美國實行霸權主義的兩大法寶：美元和軍隊，這是美國最高級別的全球戰(zhàn)略。借由美元傳輸和金融體系的全球化網絡化，使美國在國際儲備、清算及監(jiān)管領域擁有強大優(yōu)勢，可以逐漸實現通過金融制裁方式迅速切斷被制裁國家與全球主要金融市場的聯(lián)系，導致被制裁國資金急速外流、貨幣急劇貶值、外匯儲備耗盡，接著就是通貨膨脹、財政赤字、債務危機甚至經濟崩潰和政權垮臺，如此低成本、高效率的金融制裁作為懲罰他國的重要手段，已成為美國當前最重要的霸權工具。

一、金融制裁的不對稱權利

制裁是維護安全和經濟利益的一種非武力工具，包括經濟制裁(含貿易限制)、外交限制、武器禁運、旅行禁令等。金融制裁作為經濟制裁的一種形式，對被制裁對象的資金融通進行阻止或限制，干擾被制裁對象的經濟活動，進而達到特定目的。布雷頓森林體系之后，美國借由逐漸強大的金融領域霸權地位，將金融制裁作為戰(zhàn)爭替代手段和大國之間博弈的籌碼。美元在國際流通貨幣領域中占據81%的絕對優(yōu)勢，幾乎是唯一的國際貨幣，隨著世界經濟的全球化，各國之間的聯(lián)系日益緊密，美元成為連結各國經濟的紐帶。美國擁有全球最廣最深的金融市場和最為先進的互聯(lián)網領域技術。依托著如此得天獨厚的優(yōu)勢，美國和美元占據了國際貨幣金融體系中心地位，也將全球金融制裁賦予了不對稱性的濃重色彩。

美國作為當前全球金融制裁發(fā)起最為頻繁、嚴厲的國家，多以“支持恐怖主義”與“反人權”等為制裁理由。金融制裁成為美國特別的殺傷武器，通過各種限制活動，鼓勵相關主體遵守法律法規(guī)，進而孤立受制裁方，增加受制裁方的政治決策者壓力，增加受制裁主體從事特定活動的成本。制裁的對象既包括國家和地區(qū)，又包括實體(政府、政黨或法人實體)和個人。

表1 國際制裁名單列表

二、厘清反洗錢與金融制裁的異同

（一）內生含義不同

反洗錢和金融制裁是兩個不同卻緊密相連的主題，洗錢就是通過各種形式上合法的手段將“非法所得”洗白使其合法化的一種行為。《中華人民共和國反洗錢法》中規(guī)定，反洗錢相對洗錢來說，就是指防止把對非法所得的收益通過合法方式或合法渠道轉化為合法收益的過程。根本點在于逃避法律制裁，隱藏非法所得；落腳點在于嚴重破壞國家金融秩序，擾亂金融管理秩序，危害國家利益與公眾人身財產安全。

金融制裁在經濟制裁的發(fā)展過程中逐漸演變、重塑和加強，是政府通過控制資金在特定的目標國家、公司或個人之間的“流動性”來達到經濟制裁的目的。通過凍結金融資產、阻止金融支付來控制國與國之間的進出口貿易，以達到最終的經濟或政治目的。以美國的金融制裁為例，阻止美元支付、切斷目標方美元結算渠道或融資渠道、剝奪可疑金融機構的美元清算能力，都是在試圖控制被制裁方可支配美元的“流動性”。

（二）限制性和適用性的不同

制裁合規(guī)管理在國內商業(yè)銀行中啟動已久，但國內銀行業(yè)一般將反洗錢和制裁合規(guī)設置在反洗錢中心統(tǒng)一管理，這給部分銀行業(yè)人員帶來錯覺，雖然反洗錢和金融制裁均將《愛國者法案》作為共同的法律基礎，但不能忽視兩者的不同之處。其一，反洗錢是一種廣泛的行為限制，所有非法所得通過合法方式或合法渠道轉化為合法收益的過程都必須嚴厲禁止，而制裁合規(guī)則是針對特定國家、組織或人員的限制。其二，反洗錢的適用范圍針對的是“義務機構”，制裁適用范圍包括履行特定制裁義務和規(guī)避他國制裁風險。

（三）美國金融制裁的演變

美國的金融制裁可謂歷史悠久。早在1941年當日本軍隊出兵東南亞之后，美國就曾宣布凍結日本在美國的全部資產，此后經常使用凍結被制裁方資產、中止貸款援助等作為其金融制裁的主要手段。進入21世紀后，“9·11”恐怖襲擊事件開啟美國運用金融制裁的新階段，為尋獲潛伏的恐怖分子賬戶，追蹤、堵截恐怖組織的資金往來，美國不斷翻新金融制裁措施。隨著全球金融化的發(fā)展和電子信息技術的革新，美國將其全球金融體系優(yōu)勢地位發(fā)揮得淋漓盡致，金融制裁儼然成為美國重要外交政策手段之一，在美國對外政策中扮演越來越重要的角色。

早在新中國成立初期，美國就曾對中國發(fā)起過金融制裁。1947年3月12日，美國提出“杜魯門主義”，正式以“遏制共產主義”作為國家政治意識形態(tài)和對外政策的指導思想，揭開冷戰(zhàn)序幕。1949年新中國成立，并隨后與蘇聯(lián)簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，加入以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營。在意識形態(tài)的巨大分歧和對抗之下，中國成為美國經濟遏制策略的對象之一。1989年政治風波過后，以美國為首的西方世界對中國實行大規(guī)模的經濟制裁。其中金融制裁作為其手段之一被頻繁使用，且產生了很大影響。2012年初美國新一輪金融制裁再次落在中國身上，這一年美國先后對珠海振戎公司和中國昆侖銀行進行金融制裁，制裁理由均與涉及伊朗業(yè)務有關。

三、金融制裁下我國金融機構面臨的挑戰(zhàn)

在美國的反洗錢法律和特定的制裁法律體系下，由于銀行間美元傳輸理論上都會經過美聯(lián)儲或美國境內的清算機構，勢必會建立起“美國境內聯(lián)系”，無論美元的清算支付始發(fā)于美國境內的銀行，還是通過中國香港、新加坡等地的離岸美元清算中心，終究會將涉及美元傳輸的中國金融機構置于美國法院的管轄之下。

（一）被排除在美元交易體系之外的風險

跟天價罰單相比較，中國金融機構更擔心懼怕的是被美國財政部認定為“主要洗錢網點”并實施一系列懲罰措施，其中最為嚴重的是被剝奪或限制與任何美國金融機構的代理銀行賬戶或過渡賬戶，因此“被剝奪使用”意味著該金融機構最終會被排除在美元交易系統(tǒng)之外，這也是金融制裁中“二級制裁”的一個重要部分。鑒于美元的儲備地位和穩(wěn)定的流通性，被排除在美元交易體系之外對于跨國金融機構意味著無法估量的損失，對于規(guī)模較小的銀行這種制裁產生的后果甚至可能影響其生存。所以不難理解，法國巴黎銀行、法國興業(yè)銀行等大型銀行在被指認前，果斷選擇向美國政府妥協(xié)，接受反洗錢和金融制裁要求、上交罰單，以保留其美元業(yè)務的穩(wěn)定。

（二）二級制裁范圍的進一步擴大

2019年，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）頻繁采取執(zhí)法行動與制裁措施，通過梳理分析發(fā)現，OFAC在原有對伊朗、朝鮮、俄羅斯等制裁項目以及黎巴嫩真主黨等恐怖組織的二級制裁基礎上，美國政府和國會在去年進一步擴大了二級制裁的范圍。一是針對敘利亞實施二級制裁。美國國會將“2019年凱撒敘利亞平民保護法”納入《國防授權法》，該法要求財政部對故意向敘利亞政府或敘利亞境內軍事組織及活動提供重大支持的外國個人與實體實施廣泛的二級制裁，并要求國務院對此類人員實施簽證限制。二是擴大針對朝鮮的二級制裁。美國國會還將“2019年奧拓·瓦姆比爾朝鮮核制裁及執(zhí)行法”納入《國防授權法》，該法批準財政部對故意向美國制裁對象提供涉朝重要金融服務的任何外國實體實施資產凍結或代理賬戶制裁，以此擴大了美國現有針對朝鮮貿易的二級制裁措施。

（三）金融制裁項目和對象的更新多樣

2019年，OFAC在采取制裁措施方面更為積極活躍，其官方網站共發(fā)布各類制裁公告166次，較上年度133次增加24.81%，對超過300名個人、350個實體、60艘船只以及6架飛機實施了制裁，而移除制裁名單的對象僅有13個。截至2019年底，OFAC共有各類制裁項目32個，全年重點更新的項目涉及伊朗、委內瑞拉、烏克蘭、俄羅斯、古巴、土耳其等。

以伊朗為例，特朗普政府繼續(xù)對伊朗實施所謂的“極限施壓運動”，采取了諸如將伊斯蘭革命衛(wèi)隊指定為外國恐怖組織；取消對伊朗石油進口國的豁免政策；對伊朗鋼鐵、鋁和銅行業(yè)實施新的制裁；對石油運輸界發(fā)出警示以及對支持伊朗的人道主義貿易加強審查等一系列強力制裁措施。這種對于制裁項目和制裁對象頻繁的更新變化，將新的制裁措施和完整無誤的制裁名單整合到內部篩查預警系統(tǒng)中，對金融機構無疑是一個較大的挑戰(zhàn)。

（四）大海撈針式的篩查預警

對于金融機構，制裁預警篩查工作的復雜性首先在于，被制裁者信息有限、篩查系統(tǒng)需要處理海量數據。因為被制裁者通常有多個名字，而很多國家的語言在翻譯成英語以后，有多種翻譯的方式。所以有效的篩查系統(tǒng)必須具有模糊識別功能且模糊等級要求較高，能夠在信息殘缺的情況下做出保守的猜測。

同時，客戶在開戶時的篩查是靜態(tài)的，而開戶后發(fā)生的業(yè)務是動態(tài)的過程。所涉及的數據量以及質量控制對于大型金融機構來說很有挑戰(zhàn)性，加之即使客戶在開戶時沒有涉及任何制裁，而制裁名單的變化也有可能使過去低風險的客戶成為高風險客戶。因此，金融機構需要用最新的制裁名單對新老客戶進行周期性篩查，確保不放過任何新近被制裁的客戶存在。這些都對篩查系統(tǒng)處理數據的能力提出了非常高的提求，可以說是大海撈針式的篩查結果處理和分析。

四、當前國內銀行在制裁合規(guī)管理中存在的問題

近年來，中資銀行因受國際金融制裁牽連而導致其遭受巨額罰款甚至賬戶凍結的情況屢有發(fā)生，伴隨著金融全球化進程的加速，中資銀行的海外分支機構紛紛建立，國際業(yè)務占比迅猛增長，制裁合規(guī)風險已成為中資銀行在經營發(fā)展中面臨的新挑戰(zhàn)。人民銀行要求銀行業(yè)加強對FATF公布的洗錢高風險國家業(yè)務的管控，銀行制裁合規(guī)管理日漸被重視并嚴肅對待，不惜花費巨資打造升級其制裁風險預警系統(tǒng)，完善制度流程。但在審計實踐中發(fā)現，部分跨境業(yè)務涉及廣泛制裁國家、業(yè)務風險控制措施落實不到位，在業(yè)務政策傳導和跨境業(yè)務制裁合規(guī)風險管控方面亟待加強。

（一）傳統(tǒng)風險性審查與制裁合規(guī)風險的博弈

在審計實踐中發(fā)現，部分人員在辦理跨境業(yè)務時仍然使用傳統(tǒng)調查審核模式，只注重外匯政策合規(guī)性、交易背景真實性等傳統(tǒng)風險，忽視了制裁合規(guī)風險。如，辦理跨境海運費支付業(yè)務時，雖然報關單、銷售合同、運輸單據等資料均真實，但操作人員忽視了運輸單據中的收貨地址、起運地、目的港、中轉地、運輸船只等信息涉及廣泛制裁國的重大預警信號。再如，國際貿易融資業(yè)務要素中的運輸船舶曾因為被制裁國家運送貨物，被美國政府列入黑名單，但操作人員更專注融資業(yè)務本身，未完整收集業(yè)務要素之一的船運公司資料，導致存在制裁合規(guī)風險。

（二）制裁合規(guī)風險控制措施執(zhí)行不到位

在美國不對稱金融制裁的歷史實踐中，我國雖然不是主要制裁對象，但是在美國制裁強烈的政治性色彩下，導致我國相關行業(yè)、實體遭受過巨大的損失，也使我國的美元外匯儲備安全處于隱患之中，作為主戰(zhàn)場的金融機構也曾經有過因第三方制裁而遭受損失的案例。如，2012年我國昆侖銀行被美國財政部指控與伊朗進行了數百萬美元的交易，并為其提供金融服務，而伊朗的銀行是美國嚴厲制裁的對象，美國禁止任何個人、實體向其提供物質支持和業(yè)務往來，就此切斷了昆侖銀行與美國金融系統(tǒng)的所有聯(lián)系，還要求所有持有昆侖銀行賬戶的金融機構立即關閉其賬戶。為應對此種情況，我們銀行業(yè)為規(guī)避制裁合規(guī)風險要求對涉及制裁國家業(yè)務，需要向上一級分行審核審批；對特定國家、特定業(yè)務品種，需審核完整交易背景和業(yè)務要素資料。但在審計中發(fā)現，部分分支機構未嚴格執(zhí)行本行制裁合規(guī)風險管控政策，存在著業(yè)務資料不完整、未提升業(yè)務審批層級、制裁名單預警篩查不嚴格等問題。

（三）管控政策需進一步明確和加強

美國金融制裁政策變化頻繁，名目范圍寬泛，且制裁手段相當豐富。例如，在烏克蘭危機后，美國出于維護國際戰(zhàn)略和世界秩序的目的，以俄羅斯“侵犯人權、民主”等為理由對俄羅斯進行制裁，且制裁手段不斷加碼。對普京圈層核心成員、俄政府和黨政要員、領導層在內的個人、俄羅斯國有銀行和開發(fā)銀行、軍工企業(yè)等實體的資產進行凍結禁止，限制上述對象進入美國債券市場等，OFAC在2014年頒布的《行業(yè)制裁名單》上，防止俄羅斯金融、能源、礦產和國防及有關部門使用美國金融系統(tǒng)，這種制裁與凍結、拒絕交易的制裁不同，其根本目的是打擊俄羅斯國際市場信心，導致其國防工業(yè)遭遇困境，并被美國在政治經濟上孤立。此類制裁方案使得銀行從業(yè)人員操作難度加大，幾乎每筆涉俄跨境業(yè)務均需鑒別管控，為規(guī)避敏感業(yè)務，部分分支機構涉俄業(yè)務呈現斷崖式下降。

五、幾點建議

可以說，在美國濃厚不對稱權利色彩下的金融制裁中，金融行業(yè)承受著金融制裁的致命打擊，一旦被列入制裁名單，其金融體系將會隔離在美元體系之外。因此，也要求銀行在內部審計監(jiān)督過程中，必須嚴守風險底線，精準查找銀行分支機構在制裁合規(guī)管理等方面存在的問題和漏洞，提出有價值的審計意見和建議，促進業(yè)務健康發(fā)展。

（一）深入了解國際經濟秩序，深化制裁合規(guī)管理體系建設。近年來，中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國建設銀行等多家金融機構在美國的分支機構遭受巨額罰款的事例顯示，隨著我國“一帶一路”建設的深入，國內大型金融機構高級管理層需要深入了解世界經濟秩序的現存規(guī)則，諳熟美國金融制裁操作的大環(huán)境和制約因素、預知風險的來源、了解風險可能發(fā)生的方式，牢固樹立風險底線意識，有效規(guī)避風險。同時，進一步明確三道防線的制裁合規(guī)職責，實行部門和崗位責任制，重點抓好“一道防線”制裁合規(guī)履職能力建設，細化業(yè)務條線制裁風險管控流程，嚴格防范制裁合規(guī)潛在風險。

（二）部門聯(lián)動提升信息化水平和系統(tǒng)操控能力。制裁合規(guī)管理工作需要反洗錢中心和國際金融部共同主導，也需要全系統(tǒng)全部門的共同協(xié)調、配合，及時升級預警篩查系統(tǒng)，助力從業(yè)人員全方位地了解業(yè)務、了解客戶，增加關聯(lián)企業(yè)、上下游供應鏈、區(qū)域客戶等實證研究，積累數據經驗，對跨境業(yè)務實行全流程、可持續(xù)的調查。同時，隨著我國銀行業(yè)跨境金融業(yè)務復雜程度的日益增大，應前瞻性地開展金融工具創(chuàng)新、加強模型和互聯(lián)網應用，設定最新監(jiān)測指標并進行日常監(jiān)測。對于可能相互影響的制裁合規(guī)風險類型，要確定中間風險監(jiān)測指標，實時監(jiān)控，做好金融制裁的事前預防。

（三）培養(yǎng)自上而下的制裁合規(guī)管理人才隊伍。制裁合規(guī)管理的國際性特點要求高級管理人員具有全球視野，對國際標準實時學習、分析、把握和執(zhí)行，能夠厘清各執(zhí)行機構之間的關系及金融制裁的程序，密切跟蹤其不斷變化的制裁手段和OFAC更新的被制裁者名單，因此培養(yǎng)打造一支具有研究國際制裁政策能力的專業(yè)隊伍勢在必行。同時，大力向下傳導宣傳制裁合規(guī)管理文化，舉辦反洗錢及制裁合規(guī)系列培訓班，突出對各級管理層、反洗錢及制裁合規(guī)條線人員、跨境業(yè)務經辦人員等關鍵崗位的重點培訓，使銀行從業(yè)人員充分認識到制裁合規(guī)管理的重要性和緊迫性，熟悉制裁國家相關業(yè)務范圍，提高風險防范意識。