(tài)建設要求與指標，構建上海生態(tài)空間規(guī)劃與建設頂層設計藍圖，兼顧整體空間布局戰(zhàn)略性指引與具體建設實施機制構建，對涉及生態(tài)建設的下位規(guī)劃形成系統(tǒng)性指導，有效落實上?！翱沙掷m(xù)的韌性生態(tài)之城”相關目標與指標。

2.4 相關規(guī)劃確保生態(tài)空間實施有效傳導

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》在“兩規(guī)合一”“生態(tài)之城”等要求指導下，經(jīng)歷了基本生態(tài)網(wǎng)絡構建、城市總體規(guī)劃明確目標、專項規(guī)劃頂層建設指引的發(fā)展歷程，逐漸明確了生態(tài)空間布局結(jié)構與保護建設思路[10]。生態(tài)空間在下一步建設中，重點關注實施傳導體系構建（圖3）。

3. 上海市生態(tài)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

4. 上海生態(tài)空間規(guī)劃實施傳導示意圖

生態(tài)空間規(guī)劃充分銜接上海市國土空間規(guī)劃體系等上位規(guī)劃的指標及空間布局要求，并通過區(qū)總體規(guī)劃、單元規(guī)劃，以及詳細規(guī)劃三個層次相關規(guī)劃深化管控要求，最終將生態(tài)空間建設目標與指標層層分解落實，實現(xiàn)生態(tài)空間規(guī)劃的有效傳導。

3 上海生態(tài)空間規(guī)劃實施傳導路徑

國土空間規(guī)劃體系強調(diào)區(qū)域之間以及規(guī)劃層級之間的協(xié)調(diào)性?？傮w規(guī)劃統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求，相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃[1][11]?！渡虾Ｊ猩鷳B(tài)空間規(guī)劃》作為國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，在總體規(guī)劃層面對全域生態(tài)空間保護、結(jié)構布局、體系建設等方面做出系統(tǒng)性安排，對涉及生態(tài)建設的下位規(guī)劃形成指引，并在各區(qū)總體規(guī)劃層面進一步完善生態(tài)空間網(wǎng)絡；單元規(guī)劃層面，通過主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃等，將各級公園綠地落實并作為強制性內(nèi)容予以管控；在詳細規(guī)劃層面，通過控制性詳細規(guī)劃優(yōu)化城市開發(fā)邊界內(nèi)公園綠地布局，通過生態(tài)空間專項規(guī)劃深化城市開發(fā)邊界外的楔形綠地、生態(tài)間隔帶、近郊綠環(huán)、生態(tài)走廊等空間的保護與建設要求（圖4）。

3.1 以指標約束為主線縱向傳導生態(tài)空間保護要求

生態(tài)空間規(guī)劃以指標約束為主線，通過建立與各層次生態(tài)空間規(guī)劃相對應的指標體系，自上而下逐級傳導，落實城市總體規(guī)劃確定的核心生態(tài)指標[12]。上海生態(tài)空間規(guī)劃將城市中關于生態(tài)空間總量、結(jié)構布局、指標體系等要求予以分解，通過分區(qū)、分項、分級規(guī)劃縱向傳導生態(tài)空間保護開發(fā)建設要求[13]，其中一類和二類重要生態(tài)空間進行剛性管控傳導，三類、四類生態(tài)空間作為限制建設區(qū)，在嚴守約束性指標的前提下，預留一定的彈性空間?；谏虾ｉ_發(fā)邊界內(nèi)外的不同管理體系，在各級各類規(guī)劃中進一步劃分，明確控制要求及分項指標。

3.2 通過單元規(guī)劃與詳細規(guī)劃構建橫向銜接機制

總體規(guī)劃層面的生態(tài)空間專項規(guī)劃，在頂層設計層面對全域生態(tài)要素保護、結(jié)構布局、體系構建等內(nèi)容做出系統(tǒng)安排，建立貫穿規(guī)劃編制全體系、實施全過程的橫向銜接機制，對涉及生態(tài)建設的相關規(guī)劃形成指導，有效落實生態(tài)空間建設保護目標和指標[14]。同時按照生態(tài)要素的類型和用地管理方式，分別在單元規(guī)劃層次和詳細規(guī)劃層次深化生態(tài)網(wǎng)絡格局、優(yōu)化空間布局、落實劃定管控地塊，明確各類區(qū)域管控要素和具體管控要求，保障生態(tài)空間總量不減少，促進生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升。

3.3 建立動態(tài)行動規(guī)劃機制，有序?qū)嵤┍Ｗo建設任務

在時間維度上，生態(tài)空間規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃相銜接，建立近期建設規(guī)劃和年度實施計劃滾動編制的實施機制，動態(tài)調(diào)整生態(tài)空間保護建設任務。近期建設與國民經(jīng)濟和社會五年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同編制，引導生態(tài)空間發(fā)展的原則、措施，以及保護建設任務的發(fā)展重點、建設時序和建設項目；依據(jù)近期建設規(guī)劃，確定生態(tài)要素的保護利用年度實施計劃，建立反饋、評估、調(diào)整機制。整體兼顧統(tǒng)籌國土空間總體規(guī)劃、階段發(fā)展目標和時序安排，建立動態(tài)規(guī)劃實施機制，做到相關各項各級規(guī)劃同步、有序?qū)嵤15]。

4 上海生態(tài)空間規(guī)劃傳導支撐體系

4.1 依托空間信息平臺，建立生態(tài)空間開發(fā)保護底圖

依托上海市國土空間基礎信息平臺，整合各類生態(tài)空間要素及關聯(lián)數(shù)據(jù)，通過國土空間規(guī)劃“一張圖”建立監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成全域、全要素、全覆蓋的生態(tài)空間底圖；匯集上海四類控制線以及各類生態(tài)空間規(guī)劃管控規(guī)則，鎖定生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線、公園綠地控制線等各類生態(tài)要素保護空間，形成統(tǒng)一的生態(tài)空間規(guī)劃底線，同時為后續(xù)專項規(guī)劃編制、監(jiān)測評估、項目落地實施等不同層次的應用服務提供基礎規(guī)劃底板。

4.2 依托信息化技術，建立動態(tài)監(jiān)測反饋機制

根據(jù)上海國土空間基礎信息平臺，依托衛(wèi)星遙感技術等信息化手段，建立生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。具體包括跟蹤監(jiān)測各項指標，建立動態(tài)預警反饋機制，實時掌握生態(tài)空間保護和建設情況，同時對水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、灘涂濕地等重點生態(tài)區(qū)域，建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警機制，完善信息共享的資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系；建立年度評估、五年度評估、重點領域?qū)ｍ椩u估機制，將生態(tài)規(guī)劃核心保護建設指標、資源環(huán)境承載力監(jiān)測指標納入考核評價體系，最終根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整相關實施策略，指導年度實施計劃與近期建設規(guī)劃編制，實現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)維護[16]。

4.3 依托法規(guī)政策支撐，建立多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

強化法規(guī)政策支撐，完善生態(tài)建設管理體系，加強多方統(tǒng)籌，形成多部門、多功能、多途徑的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制。法律層面，圍繞城市生態(tài)建設，健全生態(tài)空間建設實施及保護等方面的法規(guī)和標準，加強生態(tài)空間保護力度；行政層面，逐步完善生態(tài)補償制度和相關激勵政策，加大生態(tài)補償力度，將生態(tài)空間規(guī)劃實施情況納入生態(tài)文明考核、綠色發(fā)展目標指標考核體系；管理方面，完善生態(tài)要素等基礎調(diào)查與登記機制，最大限度守住資源環(huán)境生態(tài)紅線，堅持生態(tài)優(yōu)先的“一張藍圖干到底”；在社會方面，建立多方統(tǒng)籌共治模式，統(tǒng)籌政府、企業(yè)及社會等多方力量，全過程地參與生態(tài)空間的規(guī)劃、建設等全生命階段，形成社會監(jiān)督反饋機制[8]。

5 結(jié)語

隨著城市建設用地不斷緊張，上海發(fā)展進入“減量化”時代，城市發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾日益突出。由于我國規(guī)劃編制管理體制分門而治，各級各類空間規(guī)劃出現(xiàn)類型過多、內(nèi)容重疊、管理沖突等問題，導致生態(tài)空間規(guī)劃編制與實施落地存在脫節(jié)。國土空間規(guī)劃以生態(tài)文明建設優(yōu)先為核心，以山水林田湖生命共同體為理念，以統(tǒng)一用途管制為手段，為生態(tài)空間規(guī)劃提供了頂層保障。

面向人民對美好生活的向往，上海市從2009年開始提出構建生態(tài)網(wǎng)絡的設想和目標，經(jīng)過十年的努力，在城鄉(xiāng)公園建設、重要生態(tài)結(jié)構建設、黃浦江公共空間、生態(tài)廊道、綠道建設等方面已經(jīng)取得了顯著成效。在國土空間體系的新背景下，生態(tài)空間規(guī)劃在已有的良好基礎上，總結(jié)完善規(guī)劃技術方法與實施路徑，充分銜接國土空間規(guī)劃各級各類規(guī)劃，形成有效的規(guī)劃傳導機制，為上海市建設可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)之城提供重要支撐。