張代元

地方各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。常委會(huì)組成人員名額須經(jīng)法定程序確定，組成人員須是本級(jí)人大代表并經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這是地方組織法對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的法定條件。地方組織法還規(guī)定，常委會(huì)的決議，由全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。所以，地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額是地方各級(jí)人大常委會(huì)依法產(chǎn)生、依法行權(quán)的前提和基礎(chǔ)。筆者對(duì)甘肅省隴南市及所轄9縣區(qū)人大常委會(huì)組成人員的變動(dòng)情況[1]進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析（見(jiàn)下表）。

2016年11月隴南市及9縣區(qū)完成換屆選舉產(chǎn)生新一屆人大常委會(huì)，至2020年2月，人大常委會(huì)的組成人員數(shù)，除文縣與甘肅省第十二屆人大常委會(huì)確定的名額[2]一致外，隴南市及其他8縣區(qū)都與甘肅省第十二屆人大常委會(huì)確定的名額不一致，都有減少，減少幅度在6.8%～30.4%之間，平均減小幅度為12.7%。這表明，組成人員的變動(dòng)幅度沒(méi)有統(tǒng)一的限制規(guī)定，對(duì)組成人員減少缺額的補(bǔ)選缺少法定要求，存在隨意性。從對(duì)包括甘肅省在內(nèi)的能公開(kāi)搜集到資料的20個(gè)[3]省、直轄市、自治區(qū)對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)名額的確定情況看，對(duì)組成人員名額都確定為一個(gè)固定數(shù)（一般有上限限制），卻沒(méi)有下限限制，即對(duì)常委會(huì)組成人員的變動(dòng)（減少）幅度沒(méi)有法定限制。問(wèn)題：（1）用一個(gè)固定數(shù)確定常委會(huì)組成人員名額對(duì)常委會(huì)的行權(quán)有什么影響 ？（2）對(duì)常委會(huì)組成人員的變動(dòng)幅度沒(méi)有限制（減少缺額補(bǔ)選沒(méi)有法定依據(jù)），合理嗎？（3）怎樣合法合理確定地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額？本文結(jié)合工作實(shí)際和有關(guān)法律規(guī)定擬對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額確定問(wèn)題做一探討。

1.確定為固定數(shù)與常委會(huì)組成人員處于變動(dòng)的實(shí)際不符

地方各級(jí)人大常委會(huì)由主任、副主任若干人，秘書(shū)長(zhǎng)、委員若干人組成 。被選為常委會(huì)組成人員的條件一是必須是本級(jí)人民代表大會(huì)代表，二是不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生后，組成人員的人大代表職務(wù)的變動(dòng)（由于本人調(diào)離本行政區(qū)域、自愿辭去、罷免或死亡）、工作職務(wù)的變動(dòng)（組成人員中的在黨政群團(tuán)工作的公職人員因擔(dān)任了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)）或組成人員自愿辭職并被接受，這些原因都使常委會(huì)組成人員處于經(jīng)常的變動(dòng)（減少）過(guò)程之中。顯然 ，常委會(huì)組成人員確定為一個(gè)固定數(shù)是難以準(zhǔn)確反映其依法變動(dòng)的過(guò)程的。

2.確定為固定數(shù)對(duì)常委會(huì)補(bǔ)選組成人員的影響

從目前各地確定常委會(huì)組成人員名額的實(shí)際看，固定數(shù)一般是上限要求，即不能多于確定數(shù)的限制，而沒(méi)有下限要求，即沒(méi)有不能少于某數(shù)的限制。這從理論上講，常委會(huì)組成人員的變動(dòng)，只要程序合法，任何幅度的減少都是合法的，在工作實(shí)踐中造成的影響則是，對(duì)于常委會(huì)組成人員的變動(dòng)（減少）缺額的補(bǔ)選，沒(méi)有法定限制。補(bǔ)選成了“應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)選”而不是“依法必須補(bǔ)選”，這是目前地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員補(bǔ)選中存在的普遍問(wèn)題。

3.確定為固定數(shù)對(duì)常委會(huì)行權(quán)的影響

固定數(shù)名額，由于沒(méi)有下限限制，當(dāng)出現(xiàn)組成人員大幅度減少時(shí)，以變動(dòng)后的全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)的決議，其嚴(yán)肅性和權(quán)威性將受到影響。以隴南市及9縣區(qū)人大常委會(huì)組成人員變動(dòng)情況中最大減幅30.4%為例，從理論上講，只需原確定名額的36%（因變動(dòng)后，常委會(huì)組成人員人數(shù)是確定名額的69.6%）的組成人員參加，就可開(kāi)會(huì)，會(huì)議的決議也只需原確定名額的36%的組成人員同意，即可通過(guò)。這就意味著，法定的多數(shù)人通過(guò)的原則，在組成人員數(shù)發(fā)生了大幅度減少時(shí)，少數(shù)人通過(guò)（與法定人數(shù)比較）也是可行的，這顯然是不嚴(yán)肅的。因此，必須對(duì)組成人員的變動(dòng)幅度依法限定。如果確定為固定數(shù)，則應(yīng)限定為第一次代表大會(huì)必須按確定名額足額選舉，若組成人員有出缺，必須依法補(bǔ)選。

4.確定為固定數(shù)與相關(guān)規(guī)定不相符

地方組織法對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的名額確定表述的是一個(gè)區(qū)間[4]，而不是一個(gè)固定數(shù)（例，地方組織法第四十一條第二款：……縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至三十五人，人口超過(guò)一百萬(wàn)的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過(guò)四十五人）。作出這樣的規(guī)定，從地方組織法規(guī)定的確定組成人員名額要 “按人口多少確定”[5]的原則來(lái)講，這主要是考慮到了在全國(guó)范圍之內(nèi)人口地域分布差距巨大的現(xiàn)狀，即各地同級(jí)人大常委會(huì)，因區(qū)域人口不同，其組成人員名額應(yīng)該不同。從地方組織法規(guī)定的常委會(huì)組成人員的限制性規(guī)定來(lái)分析，區(qū)間的規(guī)定也無(wú)疑考慮到了常委會(huì)組成人員處于變動(dòng)過(guò)程的現(xiàn)實(shí)。因而，就特定的常委會(huì)組成人員名額的確定，既要考慮地域人口的多少，還要考慮其組成人員的變動(dòng)。上述20個(gè)省市區(qū)地方各級(jí)人大常委會(huì)的名額都是由省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)確定，名額數(shù)也沒(méi)有超出地方組織法的相關(guān)要求，其合法性毋庸置疑。但確定為固定數(shù)，是只考慮了人口區(qū)域分布差距的平衡問(wèn)題，而沒(méi)有很好兼顧組成人員的變動(dòng)這一現(xiàn)實(shí)，這是對(duì)地方組織法相關(guān)條文認(rèn)識(shí)上和執(zhí)行上的偏差，應(yīng)予以完善。

綜上所述，由?。ㄊ袇^(qū)）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)確定的地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額應(yīng)為區(qū)間，而不是某個(gè)固定數(shù)。區(qū)間的上限（最多人數(shù)）為地方組織法規(guī)定的上限人數(shù)，下限（最少人數(shù)）一般應(yīng)為上限的90%，即上下限變幅為10%。表述為：XXX人大常委會(huì)組成人員名額為XX（下限數(shù)）～XX（上限數(shù)）人。這樣，才能使不斷變化的組成人員數(shù)，始終處在法定的區(qū)間內(nèi)，才能使常委會(huì)組成人員名額的變動(dòng)有法定的約束，才能使常委會(huì)組成人員缺額及時(shí)依法補(bǔ)選。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源根據(jù)對(duì)隴南市及縣區(qū)人大常委會(huì)的調(diào)查。

[2]見(jiàn)《甘肅省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議關(guān)于甘肅省14個(gè)市（州）及86個(gè)縣（市、區(qū)）新一屆人大常務(wù)委員會(huì)組成人員名額的決定》。

[3]20個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）為：湖南、甘肅、北京、廣東、重慶、四川、吉林、江蘇、海南、云南、江西、貴州、福建、陜西、湖北、天津、黑龍江、西藏、新疆、寧夏等。

[4][5]見(jiàn)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十一條第二款。

（作者系甘肅省隴南市人大常委會(huì)代工委主任）