李強(qiáng)

桑家眸

張健

自19 世紀(jì)末以來(lái)，生態(tài)空間的管制逐步深化。西方國(guó)家在傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)展出環(huán)境敏感區(qū)（Environmentally Sensitive Area，簡(jiǎn)稱ESA）等管理工具，我國(guó)在生態(tài)文明體制改革的大背景下逐步發(fā)展出“生態(tài)保護(hù)紅線”管理工具。我國(guó)城市規(guī)劃與國(guó)土資源管理部門都用過類似“紅線”管理工具。規(guī)劃主管部門除了用“紅線”來(lái)管理道路與建設(shè)用地外，還用“綠線”（建設(shè)部令112 號(hào)2002）、“藍(lán)線”（建設(shè)部令145 號(hào)2006）、“黃線”（建設(shè)部令114 號(hào)2006）、“紫線”（建設(shè)部令119 號(hào)2004）分別來(lái)管理城市的綠地、水系、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化街區(qū)用地。我國(guó)國(guó)土資源主管部門也用“紅線”來(lái)管理基本農(nóng)田。2015 年的《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，首次將“生態(tài)保護(hù)紅線”確定為具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，包括水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，是國(guó)家生態(tài)安全的生命線[1]。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別于2014 年、2017 年在寧夏回族自治區(qū)進(jìn)行“三規(guī)合一”規(guī)劃和空間規(guī)劃試點(diǎn)工作，生態(tài)保護(hù)紅線概念逐步成型?！叭?guī)合一”規(guī)劃需要?jiǎng)澏ā吧鷳B(tài)控制線”，空間規(guī)劃需要?jiǎng)澏ā吧鷳B(tài)保護(hù)紅線”筆者有幸參與了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在寧夏的“三規(guī)合一”規(guī)劃以及空間規(guī)劃的試點(diǎn)工作，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線有了比較深入的認(rèn)識(shí)，本文嘗試?yán)迩迳鷳B(tài)保護(hù)紅線的概念、發(fā)展歷程及劃分依據(jù)，以為我國(guó)空間規(guī)劃提供支持。

筆者查閱國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)，并沒有發(fā)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)紅線”的概念?！吧鷳B(tài)保護(hù)紅線”這一概念系我國(guó)首次提出，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。但是，國(guó)外有關(guān)“自然保護(hù)區(qū)”“環(huán)境敏感區(qū)”等概念都蘊(yùn)含生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵。生態(tài)保護(hù)是對(duì)工業(yè)革命引發(fā)的自然資源、環(huán)境與生態(tài)危機(jī)的響應(yīng)[2]。較早以立法的形式保護(hù)自然區(qū)域（natural area），可以追溯到美國(guó)在1872年、1890 年分類別建立的黃石公園（Yellowstone）和約塞米蒂國(guó)家公園（Yosemite）[3]，并在1916年頒布了全球第一個(gè)自然區(qū)保護(hù)法律——國(guó)家公園基本法（The National Park Service Organic Act）。此后，歐洲的瑞典（1909 年）、瑞士（1914年）、英國(guó)（1951 年）也分別建立的自己的國(guó)家公園，并逐步進(jìn)行相應(yīng)的立法。自20 世紀(jì)中葉，為了應(yīng)對(duì)全球物種數(shù)量的下降以及保護(hù)珍稀物種，1948 年，在聯(lián)合國(guó)教科文組織的推動(dòng)下，世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟（the International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources，簡(jiǎn)稱IUCN）建立，推動(dòng)了世界各國(guó)以保護(hù)動(dòng)植物資源為目標(biāo)的自然保護(hù)區(qū)（Nature Reserve）體系的建立。自然區(qū)域的保護(hù)也逐步從對(duì)大尺度的國(guó)家公園延伸到面向保護(hù)植物、動(dòng)物的較小尺度的自然區(qū)域。20 世紀(jì)70 年后，西方發(fā)達(dá)自然區(qū)域的保護(hù)出現(xiàn)了新的趨勢(shì)。自然區(qū)域保護(hù)的主體從國(guó)家、州（?。└邔蛹?jí)政府轉(zhuǎn)向市鎮(zhèn)等地方政府，自然保護(hù)區(qū)的范圍從國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)，逐步深入更小的地理單元，ESA 等功能管理單元應(yīng)運(yùn)而生[4]。

一、從自然保護(hù)區(qū)到環(huán)境敏感區(qū)：國(guó)外生態(tài)空間保護(hù)發(fā)展進(jìn)展

（一）自然保護(hù)區(qū)（Protected Areas）

保護(hù)區(qū)是國(guó)際上應(yīng)用最廣泛的自然保護(hù)體系。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，簡(jiǎn)稱IUCN）的 “保護(hù)區(qū)”（protected areas）實(shí)際上是各類自然保護(hù)區(qū)的泛稱，它是指劃定了清晰的地理空間，并通過法律或其他有效手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然的生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值的長(zhǎng)期保護(hù)的區(qū)域。保護(hù)區(qū)的主要目標(biāo)是保護(hù)生物多樣性。IUCN 根據(jù)保護(hù)與管理的目的把保護(hù)區(qū)劃為6 類：嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)及荒原保護(hù)區(qū)；國(guó)家公園；自然遺跡；物種保護(hù)區(qū)；陸地和海洋景觀保護(hù)區(qū)；資源保護(hù)區(qū)[5]。IUCN目前有包括美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、中國(guó)、俄羅斯等在內(nèi)的89 個(gè)國(guó)家會(huì)員[6]。

1.美國(guó)的自然保護(hù)區(qū)

美國(guó)是較早設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家。1872 年，美國(guó)創(chuàng)立全球第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——黃石公園。美國(guó)的保護(hù)區(qū)由聯(lián)邦、州、地方政府等不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)管理。美國(guó)的保護(hù)區(qū)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，到目前為止，全美共有34075 個(gè)自然保護(hù)區(qū)，受保護(hù)的陸地面積1233169km2，占美國(guó)總陸地面積的12.99%；受保護(hù)的海洋面積3527444km2，占美國(guó)海洋總面積的41.06%。由聯(lián)邦政府管理的保護(hù)區(qū)5841個(gè)，占總數(shù)的17.14%。聯(lián)邦管理的保護(hù)區(qū)包括：國(guó)家公園體系（National Park System）、國(guó)家森林（National Forest）、國(guó)家景觀保護(hù)體系（National Conservation Lands/ National Landscape Conservation System）、國(guó)家海洋自然保護(hù)區(qū)（National Marine Sanctuaries）、 國(guó) 家 游 憩 區(qū)（National Recreation Areas）、國(guó)家河口研究保護(hù)區(qū)（National Estuarine Research Reserves）、國(guó)家步道體系（National Trails System）、國(guó)家原野及風(fēng)景河體系（National Wild and Scenic Rivers System）、國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)體系（National Wilderness Preservation System）。國(guó)家公園系統(tǒng)又包括：國(guó)家公園、國(guó)家保護(hù)區(qū)（National Preserves）、國(guó)家海岸保護(hù)區(qū)（National Seashores）、國(guó)家湖岸保護(hù)區(qū)（National Lakeshores）。[7]美國(guó)自然保護(hù)區(qū)的目標(biāo)與范圍也在不斷地?cái)U(kuò)展，從最初的對(duì)自然景觀保護(hù)，逐步擴(kuò)展到陸地生態(tài)系統(tǒng)，濱水、海洋生態(tài)系統(tǒng)，以及景觀、游憩資源等更廣泛的目標(biāo)與范圍。

2.英國(guó)的自然保護(hù)區(qū)

英國(guó)的自然保護(hù)區(qū)是指能夠提供進(jìn)行動(dòng)物、植物及其生存的自然條件，以及地方特質(zhì)的地質(zhì)、地形特征研究，或者是為了保護(hù)植物、動(dòng)物或地形、地質(zhì)的特質(zhì)而進(jìn)行管理的土地。1949 年，英國(guó)頒布國(guó)家公園和鄉(xiāng)村進(jìn)入法案（National Parks and Acess to the Countryside Act），建立了國(guó)家層面的自然管理委員會(huì)（Nature Conservancy），并賦予地方政府與自然管理委員會(huì)協(xié)商建立自然保護(hù)區(qū)的權(quán)力，此后逐步確立了國(guó)家公園、國(guó)家和地方自然保護(hù)區(qū)（nature reserves）以及特別科學(xué)價(jià)值場(chǎng)地（Site of Special Scientific Interest，簡(jiǎn)稱SSSI）的多層次自然保護(hù)體系。其中，SSSI 是指沒有納入自然保護(hù)區(qū)體系內(nèi)，但是其植物、動(dòng)物、地質(zhì)或地形特征具有特別價(jià)值的場(chǎng)地。英國(guó)自然管理委員會(huì)還在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)和SSSI 的普查。評(píng)估自然保護(hù)區(qū)和SSSI 的因素包括：范圍、多樣性、自然性、稀有性、脆弱性、典型性、歷史、在生態(tài)和地理單元中地位、潛在價(jià)值。同時(shí)把全國(guó)場(chǎng)地分成四級(jí)，第一級(jí)具有國(guó)際或國(guó)家級(jí)重要性與價(jià)值，第二級(jí)是次國(guó)家級(jí)，第三級(jí)是區(qū)域級(jí)，第四級(jí)是地方級(jí)。大多數(shù)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)屬于一、二級(jí)別；地方自然保護(hù)區(qū)和SSCI 一般處于第三、四級(jí)[8]。目前，英國(guó)共有11683 個(gè)自然保護(hù)區(qū)，受保護(hù)的陸地面積70345km2，占英國(guó)總陸地面積的28.68%；受保護(hù)的海洋面積208871km2，占英國(guó)海洋總面積的28.87%。由英國(guó)聯(lián)邦或國(guó)家政府管理的保護(hù)區(qū)5841 個(gè)，占總數(shù)的88.33%[9]。

（二）環(huán)境敏感區(qū)（ESA）及其劃定依據(jù)

傳統(tǒng)的以“保護(hù)區(qū)”為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境管理工具大多用于高層級(jí)的政府，1970年代后，西方國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到地方政府在管理環(huán)境質(zhì)量中的作用，ESA 的生態(tài)環(huán)境管理工具應(yīng)運(yùn)而生，主要被地方政府用于管理小尺度的重要的自然區(qū)域。自1970年代，美國(guó)、加拿大、英國(guó)、丹麥與瑞典等就從地方政府層面實(shí)施ESA 管理工具。[10]

1.美國(guó)的ESA

美國(guó)的ESA 是在1972 年聯(lián)邦水污染控制修正案（The Federal Water Pollution Control Act Amendments）（304（e）款）和1974 年安全飲水法案（The Safe Drinking Water Act）要求阻止非點(diǎn)源污染等有害物質(zhì)排放，對(duì)一些敏感土地及其周邊活動(dòng)進(jìn)行控制的背景下產(chǎn)生，典型的ESA 包括河流、地下水補(bǔ)給區(qū)、濕地、林地和山坡地[11-13]。在美國(guó)開敞空間的保護(hù)手段中，治安權(quán)（police power）和征用權(quán)（eminent domain power）結(jié)合，開發(fā)權(quán)（development right）被廣泛使用。Thurow（1975 年）提出保護(hù)ESA 要利用市鎮(zhèn)的治安權(quán)（police power），并提出：（1）讓地方政府在環(huán)境管理中承擔(dān)重要角色；（2）讓土地利用控制聚焦自然生態(tài)過程，而不是確定土地利用類型；（3）建立保護(hù)景觀積極特征的土地利用控制績(jī)效導(dǎo)向制度。美國(guó)馬里蘭的蒙哥馬利縣（Montgomery County）和喬治王子縣（Prince George County）等概念規(guī)劃（concept plan）中等劃定了ESA，用于保護(hù)景觀的自然、美學(xué)和歷史價(jià)值以免于城市化活動(dòng)侵蝕[14]。

羅阿諾克縣環(huán)境敏感區(qū)種類 表1

此后，ESA 在美國(guó)華盛頓州、新澤西州等擴(kuò)展到更廣泛的領(lǐng)域。華盛頓州法典提及的ESA 不僅包括地下和地表水保護(hù)區(qū)，還包括地下油罐泄漏風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（threats from leaking underground storage tanks）（WAC 173-360-510）[15]。華盛頓州奧林匹亞市（City of Olympia）的ESA 也稱為“關(guān)鍵區(qū)”，其范圍擴(kuò)展到飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要的棲息地和物種保護(hù)區(qū)、河流和重要的河岸區(qū)、河流和小湖泊、濕地、塌方災(zāi)害區(qū)、洪澇災(zāi)害區(qū)、海水和淡水海岸、土壤侵蝕災(zāi)害區(qū)[16]。新澤西州的ESA 包括地表水系、水源地、海灣群島和屏障島走廊、海灘、沙丘、濕地和濕地過渡區(qū)、重要的野生動(dòng)物棲息地、重要的漁區(qū)、魚群遷徙通道、沉水植物生境、貝類采收水域、森林、瀕危動(dòng)植物棲息地、荒原地區(qū)、荒野和風(fēng)景河廊道[17、18]。美國(guó)弗吉尼亞州（Virginia）羅阿諾克縣（Roanoke County）確立了8 類環(huán)境敏感區(qū)，包括：洪泛區(qū)、陡坡地、河流緩沖區(qū)、嚴(yán)重土壤侵蝕區(qū)、喀斯特地質(zhì)區(qū)、暴雨污染區(qū)、水域、濕地（表1）。[19]

2.加拿大的ESA

加拿大環(huán)境評(píng)估法（Canadian Environmental Assessment Act）（1992 年）把ESA 定義為由于環(huán)境的原因，在區(qū)域或地方土地利用規(guī)劃中受到保護(hù)，或被地方、區(qū)域、省或聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)保護(hù)的區(qū)域。該法中還規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目后退ESA 的距離不小于250 米[20]。地方在實(shí)踐ESA 規(guī)劃管理過程中往往包括：獨(dú)特的地形、在自然生態(tài)系統(tǒng)中具有重要的功能（包括水源涵養(yǎng)與補(bǔ)充區(qū)、重要的野生動(dòng)物遷徙的中途落腳點(diǎn)與聚集地以及棲息地連接廊道等）、不尋常植物、野生動(dòng)物、不尋常的棲息地、生物多樣性較高地區(qū)、稀有或?yàn)l危的本地物種棲息地、具有較高研究與教育價(jià)值的自然區(qū)域、地形與棲息地組合具有較高的美學(xué)價(jià)值。環(huán)境敏感區(qū)的實(shí)施機(jī)制關(guān)鍵要素包括：把ESA 納入法定官方規(guī)劃（official plans）和區(qū)劃（zoning），進(jìn)行用途管制；建立多學(xué)科的技術(shù)咨詢委員會(huì)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的ESA 標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化社區(qū)利益與支持，組織多學(xué)科團(tuán)隊(duì)進(jìn)行生態(tài)調(diào)查；實(shí)施財(cái)政支持、稅收折減等財(cái)稅制度安排等，強(qiáng)化社區(qū)利益與支持[21]。加拿大英屬哥倫比亞還對(duì)敏感生態(tài)系統(tǒng)（Sensitive Ecosystems）進(jìn)行了分類，包括古老林區(qū)、林地、非森林生態(tài)系統(tǒng)（小于10%的林木覆蓋）、河岸、濕地、懸崖六個(gè)敏感生態(tài)系統(tǒng)，成熟林、季節(jié)洪泛農(nóng)業(yè)區(qū)兩個(gè)重要生態(tài)系統(tǒng)，以及幼年林等其他生態(tài)系統(tǒng)類，并在此基礎(chǔ)上細(xì)分了亞 類[22]（表2）。

加拿大英屬哥倫比亞的敏感生態(tài)系統(tǒng)分類 表2

3.英國(guó)的ESA

英國(guó)于1987 年引入了ESA，提供獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)做法，以保護(hù)和提高具有較高景觀價(jià)值，野生生物或具有歷史價(jià)值的縣郡。英格蘭有22 個(gè)ESA，覆蓋約10%的農(nóng)地。在環(huán)境部，農(nóng)村局和英國(guó)自然局的幫助下，MAFF（英國(guó)農(nóng)業(yè)漁業(yè)食品部）制定了選擇ESA 的標(biāo)準(zhǔn)：（1）該 地區(qū)必須具有國(guó)家重要性；（2）保護(hù)區(qū)域必須取決于采用，維持或擴(kuò)大特定的耕作方式；（3）該地區(qū)的農(nóng)業(yè)實(shí)踐必須以對(duì)環(huán)境構(gòu)成威脅的方式發(fā)生變化，或者必須有可能這樣做；（4）它必須是一個(gè)獨(dú)特的環(huán)境利益領(lǐng)域[23]。

二、我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)展進(jìn)展

（一）萌芽期（新中國(guó)成立以來(lái)至2007 年）

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家的注意力一直集中在建設(shè)用地的發(fā)展上，城市綠地等非建設(shè)用地不受重視，在建設(shè)用地的擴(kuò)張過程中逐漸受到侵蝕，帶來(lái)一系列生態(tài)問題[24]。為了避免城市的無(wú)序擴(kuò)張，引導(dǎo)空間資源的合理配置，堅(jiān)持可持續(xù)地發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)逐步建立了自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園等自然保護(hù)地體系，與此同時(shí)，城市規(guī)劃領(lǐng)域逐步關(guān)注非建設(shè)用地的保護(hù)，開始劃定“綠線”“藍(lán)線”等控制線。

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)起始于1950年代，1956 年我國(guó)建立了第一個(gè)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。1982 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了第一批44 個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。1982 年，建立了第一個(gè)國(guó)家森林公園——湖南張家界國(guó)家森林公園。2005 年，國(guó)家公布第一批18 個(gè)國(guó)家濕地公園試點(diǎn)。2010 年國(guó)家公布第一批國(guó)家地質(zhì)公園11 家。截至2017 年底，我國(guó)建立各類、不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)共計(jì)2750 個(gè)，總面積147.17 萬(wàn)平方公里，占陸地面積的14.86%[25]。

2002 年，《城市綠線管理辦法》（建設(shè)部令112 號(hào)）施行，規(guī)定保護(hù)城市綠線內(nèi)的用地不被更改為其他用途，按照標(biāo)準(zhǔn)確定綠地面積，分級(jí)規(guī)劃各類公共綠地，確定大型公共綠地、防護(hù)綠地等的綠線， 這是綠線第一次以法律條文的形式出現(xiàn)。2006 年，《城市藍(lán)線管理辦法》（建設(shè)部令145 號(hào)）施行，為管理河、湖、庫(kù)、渠、濕地等城市地表水體提供了依據(jù)。

（二）發(fā)展期（2008—2012 年）

這一階段，城市規(guī)劃的規(guī)劃范圍由城市擴(kuò)展到了整個(gè)城鄉(xiāng)空間，城市的生態(tài)控制通過藍(lán)線、綠線、四區(qū)劃定等管控方法基本確定，但國(guó)土空間范圍的生態(tài)控制依舊模糊。

新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2007 年通過，關(guān)于規(guī)劃范圍做出了空間上的擴(kuò)展，由城市規(guī)劃區(qū)改為更加突出區(qū)域統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，有效保護(hù)各類資源和空間管制也開始轉(zhuǎn)為重點(diǎn)工作內(nèi)容，并要求在總體規(guī)劃中，確定禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍[26]。此后，禁止、限制和適宜建設(shè)與城市中的“已建區(qū)”，被解釋為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的“四區(qū)”。其中，禁建區(qū)的管控內(nèi)容與之后的生態(tài)保護(hù)紅線包含的內(nèi)容相似，具體包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、河湖水系、重要漁業(yè)水域、生態(tài)公益林、重要濕地、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等[27]。

然而對(duì)于整個(gè)國(guó)土空間，由于整體框架不明、各管制部門標(biāo)準(zhǔn)不一等原因最終導(dǎo)致劃定結(jié)果交錯(cuò)，城鄉(xiāng)空間管控?zé)o法協(xié)同。土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)“四區(qū)”與城鄉(xiāng)規(guī)劃的“四區(qū)”在空間管制的內(nèi)容上相似，但它們的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源不同，用地分類標(biāo)準(zhǔn)也不一致：如對(duì)風(fēng)景旅游用地與基本農(nóng)田用地的管制態(tài)度，風(fēng)景旅游用地在土地利用總體規(guī)劃中是限制建設(shè)區(qū)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃里是限制建設(shè)區(qū)或允許建設(shè)區(qū)；基本農(nóng)田用地在土地利用總體規(guī)劃里是限制建設(shè)區(qū)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃里是禁止建設(shè)區(qū)。這就導(dǎo)致了相同地塊被賦予了矛盾的管制屬性，使生態(tài)控制管理無(wú)法落實(shí)。

（三）成型期（2012 年至今）

黨的十八大，尤其是十八大四中全會(huì)以后，中央越來(lái)越重視生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間生態(tài)控制的問題，陸續(xù)提出了“多規(guī)合一”“空間規(guī)劃體系”“三生空間”等重要內(nèi)容。2012 年12 月8 日，黨的十八大報(bào)告第一次從戰(zhàn)略高度總結(jié)了生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間開發(fā)格局優(yōu)化，提出生產(chǎn)空間要集約高效，生活空間要宜居適度，生態(tài)空間要山清水秀。2015 年9 月《生態(tài)文明體制改革總體方案》頒布，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，具體包含空間規(guī)劃體系的建立，空間規(guī)劃的編制、市縣“多規(guī)合一”的推進(jìn)和市縣空間規(guī)劃編制方法的創(chuàng)新等。2017 年的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》要求在經(jīng)過“多規(guī)合一”的方法對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)空間梳理之后，要確定唯一的生態(tài)保護(hù)紅線來(lái)進(jìn)行生態(tài)空間的管控，即“一條紅線”的政策。這些條文的頒布，使得之前國(guó)土空間層面的生態(tài)控制逐漸清晰，“生態(tài)紅線”的概念開始成型。

1.“三規(guī)合一”中的“生態(tài)控制線”劃定方法[28]

2014 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在寧夏開展“三規(guī)合一”規(guī)劃編制工作?！叭?guī)合一”強(qiáng)調(diào)，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃布局差異，并在比較城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃圖斑差異， 算好“人口與建設(shè)用地規(guī)?！薄爱a(chǎn)業(yè)發(fā)展”“生態(tài)保護(hù)”與“基礎(chǔ)設(shè)施”四本賬的基礎(chǔ)上，劃定一致性的“建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€”“建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線”“產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線”“生態(tài)控制線”與“基本農(nóng)田控制線”這“五線”，最終形成各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“一張圖”成果?！叭?guī)合一”試點(diǎn)在內(nèi)容上不僅包括自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、河流水系保護(hù)區(qū)等內(nèi)容，還包括基本農(nóng)田。其編制過程強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即統(tǒng)籌分析林地保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、濕地水系水源涵養(yǎng)區(qū)、草地保護(hù)區(qū)、沙地保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)七項(xiàng)生態(tài)限制因素，并在明確其核心范圍和保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上，通過疊加分析的方法得到生態(tài)控制線的范圍。

2.空間規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法[29]

在結(jié)束“三規(guī)合一”規(guī)劃編制試點(diǎn)工作后，2017 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在寧夏又進(jìn)行了空間規(guī)劃編制試點(diǎn)工作?？臻g規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，重點(diǎn)整合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃等各類規(guī)劃，在進(jìn)行空間適宜性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間“三區(qū)”以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”。與“三規(guī)合一”階段的“生態(tài)控制線”相比，區(qū)分了“生態(tài)空間”和“生態(tài)保護(hù)紅線”范圍?？臻g規(guī)劃中的“生態(tài)保護(hù)紅線”的范圍比“三規(guī)合一”規(guī)劃中的“生態(tài)控制線”范圍要小，并且不包含基本農(nóng)田范圍。

空間規(guī)劃的生態(tài)紅線范圍分為禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)主要是指已經(jīng)批復(fù)的省級(jí)以上級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)等。重要的生態(tài)功能區(qū)是根據(jù)水源涵養(yǎng)重要性評(píng)價(jià)、水土保持功能重要性評(píng)價(jià)、防風(fēng)固沙重要性評(píng)價(jià)以及生態(tài)多樣性重要性評(píng)價(jià)結(jié)果，將各類生態(tài)功能區(qū)分成一般重要、重要和極重要三個(gè)級(jí)別，把極重要生態(tài)功能區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)是根據(jù)水土流失敏感性評(píng)價(jià)、土地沙化敏感性評(píng)價(jià)以及鹽漬化敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，來(lái)確定各類ESA 的敏感性，并分成一般敏感、敏感和極敏感三類，并把極敏感區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

三、我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的反思

生態(tài)保護(hù)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家由來(lái)已久，并根據(jù)不同的保護(hù)目的，發(fā)展出ESA、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等一系列的生態(tài)空間管控工具。目前，我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的概念基本成型，但其從評(píng)估認(rèn)定、規(guī)劃管理、規(guī)劃實(shí)施等方面還存在大量問題。

第一，我國(guó)生態(tài)資源普查工作嚴(yán)重滯后。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了一套成熟的環(huán)境資源普查（Environmental Resource Inventory）方法，我國(guó)生態(tài)環(huán)境資源普查工作滯后，各部門沒有成型的生態(tài)資源普查基礎(chǔ)資料，造成了生態(tài)保護(hù)紅線范圍劃定的困難，也給科學(xué)編制空間規(guī)劃編制帶來(lái)了諸多苦難。

第二，生態(tài)保護(hù)紅線的范圍還不明確?？臻g規(guī)劃試點(diǎn)工作中的生態(tài)保護(hù)紅線比“三規(guī)合一”規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線范圍要小得多，范圍變小的依據(jù)也不明確?！叭?guī)合一”規(guī)劃體系中，基本農(nóng)田被納入生態(tài)保護(hù)紅線中，在空間規(guī)劃體系中被去除?！叭?guī)合一”規(guī)劃中，河流水系的保護(hù)區(qū)都被納入生態(tài)控線范圍；空間規(guī)劃體系中，只有重要的河流、水系才納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線范圍究竟應(yīng)該涵蓋哪些范圍，目前還不明確。

第三，生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法還不完善。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在寧夏的空間規(guī)劃試點(diǎn)中，提出了以“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”和“空間開發(fā)適宜性”雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的“三區(qū)三線”劃分方法，為生態(tài)保護(hù)紅線的劃定提供了有力的支持。但是，由于技術(shù)路線過于復(fù)雜，再加上地方基礎(chǔ)資料的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致規(guī)劃編制過程難以精準(zhǔn)操作。實(shí)際上，生態(tài)和保護(hù)紅線的劃定過程，不完全是技術(shù)過程，還是多元化利益主體的協(xié)調(diào)過程。

第四、生態(tài)保護(hù)紅線的法定地位及規(guī)劃實(shí)施管理系統(tǒng)還不完善。由于生態(tài)保護(hù)紅線范圍涉及環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多部門，目前主要還是由環(huán)保部門來(lái)管理，法定地位不明確，規(guī)劃管理主體也不明確。生態(tài)保護(hù)紅線的編制、修訂與審批過程也不明確。法定地位與管理體系不明確，給生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施帶來(lái)了諸多困難。