郭曉輝

摘 ?要：地方政府是生態(tài)環(huán)境治理的關鍵主體，財政壓力以地方政府行為作為傳導變量，對環(huán)境污染及其治理效果有深刻影響。本文實證檢驗了在財政壓力下地方政府行為的促污和治污效應對財政壓力沖擊的響應。結果表明，激勵生產型地方政府行為促進污染增加，在財政壓力下促進污染增加效應的激化，即壓力越大越污染。環(huán)境治理型地方政府行為中的環(huán)境保護支出對污染治理有效，財政壓力對其治污效應有提升作用;排污費征收不治污、反促污，財政高壓使其促污效應強化。在財政增支減收、壓力不斷攀升的背景下，可從治理體制性財政壓力誘因、強化對地方政府行為監(jiān)督和約束以及優(yōu)化治理工具提升環(huán)境治理績效等方面來平抑財政壓力通過地方政府行為引發(fā)的環(huán)境污染加劇。

關鍵詞：財政壓力;地方政府行為;環(huán)境污染;激化效應;平抑路徑;門檻模型

文章編號：2095-5960（2020）04-00 ?- ?;中圖分類號：F810.42;文獻標識碼：A

近十余年，隨著公眾對于美好環(huán)境強烈訴求的提升以及中央-地方在環(huán)境事務上形成的壓力型管理體制的強化驅動著地方政府多措并舉來強化環(huán)境保護和環(huán)境治理，尤其是“三大攻堅戰(zhàn)”開展以來，環(huán)境問題的防與治更成為地方政府工作中的重中之重。在地方政府的大力治理之下，各地環(huán)境污染問題得到一定程度的改善?！?018年全國生態(tài)環(huán)境質量簡況》指出，我國生態(tài)環(huán)境總體有所改善，但仍存在較多明顯短板。以空氣質量為例，全國338個地級及以上城市中有121個城市達到標準，其余城市空氣質量有待進一步改善。環(huán)境改善進度的緩慢和環(huán)境公共事件的頻發(fā)使得學術界對不同主體的環(huán)境污染效應及成因展開調研，其中對作為環(huán)境公共品供給關鍵主體的地方政府 的研究尤為豐富。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府與環(huán)境污染增加密切相關，難以體現(xiàn)其應該促進環(huán)境污染降低的職能。因此，地方政府緣何誘發(fā)環(huán)境污染成為備受關注的熱點話題。

一、文獻綜述

根據(jù)第一代財政分權理論，在“用手投票”和“用腳投票”機制約束下，以社會福利最大化為目標的地方政府能夠有效地提供環(huán)境公共品，顯著改善環(huán)境質量。不過在現(xiàn)實運行中由于諸多理論假設難以獲得滿足，致使上述機制并未實現(xiàn)。因此，學者開始結合中國國情對地方政府與環(huán)境污染及污染治理的關系展開討論，一個經(jīng)典的解析視角是“中國式分權”。所謂“中國式分權”是指人事任命權和財政收入決策權向中央集中，行政自主權及財政支出決策權向地方分散的體制安排。[ ]在該分權體制下，中央政府設置以經(jīng)濟發(fā)展狀況作為主要考核指標的政績評價體系，兼以利用人事任免權對地方政府及官員進行激勵。[ ]財政支出分權為地方政府滿足考核標準提供路徑，在政治和晉升雙重激勵下，地方政府通過所分得的權力相互競爭吸引資本、勞動、技術等流動性要素，以期推動經(jīng)濟快速增長和財政收入增加，滿足政治和晉升標準。[ ][ ]稅收競爭作為最為常見的競爭方式，地方政府為爭奪資源，借力于稅法、政策所賦予權利和信息不對稱隱藏信息等路徑展開稅收競爭活動[ ]，競爭活動會引致實際稅率下降，稅率不斷“逐底”[ ]，并因激勵生產而伴隨明顯的環(huán)境污染效應[ ]。同時，加大生產性支出和投資性支出是地方政府展開競爭的常見模式。[ ]由于增加的支出熱衷于投向工業(yè)、農業(yè)、交通運輸、電力與城市公共設施等具有高污染屬性的產業(yè)和行業(yè)[ ][ ]，致使對環(huán)境污染產生正向影響。此外，地方政府會借助環(huán)境治理型工具展開競爭。一方面，為吸引資源和發(fā)展經(jīng)濟而“擠出”環(huán)境保護支出以及放松環(huán)境規(guī)制;[ ]另一方面，環(huán)境污染治理的外溢性為其“搭便車”坐享他人之成提供實現(xiàn)渠道。二者致使地方政府環(huán)境保護行為存在“你低我更低”的“競次”現(xiàn)象。[ ]不過，也有研究認為在分權體制下地方政府能夠有效治污或不增加污染。譚志雄等指出，地方政府與環(huán)境污染之間的關系受制于財政分權，東部地區(qū)因分權程度高，資金豐裕，環(huán)境治理確有成效;而中西部受財政分權程度低的掣肘而難以籌集資金以彌補承接高污染產業(yè)之治理成本，因而卻步，對環(huán)境污染未增加負擔。[ ]

1994年分稅制改革使得財政收入分配的權力被高度集中于中央，地方政府僅在發(fā)展經(jīng)濟和支配支出上有相對自主的權力，因此，此次改革被認為是基于財政收入集權的單邊式集權改革。支出權的分散與財權的集中促使我國財政體制的另一重要特征—垂直不平衡形成，其表現(xiàn)為：一是上級政府掌握更多的財政資源支配權力（尤其是財政收入分配權），而支出責任更多由下級政府承擔;二是因自有財力與支出責任不匹配，導致下級政府嚴重依賴于上級政府的轉移支付。財政體制垂直不平衡在央地政府間尤為突出，圖1可以體現(xiàn)改革后的財政收入被集中于中央政府，但中央與地方政府之間的財政支出分配格局基本保持不變。以1994年為界，財政收入在央地之間的分配比例發(fā)生逆轉式改變（圖1（a）），中央財政收入占全國財政收入比重跨越式上升，穩(wěn)定后常年保持在50%左右;而央地之間的財政支出分配未隨之發(fā)生相應調整（圖1（b）），2000—2010年地方財政支出占比有進一步提升的趨勢 。在財政體制垂直不平衡下，地方政府財政收支缺口由1994年的1726.61億元迅速擴張至2018年的90293.76億元，地方政府財政壓力不斷攀升。

（a）中央和地方政府財政收入占全國財政收入之比 （b）中央和地方政府財政支出占全國財政支出之比

自有收入與支出責任不匹配使地方政府長期處于“財政饑渴”之中，部分行為被扭曲和異化。[ ]如為自謀財源不得不依賴于投入周期短、經(jīng)濟效益高的生產領域，使公共支出結構表現(xiàn)為“重生產、輕民生”的明顯偏倚[ ]，不斷地擴張融資渠道和稅收基礎。[ ]部分文獻基于財政壓力視角尋找地方政府行為促進環(huán)境污染加劇的理論解釋。周偉探討了在事權與財權不匹配下，地方政府陷入環(huán)境監(jiān)管困境，將出現(xiàn)監(jiān)管不力甚至為污染企業(yè)提供幫助和保護的現(xiàn)象;[ ]郭平和楊夢潔認為由于環(huán)境公共品外溢性強，且短期效益難以體現(xiàn)，因此地方政府選擇滯后供給，甚至忽視;[ ]席鵬輝等以稅收分成調整表征財政壓力變化，得出財政壓力增加將引致污染水平提升的結論，進一步檢驗發(fā)現(xiàn)增加工業(yè)企業(yè)數(shù)量、放松環(huán)境管制吸引污染企業(yè)是其實現(xiàn)作用的機制;[ ]湯旖璆和施潔認為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境治理績效將顯著受限于地方政府擬實現(xiàn)目標和公共物品供給的優(yōu)先次序，與經(jīng)濟發(fā)展、教育、醫(yī)療和基礎設施相比，環(huán)境治理因次序靠后容易被忽視。[ ]除此之外，其他文獻指出財政壓力還可以通過官員晉升[ ][ ]、外資[ ]、交通基礎設施[ ]等變量對地方政府行為的環(huán)境污染效應和污染治理結果產生影響。

既有文獻從財政分權視角找到了地方政府在政治和晉升激勵下通過其行為引發(fā)污染增加的理論和實證證據(jù)，而同屬可能誘發(fā)地方政府行為促進環(huán)境污染關鍵因素的財政壓力被探討得相對較少。基于對文獻梳理和理論推演，本文利用面板數(shù)據(jù)模型和面板門檻模型實證研究地方政府行為的環(huán)境污染效應對不同財政壓力的回應性。在財政壓力攀升與生態(tài)文明建設任務迫切的背景下，研究結論對從財政壓力視角理解地方政府行為促進環(huán)境污染的現(xiàn)象有啟發(fā)意義，研究建議能夠為政府部門落實自身環(huán)境保護責任，強化污染治理效果提供一定理論參考依據(jù)。

二、模型設置、變量選取與數(shù)據(jù)來源

（一）模型設置

首先，本文通過面板數(shù)據(jù)模型對地方政府行為的環(huán)境污染效應進行探究。

式（1）中，Pol表示環(huán)境污染，GovB表示地方政府行為，本文選擇資本稅、生產性支出、環(huán)境保護稅費與環(huán)境保護支出四種行為，分別從收支兩端衡量激勵生產型地方政府行為和環(huán)境治理型地方政府行為，F(xiàn)isP表示財政壓力，X為控制變量，α、η是解釋變量和控制變量與被解釋變量之間的相關系數(shù)，式（1）中重點關注的系數(shù)為α1，其含義為地方政府行為變動引發(fā)的環(huán)境污染變動程度，ε是隨機擾動項。下標i代表省份，t代表年份。

再者，在式（1）的基礎上加入財政壓力與地方政府行為的交互項，以識別財政壓力對地方政府財政行為的環(huán)境污染效應有何影響。當式（1）中的α1為正時，表明某一地方政府行為對環(huán)境污染具有促進作用。此時，將同一地方政府行為與財政壓力交互項代入式（2）中，若得θ3也為正，則表明財政壓力對這一地方政府行為的環(huán)境污染效應具有加劇作用;若得θ3為負，則表明財政壓力對這一地方政府行為的污染效應具有減緩作用。反之，當式（1）中的α1為負時，表明某一地方政府行為對環(huán)境污染具有抑制作用，或說明地方政府行為治污有效。此時，將同一地方政府行為與財政壓力的交互項代入式（2）中，若得θ3為正，則表明財政壓力對這一地方政府行為抑制環(huán)境污染效應具有減緩作用（或是對地方政府行為治污效應有削弱作用）;若得θ3為負，則表明財政壓力對這一地方政府行為抑制環(huán)境污染效應具有促進作用（或是對地方政府行為治污效應有促進作用）。

更進一步，由于地方政府行為將視經(jīng)濟發(fā)展情況[ ][ ]、財政分權程度[ ]等因素的變化做出調整。為捕捉地方政府行為環(huán)境污染效應隨財政壓力變化的非線性特征，本文選用Hansen[ ]提出的面板門檻模型，該模型的特點在于能夠識別變量之間的關系將如何依賴于第三變量的變化而發(fā)生調整。模型設置如下：

式（3）是門檻模型的一般形式，本文將根據(jù)自抽樣結果對門檻數(shù)量進行確定。其中，GovB×FisP表示地方政府行為與財政壓力的交互項，其系數(shù)的含義是財政壓力對地方政府行為環(huán)境污染效應的影響方向和程度。β、δ是解釋變量與被解釋變量之間的相關系數(shù)，該式中重點關注的系數(shù)是不同財政壓力下對應的β值，γ為門檻值，I（·）是指示函數(shù)，當滿足條件時取1，不滿足時取0。

（二）數(shù)據(jù)來源與變量選擇

本文選擇2007—2017年作為研究的時間區(qū)間。由于2007年政府收支分類改革，“節(jié)能環(huán)保”支出在預決算中被單獨列出，其數(shù)據(jù)可準確描述地方政府的環(huán)境保護支出行為，因此，本文選擇2007年作為研究的起始年份。受限于《中國環(huán)境年鑒》中統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布進度，排污費數(shù)據(jù)僅到2016年，其他數(shù)據(jù)均能達到2017年。本文選擇中國大陸地區(qū)30個省（市、自治區(qū)）作為樣本對問題展開討論，其中，由于西藏自治區(qū)的部分年份數(shù)據(jù)缺失，且缺失較為嚴重，難以使用技術方法進行填補，為保證回歸結果準確性，故將該樣本略去。本文的研究數(shù)據(jù)分別來自于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國稅務年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》、各地方統(tǒng)計年鑒及WIND資訊數(shù)據(jù)庫和國研網(wǎng)等。

（1）被解釋變量：環(huán)境污染Pol。本文選取人均固體廢物產生量作為環(huán)境污染指標的衡量數(shù)據(jù)，原因是工業(yè)固體廢物污染外溢性較弱，其治理主體直指地方政府，在受到財政壓力沖擊時，對地方政府行為變化的反應最為直接和敏感。

（2）解釋變量：地方政府行為GovB。地方政府行為的分類和度量方法眾多，本文主要聚焦與財政密切相關的地方政府行為，一類是激勵生產型行為，包括資本稅和生產性支出;另一類是針對環(huán)境保護和環(huán)境治理的行為，包括環(huán)境保護稅費和環(huán)境保護支出。

資本稅（GovB_CT）。地方政府普遍采用稅收競爭的方式吸引資源流入，部分研究表明在引入外部資源刺激生產的過程中，環(huán)境質量亦有下降。[6]當前，度量資本稅的指標較多，主要包括外商直接投資、企業(yè)所得稅實際稅率、資本收入稅有效稅率等。其中，資本收入稅是向資本收入所征稅收的總稱，有效稅率評價方法能夠準確度量資本收入所承擔的稅收負擔。[ ]除此之外，部分文獻的研究結論還表明，由于資本收入稅中的多個稅種屬于地方稅，地方政府更容易運用自由裁量權對稅率進行“操縱”。[ ]基于上述原因，本文在參考梁紅梅等[ ]關于勞動、資本和消費稅的稅種劃分方法的基礎上，對資本稅稅率進行測算。在我國稅制中，屬于資本收入稅的稅種有企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、增值稅以及個人所得稅中的資本分攤部分等。資本稅稅率=資本稅稅收收入/（營業(yè)盈余-企業(yè)虧損補貼+資本收入稅）。為了更加準確的瞄準地方稅收，本文在計算分子資本稅稅收收入時選擇使用“地方稅務部門組織收入”數(shù)據(jù)，因此，修改后的計算公式為地方征收資本稅稅率=地方征收資本稅稅收收入/（營業(yè)盈余-企業(yè)虧損補貼+資本收入稅）。

環(huán)境保護稅費（GovB_PT）。在環(huán)境保護稅征收之前，地方政府的環(huán)境保護稅費收入工具為排污費。部分研究以排污費作為地方政府征收環(huán)境稅費的表征指標，如李建軍和劉元生[ ]、盧洪友和朱耘嬋[ ]。本文以排污費的對數(shù)值作為地方政府環(huán)境稅費收入的衡量方法。

生產性財政支出（GovB_PP）。地方政府在面臨財政壓力時，常常通過增加生產性支出的方式激勵增長，以期培育財源。本文選取城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農林水支出、交通運輸支出、資源勘探電力信息支出之和度量生產性財政支出，以生產性財政支出與地方政府一般公共預算支出之比作為生產性財政支出水平的衡量方法。

環(huán)境保護支出（GovB_PE）。自2007年政府預算收支改革以來，“節(jié)能環(huán)保”被作為一類財政支出被單列，該類支出中包括環(huán)境保護管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、污染減排等項目，精確瞄準地方政府環(huán)境治理行為。本文采用節(jié)能環(huán)保支出與地方政府一般公共預算支出之比作為地方政府環(huán)境保護支出水平的度量方法。

（3）門檻變量和交互變量：財政壓力FisP。關于財政壓力有許多度量方法和指標，如預算外支出[ ]、稅費改革事件沖擊[19][ ]、財政支出與財政收入比[ ]等。本文通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，財政壓力的主要原因是地方政府的自有收入難以彌補其龐大的支出需求。因此，在借鑒已有文獻的基礎上，本文選擇（地方財政支出-地方財政收入）/地方財政支出計算地方政府所承財政壓力。式子的含義是地方財政的收支缺口占地方財政支出的多少，比值越大，表明地方政府承擔的財政壓力越大。

（4）控制變量：眾多文獻業(yè)已證明，經(jīng)濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、人口密度、外商直接投資、技術水平城市化率對環(huán)境污染有顯著影響;[ ][ ]轉移支付、土地財政對財政壓力具有關鍵影響。[ ][ ]故將以上變量列為本文的控制變量，具體計算方法見表1：

三、實證與結果分析

（一）基準回歸

表2列（1）—（4）分別報告了資本稅、生產性支出、環(huán)境保護稅費以及環(huán)境保護支出的環(huán)境污染效應。其中，資本稅、生產性支出以及環(huán)境保護稅費與環(huán)境污染顯著相關，相關系數(shù)分別為0.083、0.074、1.277，表明當以上地方政府行為表征指標變動1%時，將引致環(huán)境污染加劇相應系數(shù)的程度;環(huán)境保護支出與環(huán)境污染顯著負相關，相關系數(shù)為0.670，表明當環(huán)境保護支出增加時，環(huán)境污染程度降低;財政壓力在四個回歸結果中均不顯著，表明單純從統(tǒng)計學角度考慮財政壓力與環(huán)境污染關系時，二者不存在相關性。

從控制變量看，經(jīng)濟發(fā)展水平的平方項與環(huán)境污染負相關，表明描述經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染相關關系的圖形是開口向下的“倒U”形，符合庫茨涅茲曲線特征，二者關系正相關表明目前我國經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染之間的關系正處于曲線左側;人口密度、城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染正相關，表明我國以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作的發(fā)展路徑對環(huán)境污染具有促進作用;外商投資和技術進步能夠帶來明顯的環(huán)境改善效應，影響環(huán)境污染的控制變量所得回歸結果與已有文獻基本一致。對于能夠緩解地方政府財政壓力的轉移支付和土地財政與環(huán)境污染相關關系在回歸結果上并不顯著，可能是二者之間并不存在直接的相關關系，需經(jīng)過如地方政府行為等變量傳導作用。

（二）進一步回歸

基準回歸結果表明，地方政府行為對環(huán)境污染確有影響，但財政壓力與環(huán)境污染相關性并不顯著。然而，地方政府會通過調整行為的方式應對財政壓力，行為調整將進一步對環(huán)境污染施加影響。因此，本文在模型中加入財政壓力與地方政府行為的交互項，以期識別財政壓力對地方政府行為環(huán)境污染效應的影響。除此之外，本文還借助面板門檻模型討論不同財政壓力對地方政府行為環(huán)境污染效應是否存在差異性。在回歸之前，本文先對門檻模型的具體形式進行確定。

（1）門檻模型形式確定。經(jīng)過450次反復自抽樣，結果顯示四個模型均存在門檻效應。以資本稅作為地方政府行為變量的模型為例進行分析，其門檻效應檢驗表明模型存在雙重門檻效應，F(xiàn)統(tǒng)計量分別為147.803，P值為0.000，故確定該模型為雙重門檻模型，門檻值分別為36.420和80.316。以此類推，生產性支出、環(huán)境保護稅費和環(huán)境保護支出作為自變量的模型同樣在雙重門檻檢驗時P值均為0.000，財政壓力上下門檻值分別為36.420和76.940、53.7820和76.940以及22.372和76.940，故模型均確定為雙重門檻模型。其他需要報告的結果如表3所示。

（2）財政壓力與地方政府行為的環(huán)境污染效應。表4列（5）、（7）、（9）和（11）分別報告了財政壓力對資本稅、生產性支出、環(huán)境保護稅費以及環(huán)境保護支出污染效應的影響。列（6）、（8）、（10）和（12）分別報告了不同程度的財政壓力對地方政府環(huán)境污染效應的影響。結果表明，財政壓力對資本稅、生產性支出、環(huán)境保護稅費三種地方政府行為的環(huán)境污染效應有顯著的激化作用，即當財政壓力增加時，上述地方政府行為的環(huán)境污染效應有明顯提升;環(huán)境保護支出與財政壓力的交互項為負，表明財政壓力對環(huán)境保護支出的治污效應有顯著的提升作用。

利用門檻模型進一步回歸發(fā)現(xiàn)，不同程度的財政壓力對地方政府行為環(huán)境污染效應的影響有所不同。財政壓力對資本稅環(huán)境污染效應的影響在低壓力區(qū)間不顯著，而處于中壓力和高壓力區(qū)間時二者之間的相關系數(shù)在5%的顯著性水平下顯著;財政壓力對生產性支出污染效應的影響呈現(xiàn)高壓低壓兩端高、中壓低的特征;環(huán)境保護稅費污染效應伴隨財政壓力的上升而不斷攀升，表現(xiàn)出壓力越大越促進污染增加;而財政壓力對環(huán)境保護支出治污效應的提升作用則表現(xiàn)為在高壓力區(qū)最強，其他壓力區(qū)不顯著。

（三）結果討論與分析

實證結果表明，財政壓力是刺激地方政府行為促進環(huán)境污染的關鍵變量，與此同時，不同程度的財政壓力對地方政府行為污染效應的影響存在顯著差別。根據(jù)實證結果，本文填制表5，并對不同地方政府行為的回歸結果進行進一步分析。

資本稅稅率提升將引致環(huán)境污染加劇，財政壓力激化了資本稅的環(huán)境污染效應，激化程度在低壓力區(qū)不顯著，在中壓力和高壓力區(qū)間顯著且遞增。本文的實證結果似乎與部分基于稅收競爭視角的文獻所得出的結論不一致，此類文獻認為，地方政府為吸引轄區(qū)外資源流入而不斷降低稅率，并引致環(huán)境污染加劇的惡劣后果，即稅率與環(huán)境污染負相關。根據(jù)本文的資本稅率測度結果，地方征收資本稅稅率均值為18.516%，與全國資本稅稅率均值29.10%及寬口徑宏觀稅負28.2%相比明顯偏低?？傮w而言，本文所測度的地方政府征收資本稅稅率處于較低水平。低稅率致使地區(qū)內形成明顯的稅收“征管洼地”。在較低的稅負水平下生產活動非但未受到抑制，甚至被激勵，并引發(fā)顯著的環(huán)境污染效應 。與此同時，在面臨財政壓力時，資本稅的環(huán)境污染效應被激化。本文對財政壓力與資本稅稅率的相關關系進行簡單回歸發(fā)現(xiàn)，數(shù)值為負（-0.295），表明當財政壓力攀升時，地方征收資本稅稅率將負向變動。故而，可以推斷出資本稅環(huán)境污染效應被激化的原因是地方政府為緩解財政壓力，通過降低稅率的方式激勵生產以培育稅源，在低稅和降稅雙重刺激生產的作用下，環(huán)境污染效應激增。這一作用路徑不僅與基于稅收競爭視角的文獻所得結論相一致，還識別出財政壓力是地方政府調整行為，參與稅收競爭的重要激勵源之一。除此之外，實證結果還發(fā)現(xiàn)財政壓力對資本稅環(huán)境污染的激化作用在不同的壓力水平下存在差異，激化作用在中壓區(qū)與高壓區(qū)不斷遞增，表明壓力越大越競爭，競爭越大越污染;而低壓區(qū)因地區(qū)財力充足，財政壓力對地方政府降低稅率參與競爭的激勵較小。

生產性支出的增加將引致環(huán)境污染這一結論在文獻中多有討論。由于地方政府偏好將生產性支出投向工業(yè)、農業(yè)、交通運輸、電力與城市公共設施等具有高污染屬性的產業(yè)和行業(yè)，以“硬”基礎設施、顯性基礎設施激勵生產和凸顯政績，致使生產性支出具有明顯的致污傾向。在財政壓力激勵下生產性支出將增加，其致污效應也會加劇。然而，生產性支出的致污效應在面臨財政壓力時并沒有表現(xiàn)為壓力越大越支出、支出越大越污染的格局，而是呈現(xiàn)出低壓高壓激勵效應強、中壓時激勵效應弱的狀態(tài)。出現(xiàn)這一表現(xiàn)的原因可能是低壓力區(qū)財力充足，而高壓區(qū)往往有較高的轉移支付補充財力，致使財政壓力對低壓區(qū)和高壓區(qū)的生產性支出環(huán)境污染激化效應對較高;而中壓區(qū)因自有財力與補充財力不足，缺乏增加生產性支出的穩(wěn)定來源，因而激化效應最弱。

環(huán)境保護稅費的實證結果表明，其不但未發(fā)揮治污效應，甚至促進污染加劇，喪失了環(huán)境治理工具應有功能。本文衡量環(huán)境保護稅費所使用的數(shù)據(jù)為排污費。對排污費效果展開討論的文獻較多，部分觀點認為由于制度設置缺陷（如征收范圍不合理、標準過低）問題使排污費的治污效果大打折扣，與預期有明顯偏離。再者，地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策時的“相機抉擇”促使排污費征收原本的對環(huán)境污染治理效果不佳惡化成為促進污染加劇。以上問題合力下致使排污費征收不治污、反促進污染，環(huán)境治理型工具成為激勵生產型工具。實證結果還表明，財政壓力越大，對排污費環(huán)境污染效應的促進作用越大。出現(xiàn)這一結果的原因可能是，為應對財政壓力，地方政府放松環(huán)境規(guī)制力度（表現(xiàn)為財政壓力與環(huán)境保護稅費相關系數(shù)為-0.006），在壓力越大的地方規(guī)制放松更加明顯，因而引致的激化污染效應更為強烈。

增加環(huán)境保護支出對環(huán)境污染減少有顯著作用，即環(huán)境保護支出的治污效果明顯，這一結果驗證了環(huán)境保護支出治理功能的有效性。在面臨財政壓力時，有效性增強。出現(xiàn)這一結果可能的原因有二：一方面，部分研究認為，財政體制垂直不平衡不僅僅為地方政府帶來體制性壓力，還與政治晉升匹配兼容，在激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟的同時還能矯正其支出結構過度偏向問題，促使其增加教育、環(huán)境保護類等非經(jīng)濟公共產品的供給。[ ]另一方面，由于彌補財力缺口及緩解財政壓力極度依賴于轉移支付，使地方政府行為深受轉移支付特點牽制。特點一是轉移支付的分配方案由中央政府決定，強化了地方對中央政府政策目標的服從性和執(zhí)行性。為博取更多的轉移性財政資金，地方政府與中央政府目標保持較高的一致性，在中央政府重視環(huán)境污染治理時，將強化地方政府對環(huán)境治理問題的重視程度。特點二是轉移支付中存在諸多具有特定標的、瞄準環(huán)境治理的項目提升了環(huán)境保護支出的精準程度和績效。實證結果還表明，財政壓力對環(huán)境保護支出治污效應的激化作用在高壓區(qū)最為顯著，可能的原因是高壓區(qū)的地方政府在獲得大量轉移性財力補充的同時，更需將支出方向與中央政府政策意圖高度耦合，強化了環(huán)境保護支出的有效性。

最后，通過比較不同財政壓力下地方政府行為污染效應發(fā)生轉變的閾值可以發(fā)現(xiàn)，資本稅和生產性支出兩類激勵生產型行為在面對財政壓力時比較敏感，而具有環(huán)境保護性質的環(huán)境保護稅費與支出則相對“遲鈍”。以上結果刻畫地方政府在應對財政壓力時的行為調整優(yōu)先序，先采用激勵型生產工具，再調整環(huán)境保護型工具。出現(xiàn)這一結果的原因可能是在激勵生產和環(huán)境保護的選擇上，地方政府往往期望可以兼顧，出現(xiàn)對發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境雙重事務難以取舍的問題。[ ]但足夠大的財政壓力會扭曲地方政府行為，致使其不得不運用各種可以利用的手段激勵生產，甚至犧牲環(huán)境保護，以緩解壓力。

四、結論與啟示

本文通過構建面板數(shù)據(jù)模型和面板門檻模型，利用2007—2017年省級面板數(shù)據(jù)實證檢驗了財政壓力下地方政府行為的環(huán)境污染效應。得出如下結論：（1）從地方政府行為的污染效應看，資本稅、生產性支出和環(huán)境保護稅費對環(huán)境污染有明顯的促進作用，而環(huán)境保護支出有顯著的治污效應。（2）在財政壓力激勵下，資本稅、生產性支出和環(huán)境保護稅費支出對環(huán)境污染的促進作用被激化，大致表現(xiàn)為壓力越大越致污;環(huán)境保護支出在財政壓力激勵下治污效應亦有顯著提升。（3）地方政府在應對財政壓力時行為調整的優(yōu)先序表現(xiàn)為先采用激勵型生產工具，再調整環(huán)境保護型工具。

當前，經(jīng)濟增長放緩、大規(guī)模減稅降費、剛性支出增加、融資渠道約束增強等諸多因素令地方政府增支減收，所面臨的財政壓力不斷攀升。通過增加生產性支出、降稅減費等措施刺激增長是各國政府應對經(jīng)濟下行壓力和財政壓力的慣用手段，我國亦不例外。實證結果表明，我國地方政府的激勵生產行為與環(huán)境污染始終相生相伴，在財政壓力刺激下，污染效應更甚。從長期看，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構是化解上述二者相伴關系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏的唯一根治藥方。從近期看，在財政體制正在進行變革的背景下，本文認為消解體制性財政壓力、合理引導及規(guī)范地方政府行為、改進環(huán)境治理型工具是平抑財政壓力激化地方政府行為加劇環(huán)境污染的重要路徑，具體如下：

第一，匹配財力與支出責任，治理體制性財政壓力成因。從本文的度量指標看，財政壓力來自于地方政府收不抵支，這主要由地方政府收入體系建設不健全，以及支出責任層層下移等體制問題造成。因此，體制性壓力在財政體制改革背景下可以通過體制優(yōu)化的方法加快治理。一方面，要落實各級政府財政事權和支出責任的合理劃分，確定為本級政府的支出責任應嚴格執(zhí)行，若需將支出責任下移，應兼以匹配的財力補充;另一方面，通過地方稅體系完善、轉移支付、稅收返還等方式建設穩(wěn)定的地方政府財力保障體系。以促使地方政府財政事權與支出責任匹配，收支基本吻合，縮小收支缺口，降低體制性財政壓力來減緩其對地方政府行為污染效應的激勵。

第二，改變政績考核方式，強化對地方政府的約束和監(jiān)督。政治激勵、晉升激勵以及財政壓力激勵是地方政府行為調整的重要動因，GDP和財政收入最大化的目標使其行為調整方向偏向于生產性，產生加劇污染效應的不良后果。因此，要加快構建多元化的政績考核體系。提升綠色發(fā)展、民生改善等凸顯經(jīng)濟高質量發(fā)展的指標在體系中的權重，減弱地方政府行為向生產性偏向的沖動，引導地方政府重視環(huán)境公共產品供給。同時還要規(guī)范和監(jiān)督地方政府行為的調整。本文實證發(fā)現(xiàn)地方政府行為調整有“相機抉擇”的特征，這一特征難以體現(xiàn)出稅法、預算法等政策法規(guī)對地方政府行為及其調整約束的有效性。因此，要利用法律制度、監(jiān)督程序加強對地方政府行為調整的規(guī)范、約束和監(jiān)督，降低其行為調整的隨意性。

第三，優(yōu)化環(huán)境治理工具，提升治理績效。從研究結果看，地方政府治污不力的重要原因是治理工具的失靈。一方面是工具本身的失效，如排污費的征收在多種情況下均與環(huán)境污染正相關，諸多研究指出排污費制度設計在征收標準、征收主體等方面存在一定問題，致使其在治理污染方面乏力。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》實施，標志著環(huán)境保護稅正式取代排污費。環(huán)境保護稅在法律層次、征收體制、征收標準、央地收入分配比例等方面進行了優(yōu)化，但部分學者對環(huán)境保護稅制運行一年后的成效進行評估發(fā)現(xiàn)，若要繼續(xù)提升治理工具的效力，仍需在稅制方面進行諸多改進。另外，財政體制垂直不平衡致使環(huán)境治理工具作用進一步異化，出現(xiàn)面臨財政壓力時地方政府利用環(huán)境治理工具協(xié)助激勵生產的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象凸顯了地方政府過度使用自由裁量權，在政策和預算政策執(zhí)行過程中的隨意性。因此，不僅要從工具改進層面提高科學性和有效性，還要通過強化預算約束、評價收支績效等機制提升收支項目執(zhí)行結果與預算的一致性和與政策目標的耦合性，以此降低地方政府過度使用自由裁量權導致的政策執(zhí)行及目標達成偏差，提升治理績效。

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