黨的十九屆四中全會專門研究國家制度和國家治理問題，深刻回答了“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和強烈的歷史擔當，開啟了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新航程。市縣審計機關作為國家審計的基礎力量，需要以更加獨立、超脫的視角去行使監(jiān)督權，本文以市縣審計機關發(fā)展的目標和問題為導向，從國家治理的視角，提出推進市縣審計機關進一步科學發(fā)展的對策措施。

一、市縣審計機關發(fā)展存在的主要問題

改革是國家治理與時俱進的自我完善和發(fā)展，既是由問題倒逼產生，又在不斷解決問題中得以深化。對于市縣審計機關發(fā)展而言，外因是協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、促進完善國家治理的客觀需求，內因則是健全審計制度、破除發(fā)展障礙的內在需要。

（一）對市縣審計機關的統(tǒng)籌管理還較為薄弱

審計項目多、時間緊、任務重與審計人員數(shù)量有限、管理相對薄弱的矛盾日益凸顯。以浙江省為例，浙江省GDP總量和國有資產總量均位列全國第四，加上省直管縣的財政體制，要落實審計全覆蓋要求，審計任務非常繁重。但浙江是編制小省，全省審計系統(tǒng)人員編制合計3285名，其中事業(yè)編制占三分之一。特別是推進市縣審計機關人財物管理改革后，浙江省審計廳在計劃、干部管理等綜合部門的人員配置和力量更加不足，一定程度上影響了改革的順利推進。如在干部管理上，省審計廳要會同省委組織部和市委管理市級審計局領導班子成員、縣級局正職200多人。在審計業(yè)務管理上，浙江各市縣審計機關的年度審計項目計劃、審計結果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法問題線索、審計工作報告、重大事項要向省審計廳報告。省審計廳還要對全省審計質量進行管控，落實審計執(zhí)法責任制，人少事多的矛盾非常突出，導致對市縣審計機關的干部管理、業(yè)務領導等還較為薄弱。

（二）審計監(jiān)督大格局尚未有效形成

公共資金、國有資產、國有資源及領導干部經濟責任履行情況已經納入審計監(jiān)督全覆蓋范圍，依靠現(xiàn)有的審計力量無法滿足審計全覆蓋的要求，需要有效整合、借助內部審計和社會審計力量，特別是要有效發(fā)揮內部審計基礎性源頭性自我監(jiān)管作用。但目前國家審計機關對內部審計力量缺乏有效整合。內部審計點多面廣，處于離散狀態(tài)，且屬于部門、單位直接管理，國家審計機關僅限于指導監(jiān)督職能，整合內部審計力量缺乏有效手段。另外，通過政府采購社會審計力量，有效緩解了國家審計力量不足的困難，但社會審計人員也存在審計理念、審計方法和技術等方面的局限性，跟不上國家審計的發(fā)展。社會中介機構由于經濟效益驅動，中標以后往往并未提供優(yōu)秀人才，而是把國家審計項目當作練兵場、走過場，需要從制度上和形式上加強規(guī)范管理。

（三）市縣審計機關改革的主動性尚未充分發(fā)揮

審計機關人財物管理改革試點與近期實施的司法體制改革、監(jiān)察體制改革相比，市縣審計機關普遍反映，審計工作任務和質量要求明顯增加，對審計人員綜合素質要求越來越高，外地交叉審計時間長影響照顧家庭生活，但與之相應的收入等保障體系尚未跟進，職業(yè)化進程滯后，導致優(yōu)秀人才流失，招錄不到審計工作緊缺的專業(yè)人才。

二、審計機關發(fā)展的現(xiàn)狀與成效——以浙江省為例

浙江省的改革試點體現(xiàn)了改革目標導向和管少管好的原則，通過改革，全省審計機關尤其是市縣審計機關的獨立性和權威性、審計業(yè)務的協(xié)同性和高效性、審計隊伍的專業(yè)性得到有效加強，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）審計工作的獨立性得到進一步增強

浙江省改革試點方案明確將“依法獨立行使審計監(jiān)督權”作為改革的著眼點，從人、事、財?shù)确矫嫒胧郑瞥隽艘幌盗斜Ｕ溪毩⑿缘闹贫绒k法。同時，全面清理退出政府各類協(xié)調議事機構，不再直接參與政府部門具體管理事務，讓審計回歸監(jiān)督本職。這一系列舉措，有利于市縣審計機關依法獨立監(jiān)督，審計機關地位有了明顯提升。

（二）對市縣審計機關的管理進一步順暢

通過強化對市縣審計機關的業(yè)務領導，上級審計機關的審計理念、工作重點及相關要求都能得到較好的貫徹落實。重點項目統(tǒng)籌安排，尤其是重大政策措施落實情況跟蹤審計等重大同步審計項目，由署、省、市統(tǒng)籌安排，編制年度審計項目計劃同步開展，實現(xiàn)協(xié)同實施和成果共享，有效推進審計全覆蓋，提升審計項目質量。

（三）審計人員的專業(yè)水平得到進一步提升

首先，審計項目計劃統(tǒng)一由省審計廳審批管理、重要審計報告由上級審計機關審定等做法，倒逼市縣審計機關加強項目籌劃，規(guī)范審計實施，擴大審計成果。其次，通過統(tǒng)籌市縣審計力量參與重大同步審計項目，有助于市縣審計機關開闊視野、把握政策、查透問題、提準建議。最后，省審計廳負責統(tǒng)一招考市縣審計人員，統(tǒng)一組織業(yè)務培訓，嚴把入口關、知識更新關，可以優(yōu)化市縣審計干部隊伍結構，提升審計干部的綜合素質。

（四）審計資源共享水平得到進一步提高

一方面，省審計廳全面掌握市縣上報的審計項目情況后，有利于對一些政策性、普遍性、傾向性的問題，從全省角度要求進行統(tǒng)一整改，增強整改力度。另一方面，省審計廳通過匯總各地和重點行業(yè)數(shù)據，有利于進行分類歸集、綜合比對、關聯(lián)分析。市縣審計機關也同步實現(xiàn)數(shù)據資源共享，提高審計工作效率，促進審計成果提升。

三、推進審計機關協(xié)同發(fā)展的改革路徑

全國審計機關作為一個系統(tǒng)，需要從國家治理角度，堅持審計協(xié)同發(fā)展的理念，首先應從國家層面進行頂層設計，總體布局；省級層面作為市縣審計機關的直接上級，要加強組織領導和業(yè)務領導，為市縣審計機關搭建發(fā)展平臺，創(chuàng)造有利條件；市縣審計機關要加強自身建設，更好地圍繞黨委政府工作中心開展審計工作，發(fā)揮審計監(jiān)督和保障職能，促進經濟社會健康發(fā)展。

（一）加強頂層設計，加快形成審計監(jiān)督大格局

1.著力發(fā)揮好國家審計主導作用

國家審計機關是審計工作的主體，通過中長期審計工作規(guī)劃和年度項目計劃，增強對審計項目的立項管理，通盤計劃年度審計工作，并對審計項目借助內部審計、社會審計力量作出總體安排，以審計項目為載體，促進形成國家審計、內部審計和社會審計三者融合推進的審計監(jiān)督大格局。

2.有效發(fā)揮內部審計基礎性、源頭性自我監(jiān)管作用

內部審計是國家審計必不可少的有益補充，內部審計工作開展有效程度，直接影響被審計單位的內部控制質量和國家審計力量的投入。國家審計機關負有對內部審計工作的指導和監(jiān)督職能，應成立或明確專門部門加強對內部審計工作的指導和監(jiān)督。審計署和省級審計機關，要從宏觀層面推動出臺有關加強內部審計工作的指導意見和實施辦法。市縣審計機關應結合當?shù)貙嶋H，出臺具體操作辦法，貫徹落實有關內部審計工作規(guī)定，大力推動行政事業(yè)單位和國有企業(yè)健全內部審計機構，增強內部審計力量，推動內部審計工作持續(xù)有效開展。

3.完善政府采購，充分借助社會審計力量

社會審計是國家審計的重要補充力量，通過政府采購形式購買社會審計服務，可以有效緩解國家審計機關特別是市縣審計機關審計力量不足的問題。一方面要保障采購經費，將其納入審計專項經費予以充分保障。另一方面，要完善協(xié)審工作日常管理和監(jiān)督辦法，從計劃、調度、考核、協(xié)調、監(jiān)督等全過程加強管理。另外，要完善協(xié)審工作激勵機制，激勵事務所遴選優(yōu)秀人員參與協(xié)審工作，促進形成國家審計機關和社會審計機構協(xié)調推進的雙贏格局。

（二）完善體制機制，構建上下貫通的業(yè)務領導體系

1.以審計項目立項為龍頭，統(tǒng)籌重大同步審計項目

當前，結合經濟社會發(fā)展情況和黨委政府需求，可通過構建政策跟蹤審計、經濟責任審計、財政審計大格局三大平臺來統(tǒng)領審計項目立項工作，并將其他專業(yè)審計項目融合到三大平臺上來通盤考慮，綜合立項，同步實施，以求更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督和保障職能。在此基礎上，市縣審計機關一方面根據要求參與重大同步審計項目，另一方面，結合當?shù)攸h委政府需求和社會熱點難點問題獨立立項，發(fā)揮好服務當?shù)亟洕鐣l(fā)展的職能作用。

2.以同步項目實施為載體，加強審計質量控制，提升審計成果

由審計署和省審計廳統(tǒng)籌安排重大同步審計項目，制訂審計實施方案，組織市縣審計機關以“上審下”“交叉審”“聯(lián)合審”等模式共同參與，并在組織實施中加強過程管理和成果管理。如在審計實施中可實行“五統(tǒng)五分”，“五統(tǒng)”即統(tǒng)一工作方案，統(tǒng)一審前公示，統(tǒng)一進點動員，統(tǒng)一情況反饋，統(tǒng)一分析上報；“五分”即工作人員分別派出，具體事項分別檢查，時間進度分別掌握，檢查報告分別形成，運用結果分別落實。既可統(tǒng)籌同步項目的進度、質量和成果，又可由參與同步審計的市縣審計機關結合當?shù)貙嶋H形成有價值的獨立報告，并將審計成果納入當?shù)亍皟蓚€報告”。探索審計成果共享機制，將其他審計機關對當?shù)貙嵤┑摹敖徊鎸徲嫛背晒{入當?shù)亍皟蓚€報告”進行反映。在審計實施中，市縣審計機關還可以探索“兩責聯(lián)審”模式，由市委組織部、市審計局共同對領導干部履行選人用人責任和經濟責任的情況進行檢查監(jiān)督，或者“巡審聯(lián)動”模式，即將黨風廉政巡察工作與經濟責任審計工作有機結合，聯(lián)合紀委監(jiān)委、巡視組、組織部、人社、財政等有關部門對被審計單位同時開展審計監(jiān)督和有關專門監(jiān)督，提升審計成果。

3.完善審計成果綜合利用機制

牢固樹立“發(fā)現(xiàn)問題是水平、推動解決問題是本領”的科學理念，推動提高審計成果質量和運用水平。一是要完善重要審計成果向當?shù)攸h委政府和上級審計機關同步報告制度，強化上級審計機關的業(yè)務領導，保證審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權。二是要持續(xù)強化審計整改。在國家和省級層面出臺整改辦法的基礎上，市縣審計機關可通過建立健全審計整改情況落實和報告制度、開列審計“問題清單”、限期整改落實“銷號”、強化對審計整改結果的考核和問責等手段，推動審計整改落實到位。三是要推動把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據。四是要拓寬審計成果運用渠道。除依法查處問題外，還要注重對典型性、普遍性、傾向性問題梳理分析，提出審計意見和建議，促進完善體制機制。

（三）強化協(xié)同發(fā)展，加快推進審計職業(yè)化建設

1.注重加強領導班子建設

上級審計機關既要加強對審計業(yè)務的領導，也要加強對審計隊伍的組織領導，特別是要關注審計機關領導班子建設這個核心，通過黨組中心組學習、各類專題實踐活動、業(yè)務會議和培訓等黨建和業(yè)務載體，引導市縣審計機關將政治理論學習和實踐融入到日常工作當中，將上級審計機關和當?shù)攸h委政府對審計工作的要求融入到審計業(yè)務當中，推動形成一支政治素質強、管理水平高、專業(yè)結構合理、具有開拓創(chuàng)新能力的市縣審計機關領導班子。

2.注重提升審計業(yè)務能力

審計機關要發(fā)展，業(yè)務能力是關鍵，審計成果是審計機關績效的直接衡量標準。一方面，市縣審計機關要通過加強業(yè)務管理和考核，引導審計人員做實做細審計項目，提升審計成果。另一方面，上級審計機關既要加強考核，激勵市縣審計機關聚焦審計業(yè)務，提升審計價值，又要充分發(fā)揮師資優(yōu)勢，通過各類專業(yè)會議、培訓促進市縣審計人員更新知識、提升業(yè)務能力。特別是在各類同步審計項目中，大力推廣以會代訓、以審代訓、以審促學，帶動市縣審計人員提升審計業(yè)務能力。

3.注重加強對審計機關自身監(jiān)督

一是要嚴格執(zhí)法。對審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，特別是屬于主觀故意的，要堅決查處，當好國家財產的“看門人”、經濟安全的“守護者”。二是要當好改革促進派。審計工作不能教條主義，要引導市縣審計機關既做到對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題嚴格執(zhí)法，又貫徹好“三個區(qū)分開來”的重要理念，對改革創(chuàng)新、擔當作為中出現(xiàn)的一些問題，經過規(guī)定程序后實行容錯免責，當好改革促進派。三是要樹立清正廉潔形象，提升審計公信力。權力就是責任，履行審計監(jiān)督職能，首先要把審計權力關進制度的“籠子”。在加強學習教育的基礎上，通過制度管人管事，梳理審計工作中的高發(fā)易發(fā)風險點，探索建立“干預審計行為”登記報告制度，健全完善審計發(fā)現(xiàn)問題處理全程留痕制度，壓縮審計自由裁量權，防止以權謀私、失職瀆職情況發(fā)生。要完善審計結果公告制度，將審計結果公告常態(tài)化，引入公眾監(jiān)督，倒逼審計機關提升審計質量，防范審計風險。

4.注重構建特色的審計職業(yè)化

在審計項目上，審計組成員具有鮮明的團隊合作型職業(yè)特點，審計業(yè)務工作及其成果在審計機關各部門之間也同樣難以切割。如審計機關的計劃、法規(guī)等綜合管理部門，業(yè)務上與審計項目息息相關。審計人員在綜合部門和業(yè)務部門也需要輪崗，加強崗位鍛煉，提升綜合業(yè)務能力，因此，在審計職業(yè)化體系設計中，除行政后勤等基礎保障部門外，應對綜合部門和業(yè)務部門審計人員同等對待。設計標準上可以專業(yè)技術職務任職資格為依據，以審計實務能力為標準，形成獨具特色的審計職業(yè)化管理體系。