陳科灶，崔永紅，陳信旺，朱哲康，方曉敏

(福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003)

國際上對國家步道(National trail)的共識是指跨越國家典型自然特征地，如高山、峽谷、河流、森林、沼澤、沙漠或草原，以及各類遺產(chǎn)地的長跨度、高等級的步道，并由國家或國家部門負責管理的步行廊道系統(tǒng)[1]。國家森林步道(National forest trails)是指穿越著名山脈和典型森林，鄰近具有國家代表性的自然風景、歷史文化區(qū)域，是長跨度、高品質(zhì)的帶狀徒步休閑空間[2]。國家森林步道規(guī)劃主要通過對區(qū)域重要及特色自然景觀資源和歷史文化資源進行調(diào)查與選擇，形成串聯(lián)國家公園、森林公園、自然保護區(qū)、濕地公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類自然保護地、遺產(chǎn)地和古村、古鎮(zhèn)文化遺產(chǎn)地等優(yōu)質(zhì)資源的最優(yōu)線路。在此基礎(chǔ)上，開展國家森林步道道路、景觀、保障、服務(wù)、宣教、外圍等六大系統(tǒng)規(guī)劃。目前，國家森林步道在我國還處于規(guī)劃編制和試點探索階段。因此，關(guān)于國家森林步道的理論研究較少。少數(shù)學者基于游客對國家森林步道的需求進行了研究，如萬云[3]從國家森林步道距離與交通成本、步道難度、步道生態(tài)的認知、游客的安全感和步道的變化以及步道環(huán)境、資源、設(shè)施、服務(wù)管理等方面對游客的期望進行研究。至今，國內(nèi)對國家森林步道特別是步道規(guī)劃的利益相關(guān)者研究分析還處空白狀態(tài)。在國家森林步道規(guī)劃編制中如何充分考慮利益相關(guān)者的訴求，并讓他們積極參與規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營，直接關(guān)系到國家森林步道功能目標能否順利實現(xiàn)。基于此，本文以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃為例，對國家森林步道利益相關(guān)者進行界定和分析。借鑒王釗等[4]對生態(tài)旅游利益相關(guān)者的定義，本文將國家森林步道利益相關(guān)者界定為“能夠影響國家森林步道建設(shè)管理或被國家森林步道建設(shè)運營影響的，其利益如果不被充分滿足就會阻礙國家森林步道建設(shè)運營的那一部分群體”。借鑒陳貴松[5]、關(guān)海玲[6]等學者關(guān)于森林生態(tài)旅游利益相關(guān)者的界定，本文選取了對國家森林步道有著直接利益關(guān)系的政府部門、沿途社區(qū)居民、步道使用者、相關(guān)從業(yè)者和社會團體等五個類型作為主要利益相關(guān)者(圖1)。借鑒葉敬忠[7]關(guān)于利益相關(guān)群體參與林業(yè)規(guī)劃過程的分析，以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃為例，對國家森林步道規(guī)劃中的利益相關(guān)者進行分析。

圖1 國家森林步道利益相關(guān)者

1 利益相關(guān)者理論及其在旅游規(guī)劃中的運用

利益相關(guān)者理論(Stakeholder Theory)于20世紀60年代在西方國家逐步發(fā)展起來，它最初主要用于研究公司治理模式。1963年，美國斯坦福研究所的學者最早提出利益相關(guān)者(stakeholder)概念。關(guān)于利益相關(guān)者的定義很多。Freeman(1984)[8]將利益相關(guān)者定義為“任何能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或受這種實現(xiàn)影響的所有群體和個體”，得到學術(shù)界較普遍認同。20世紀90年代初，這一理論開始擴展到政府、社區(qū)、城市、社會團體以及相關(guān)的經(jīng)濟和社會環(huán)境等領(lǐng)域的管理研究。20世紀90年代中后期，該理論引起旅游學者深入的研究和思考。1999年世界旅游組織制定的《全球旅游倫理規(guī)范》是首次正式提出利益相關(guān)者這一名詞的旅游業(yè)官方文件。旅游業(yè)作為一個綜合性的行業(yè)，涉及的利益相關(guān)者眾多。Sautter和Leisen[9]在弗里曼的利益主體譜系圖的基礎(chǔ)上，繪制了一幅旅游業(yè)利益主體圖，主要包括政府、本地商戶、游客、員工、當?shù)鼐用?、競爭者、國家商?wù)鏈等。

2 武夷山國家森林步道總體規(guī)劃基本情況

國家森林步道與傳統(tǒng)森林公園、風景區(qū)等森林生態(tài)旅游產(chǎn)品相比區(qū)別較大，具有線性、里程長、跨度大、建設(shè)主體多、開放性、公益性等特點，它是我國未來“國家步道”的基礎(chǔ)線路和重要組成部分。為更好地響應(yīng)人民群眾對休閑旅游日趨多樣化的需求，特別是長距離徒步穿越自然區(qū)域的需求，借鑒發(fā)達國家的國家步道建設(shè)經(jīng)驗做法，經(jīng)初步選線論證，國家林業(yè)和草原局于2017年11月13日公布第一批5條國家森林步道名單。作為國家發(fā)布的首批5條國家森林步道之一，武夷山國家森林步道主要依托武夷山脈建設(shè)，它南起福建省西南部龍巖市武平縣，橫跨福建、江西、浙江3省，止于浙江省西南部麗水市遂昌縣。初步選線全長1 160 km，其中福建境內(nèi)930 km，占全線的80%以上。2018年11月，受福建省林業(yè)局委托，福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院著手編制《武夷山國家森林步道(福建)總體規(guī)劃》(2020～2030年)，選線過程中，為更好地展示福建省優(yōu)質(zhì)的森林資源景觀，編制單位在主線的基礎(chǔ)上增加了3條支線，使步道規(guī)劃長度在福建省境內(nèi)增加至1 616.64 km。

3 武夷山國家森林步道規(guī)劃中的利益相關(guān)者界定及分析

3.1 政府部門

3.1.1 國家有關(guān)部門

主要負責國家森林步道的初步選線、命名發(fā)布、標準規(guī)范制定、專用標志發(fā)布等。國家步道是國家形象的象征，必須由國家權(quán)威部門命名發(fā)布。國家森林步道是國家步道的重要組成部分，是以大山系、大林區(qū)為基礎(chǔ)的步行廊道系統(tǒng)。2017年9月1日，國家林業(yè)和草原局(原國家林業(yè)局)發(fā)布實施了《國家森林步道建設(shè)規(guī)范》(LY/T 2790-2017)；2017年11月13日、2018年11月26日、2019年8月14日公布了3批共12條國家森林步道，分別為秦嶺、太行山、大興安嶺、羅霄山、武夷山、天目山、南嶺、苗嶺、橫斷山、小興安嶺、大別山、武陵山等國家森林步道，全長超過22 000 km；2018年8月24日正式啟用“國家森林步道專用標志”(圖2)。作為國家發(fā)布的第一批5條國家森林步道之一，武夷山國家森林步道總體規(guī)劃以國家發(fā)布的初步選線走向為基礎(chǔ)，根據(jù)《國家森林步道建設(shè)規(guī)范》編制形成武夷山國家森林步道規(guī)劃技術(shù)方案。在規(guī)劃過程中，邀請了國家林草局相關(guān)負責人，以及參與武夷山國家森林步道初步選線的北京諾蘭特生態(tài)設(shè)計研究院主要負責人，召開武夷山國家森林步道總體規(guī)劃高峰研討會。

圖2 國家森林步道專用標志

3.1.2 省級有關(guān)部門

主要負責全省性規(guī)劃編制、建設(shè)、運營管理的組織協(xié)調(diào)、省級資金的籌集安排、標識標牌的統(tǒng)一等。在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，福建省林業(yè)局作為省級林業(yè)主管部門，主要負責總體規(guī)劃編制的組織、培訓、監(jiān)督、管理等工作。分管局領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊深入實地開展調(diào)研，組織召開武夷山國家森林步道總體規(guī)劃高峰研討會、技術(shù)指導(dǎo)會、項目推進會等；將武夷山國家森林步道作為“百園千道”建設(shè)的重要內(nèi)容，納入全省林業(yè)中心工作加以推動，爭取省財政專項資金，支持武平、明溪、浦城等地開展試點工作。

3.1.3 市縣區(qū)人民政府及有關(guān)部門

式中，L為訓練樣本數(shù)，參數(shù)p的設(shè)置同樣需要從數(shù)據(jù)中估計所得，具體方法為：對實測數(shù)據(jù)直方圖進行擬合估計α的值，選擇合適的p使得p

主要負責本區(qū)域內(nèi)國家森林步道實地選線、資源調(diào)查、節(jié)點設(shè)置等。市縣區(qū)人民政府是武夷山國家森林步道的主要投入和建設(shè)實施者，他們的參與對規(guī)劃可行性影響重大。為更好地讓各地政府和有關(guān)部門積極參與其中，規(guī)劃編制單位開創(chuàng)性地將全省總體規(guī)劃與步道途徑的南平、三明、龍巖三個設(shè)區(qū)市分段規(guī)劃同步推進、同步編制、同步評審。為此，各地政府及林草、文旅、體育、交通等有關(guān)部門對武夷山國家森林步道規(guī)劃高度重視，很多相關(guān)縣(市、區(qū))政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負責人主動與規(guī)劃人員共同深入一線開展調(diào)查，商討確定線路具體走向，主動配合做好景觀(點)等資源調(diào)查，合理規(guī)劃設(shè)置出入口、露營地、庇護所、觀景臺等關(guān)鍵節(jié)點。特別是在地方的多次要求下，經(jīng)反復(fù)溝通、研究、論證，最終在主線的基礎(chǔ)上，增加了長汀、明溪、建陽3條支線。

3.2 沿途社區(qū)居民

3.2.1 土地和林權(quán)所有者

國家森林步道規(guī)劃過程中，應(yīng)充分考慮和兼顧林權(quán)所有者的合法權(quán)益。特別是武夷山國家森林步道途經(jīng)的都是南方重點集體林區(qū)，林權(quán)大部分歸屬集體和林農(nóng)個人所有，主體較多，情況復(fù)雜。在規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制人員注重步道各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對林權(quán)所有者利益的影響，在露營地、庇護所、觀景臺以及兩側(cè)森林景觀改造提升等方面，廣泛征求林權(quán)所有者意見，盡最大可能考慮其利益訴求。

3.2.2 其他居民

步道途經(jīng)地的社區(qū)居民，是步道建設(shè)成果共享者，對國家森林步道建設(shè)帶動當?shù)芈糜伟l(fā)展及鄉(xiāng)村振興寄予期望。森林步道途徑的城鎮(zhèn)、村居可為徒步旅游者提供補給、宿營、向?qū)У缺憷Ｒ环矫?，森林步道建設(shè)將給他們帶來新的機遇。另一方面，由于游客素質(zhì)不一，加上語言文化方面存在差異，也可能對當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活及地方文化造成不良影響或沖擊。在規(guī)劃調(diào)查、實地選線過程中，特別是對擬利用的現(xiàn)有古道、驛道、鄉(xiāng)村小道、林區(qū)道路等調(diào)查過程中，通過做足細致工作，曉以利弊，得到當?shù)厣鐓^(qū)居民的充分理解與大力支持，不僅大大減少了新建線路里程，而且有效節(jié)省了調(diào)查時間。

3.2.3 生產(chǎn)經(jīng)營者

步道建設(shè)將對沿途的農(nóng)林生產(chǎn)帶來一定的影響。這種影響既有正面的，比如可直接為沿途生產(chǎn)經(jīng)營者通行帶來便利。也可能有負面的，譬如昔日寂靜的山村將不再寧靜，而一些年長者希望隱居山林，不愿被外界打擾等。調(diào)查中，規(guī)劃人員通過訪問、座談等形式，充分聽取了生產(chǎn)經(jīng)營者的心聲，并合理定奪。

3.3 步道使用者

步道使用者主要包括長距離徒步旅行者、普通游客和周邊居民健康休閑者等。作為國家森林步道規(guī)劃建成后的具體使用者，他們的利益訴求對規(guī)劃建設(shè)的定位具有舉足輕重的影響。武夷山國家森林步道在規(guī)劃過程中，根據(jù)穿越區(qū)域類型的不同和主要使用者的利益訴求，將步道分為荒野步道、近自然步道、城鎮(zhèn)步道三種類型，并在步道寬度、難度、基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面進行細化和明確。

長距離徒步旅行者開展遠足主要是為了探險、挑戰(zhàn)自我，要求國家森林步道盡可能保持荒野性、原真性，通行難度較大，對交通、住宿等方面的要求較低。本規(guī)劃將建設(shè)荒野步道835.48 km，占規(guī)劃總長度1 616.64 km的51.68%，可充分滿足遠足者需要，這也是建設(shè)國家森林步道最主要的目的。

普通游客主要是為了游憩，通過親近自然以放松身心，接受自然教育，對森林步道通行難度要求適中，對交通、住宿等方面要求較高。本規(guī)劃將建設(shè)近自然步道692.91 km，占規(guī)劃總長度的42.86%，可滿足這部分人群游憩要求。

周邊居民以休閑健身為主，對森林步道要求通行難度低，無住宿要求，但需便于往返。本規(guī)劃將建設(shè)城鎮(zhèn)步道88.25 km，占規(guī)劃總長度的5.46%。雖然比例不高，但均位于城鎮(zhèn)周邊，可基本滿足需求。

3.4 相關(guān)從業(yè)者

3.4.1 步道建設(shè)維護者

步道建設(shè)和運營維護者對規(guī)劃能否落地影響重大。特別是建設(shè)初期，由于還沒有建立起國家森林步道管理體系，對現(xiàn)有資源、人才的整合優(yōu)化配置顯得尤為重要。為此，在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，應(yīng)積極吸納林業(yè)站、護林員等林業(yè)一線工作者參與。

3.4.2 途經(jīng)各類自然保護地管理機構(gòu)和旅游目的地經(jīng)營管理者

對各類自然保護地管理機構(gòu)而言，通過國家森林步道串聯(lián)起來的各類自然保護地和旅游目的地，更多的是考慮人流的控制，以減少人員活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響。對旅游目的地的經(jīng)營管理者來講，他們希望步道建成后，所帶來的人流越多越好。武夷山國家森林步道沿線串聯(lián)起國家公園、世界遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、文化遺跡等160多處。包括武夷山國家公園、8個國家級自然保護區(qū)、3個省級自然保護區(qū)、8個國家森林公園、3個省級森林公園、5個國家地質(zhì)公園、3個國家級濕地公園、11處國家級風景名勝區(qū)、2處省級風景名勝區(qū)、1處國家級水利風景區(qū)、1處省級水利風景區(qū)等。此外，總體規(guī)劃嚴格按照《國家森林步道建設(shè)規(guī)范》要求，已避開自然保護區(qū)核心區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域，確保步道建設(shè)不對敏感區(qū)域造成影響。

3.4.3 集散地旅游、餐飲、住宿等經(jīng)營管理者

國家森林步道集散地旅游、餐飲、住宿等服務(wù)對徒步旅游者的體驗感受影響較大，步道的人流預(yù)期將對集散地旅游、餐飲、住宿經(jīng)營收益產(chǎn)生巨大影響。武夷山國家森林步道規(guī)劃在補給點設(shè)置上，充分考慮利用現(xiàn)有的森林人家、農(nóng)家樂、古村古鎮(zhèn)、景區(qū)景點等資源，在降低建設(shè)強度的前提下，注重讓利于民，加快鄉(xiāng)村振興。

3.5 社會團體

3.5.1 志愿者服務(wù)組織

國家森林步道的應(yīng)急救援、自然宣講等活動的開展主要依靠社會公益組織。武夷山國家森林步道投入使用后，戶外救援主要依托國內(nèi)救援技術(shù)較為成熟的藍天救援隊等公益組織。

3.5.2 社會團體

登山協(xié)會、驢友俱樂部等社會團體具有較為豐富的戶外徒步經(jīng)驗，對國內(nèi)外步道建設(shè)了解較全面。武夷山國家森林步道總體規(guī)劃過程中，積極邀請當?shù)氐巧絽f(xié)會、驢友俱樂部等社會團體人員參與其中。譬如，在南平市光澤縣規(guī)劃過程中，特邀當?shù)貞敉饩銟凡咳炭疾炝诉h近聞名的華東k2線。在三明市明溪縣、泰寧縣規(guī)劃過程中，邀請當?shù)赜^鳥及攝影愛好者共同參與選線。

3.5.3 其他服務(wù)單位

武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，多次與新聞媒體、科研院所、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、移動通訊等單位密切聯(lián)系，充分聽取其合理意見與建議。比如積極與中國鐵塔集團對接沿線現(xiàn)有通訊基站資源，邀請新聞媒體對試點情況進行宣傳報道等。

4 結(jié)語

福建省屬南方重點集體林區(qū)，早在2002年就開始了林權(quán)制度改革，將林權(quán)落實到林農(nóng)手中。武夷山國家森林步道建設(shè)所涉及的利益相關(guān)者群體多，成份復(fù)雜，彼此間存在著錯綜復(fù)雜的關(guān)系。深入分析利益相關(guān)者的關(guān)系，了解其訴求，可起到事半功倍的作用。

在國家森林步道總體規(guī)劃編制階段，邀請各利益相關(guān)者直接參與其間，是一種有益的嘗試。規(guī)劃是否具有可操作性，前提是必須得到利益各方的普遍認可。武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，充分注重調(diào)動利益者的積極性，使他們有話語權(quán)、建議權(quán)、選擇權(quán)，這種做法可減少矛盾與沖突，確保規(guī)劃落地。

文章提到的五類人群，是森林步道最基本的利益相關(guān)者。國家森林步道是肩負著生態(tài)教育、遺產(chǎn)保護、文化傳承、休閑服務(wù)、經(jīng)濟增長等諸多使命的自然與文化綜合體[12]。由于使用功能不同，利益相關(guān)者也可能不同。比如，針對步道的生態(tài)教育功能而言，利益相關(guān)者還可以延伸到高等院校師生、中小學生、周邊林農(nóng)等。針對遺產(chǎn)保護功能而言，可延伸到考古學者、遺產(chǎn)研究團隊、社區(qū)居民等。針對文化傳承功能而言，又可延伸到文人墨客、歷史地理學者等?？梢?，在不同時期，因森林步道使用功能的側(cè)重面不同，利益相關(guān)者也可能發(fā)生變化，這是進行利益相關(guān)者分析時必須重點把握的問題之一。