國家審計(jì)是國家治理的一項(xiàng)重要制度安排，其法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性的本質(zhì)特征凸顯了國家審計(jì)與其他監(jiān)督的不同。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》提出審計(jì)“全覆蓋”。2019年初審計(jì)署《關(guān)于做好審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》要求進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，努力提升審計(jì)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能。胡澤君審計(jì)長也強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目及審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，做好常態(tài)化的“經(jīng)濟(jì)體檢”，切實(shí)發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，精準(zhǔn)“查病”，有效“治已病”“防未病”。因此，為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，必須在審計(jì)管理、人力資源配置方面不斷創(chuàng)新。

本文采用描述統(tǒng)計(jì)研究方法，對審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”進(jìn)行總結(jié)提煉。通過對樣本進(jìn)行分析，探究各地方審計(jì)機(jī)關(guān)“兩統(tǒng)籌”如何優(yōu)化審計(jì)資源配置，提升審計(jì)效能，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果。

一、地方審計(jì)機(jī)關(guān)“兩統(tǒng)籌”的樣本選取及說明

本文選取我國31個省、直轄市和自治區(qū)的審計(jì)“兩統(tǒng)籌”有關(guān)的公開信息做為樣本進(jìn)行研究分析（剔除了港澳臺，原因在于其相關(guān)審計(jì)報(bào)告披露較少，不能作為合理樣本）。公告主要源自省級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)年鑒、審計(jì)信息及相關(guān)報(bào)道，同時結(jié)合了部分訪談了解，以此對31個省市自治區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩統(tǒng)籌”工作進(jìn)行分析。

二、審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌現(xiàn)狀——基于數(shù)據(jù)的分析

（一）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N項(xiàng)目統(tǒng)籌

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N統(tǒng)籌方式是以“大財(cái)政”推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，以促進(jìn)提高資金績效為著力點(diǎn)，通過“財(cái)政+”等方式，以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主導(dǎo)，有機(jī)結(jié)合財(cái)政收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國有企業(yè)審計(jì)、重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目，做到“一審多項(xiàng)”、“一審多果”，有效從源頭避免對同一地域、同一單位、同一事項(xiàng)的重復(fù)審計(jì)。隨著審計(jì)全覆蓋政策的落實(shí)和“兩統(tǒng)籌”概念的提出，各省級審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N的形式（詳見表1）。

表1 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N形式情況表

從表1可以看出，31個省級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N的形式，從2017年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)+財(cái)政收支審計(jì)+領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)+國有企業(yè)審計(jì)+專項(xiàng)資金審計(jì)的一次審計(jì)5個審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合，發(fā)展到2019年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)+財(cái)政收支審計(jì)+領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)+國有企業(yè)審計(jì)+專項(xiàng)資金審計(jì)+重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)+自然資源資產(chǎn)審計(jì)+政府投資工程審計(jì)的同時對一個被審單位開展8個審計(jì)項(xiàng)目的1+N項(xiàng)目統(tǒng)籌管理模式。

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N項(xiàng)目的逐年多樣化表明我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)對于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的開展越來越熟練，將1+N中N個項(xiàng)目形式有效結(jié)合，努力做到一審多果，不斷提升工作效率和審計(jì)質(zhì)量，使得審計(jì)監(jiān)督層次更高、范圍更廣、針對性更強(qiáng)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌

2017年9月，兩辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同樣成為審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的重要任務(wù)。遵循五大發(fā)展理念，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重從履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任角度審查評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)則從自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，將兩者統(tǒng)籌實(shí)施，能夠更加全面客觀地考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)保責(zé)任的總體情況，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

2018年我國有16個省級審計(jì)機(jī)關(guān)開展了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)+自然資源資產(chǎn)審計(jì)的融合式審計(jì)方式，2019年增加到25個省級審計(jì)機(jī)關(guān)，由此可見，各省級機(jī)關(guān)對于自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況評估十分重視，積極響應(yīng)習(xí)近平總書記的指示，將環(huán)境有關(guān)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)中?？梢灶A(yù)見，這種新的融合式審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌將會在全國范圍推廣（詳見表2）。

表2 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)+自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理方式情況表

（三）政策跟蹤審計(jì)與扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌

2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會議以來，審計(jì)署深入貫徹黨中央精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧決策部署，組織全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)開展了扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)和政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。

習(xí)近平總書記在2018年中央審計(jì)委員會第一次會議重要講話中強(qiáng)調(diào)，要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。在“三個加大”中，黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)居首要地位具統(tǒng)領(lǐng)作用，是各級審計(jì)機(jī)關(guān)在新時代實(shí)現(xiàn)新作為的關(guān)鍵抓手。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)工作的重中之重，關(guān)系國計(jì)民生，關(guān)系經(jīng)濟(jì)活力。

2017至2019年，我國31個省級審計(jì)機(jī)關(guān)中探索重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)+扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)融合式審計(jì)統(tǒng)籌管理模式的從9個快速增加到23個，占總比的74.19%。各省通過這種融合式審計(jì)方式，拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)（詳見表3）。

表3 重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)+扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理方式情況表

（四）三種新項(xiàng)目統(tǒng)籌方式成效分析

31個省級審計(jì)機(jī)關(guān)積極創(chuàng)新的項(xiàng)目統(tǒng)籌方式匯總后可分為以下三種：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N（以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主，將財(cái)政收支審計(jì)、政府投資工程審計(jì)、國有企業(yè)審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理）、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)+自然資源離任審計(jì)、重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)+扶貧等專項(xiàng)資金審計(jì)三種模式。通過這三種模式的探索與實(shí)踐，審計(jì)人員可以實(shí)現(xiàn)“一次審計(jì)、多個項(xiàng)目”，優(yōu)化審計(jì)質(zhì)量，提高審計(jì)效率（詳見表2、表3、圖1）。

圖1

總體來看，31個省級審計(jì)機(jī)關(guān)在2017至2019年均展開審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，同時采用多種類型審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理，其中有13個省將3種統(tǒng)籌管理模式全部展開。

從時間上看，我國31個省級審計(jì)機(jī)關(guān)開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N項(xiàng)目統(tǒng)籌的機(jī)關(guān)占比逐年穩(wěn)步增加，自2018年有16個省開始探索領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)+自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)模式，在2019年達(dá)到80.65%，近三年探索重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)+扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)模式的增長較為平穩(wěn)，三種模式的開展率均高于70%，表明近年來我國省級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理執(zhí)行切實(shí)到位。

從地區(qū)上看，東部沿海地區(qū)開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)1+N和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)+自然資源資產(chǎn)審計(jì)統(tǒng)籌模式的探索相對較多較早，北部地區(qū)將重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)+扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)的融合式審計(jì)落到實(shí)處。至2019年，全國范圍的省級審計(jì)機(jī)關(guān)普遍開展了審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理。

三、審計(jì)組織方式統(tǒng)籌現(xiàn)狀——基于數(shù)據(jù)的分析

為了充分共享信息數(shù)據(jù)和審計(jì)成果，提升審計(jì)工作質(zhì)量和效率，避免重復(fù)審計(jì)，各省市自治區(qū)通過積極推進(jìn)跨專業(yè)、跨層級、跨區(qū)域的審計(jì)組織方式統(tǒng)籌融合，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的優(yōu)化配置。

（一）拓展跨專業(yè)的審計(jì)組織方式

為實(shí)現(xiàn)全覆蓋的要求，解決地方審計(jì)機(jī)關(guān)人少事多、審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)的問題，各審計(jì)廳積極統(tǒng)籌多方面審計(jì)力量，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，利用社會審計(jì)力量，同時完善購買社會服務(wù)管理制度，通過公開招標(biāo)、單位推薦等方式，從社會中介機(jī)構(gòu)選出一批經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力扎實(shí)、綜合素質(zhì)過硬的專業(yè)人才，建立專家人才庫，根據(jù)工作需求，適時選擇調(diào)配人才庫專家參與重大項(xiàng)目審計(jì)，以審代訓(xùn)，既緩解了審計(jì)資源緊張，提升了審計(jì)人員能力，也以此加強(qiáng)了對審計(jì)監(jiān)督對象內(nèi)審工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)揮前置預(yù)警作用，促進(jìn)各部門、單位更有效地加強(qiáng)管理、抵御風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

筆者經(jīng)過對統(tǒng)計(jì)的樣本進(jìn)行分析，跨專業(yè)審計(jì)組織方式總體上可以分為：將國家審計(jì)+注冊會計(jì)師審計(jì)、國家審計(jì)+內(nèi)部審計(jì)、國家審計(jì)+互聯(lián)網(wǎng)專家審計(jì)、國家審計(jì)+工程專家審計(jì)、國家審計(jì)+環(huán)境保護(hù)專家審計(jì)5種跨專業(yè)審計(jì)組織方式（詳見表4）。

表3可見，超過90.32%的審計(jì)機(jī)關(guān)將國家審計(jì)與互聯(lián)網(wǎng)專家審計(jì)聯(lián)合，充分利用大數(shù)據(jù)資源，形成審計(jì)人員與互聯(lián)網(wǎng)專家協(xié)作配合，建立數(shù)據(jù)庫，保障及時采集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、核實(shí)數(shù)據(jù)分析結(jié)果、精準(zhǔn)鎖定問題線索，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。這與大數(shù)據(jù)審計(jì)應(yīng)用范圍較廣、線上線下平臺交互快捷方便密不可分，側(cè)面表明我國省級審計(jì)機(jī)關(guān)開展的審計(jì)工作正精確、高效化。

61.29%的審計(jì)機(jī)關(guān)探索了國家審計(jì)+內(nèi)部審計(jì)+社會審計(jì)的跨專業(yè)審計(jì)組織方式。從地區(qū)上來看，開展這種跨專業(yè)審計(jì)組織方式的省級機(jī)關(guān)集中在東部地區(qū)，表明以東部地區(qū)為代表的省級審計(jì)機(jī)關(guān)率先與社會中的會計(jì)師、企業(yè)的財(cái)務(wù)人才與審計(jì)人員統(tǒng)籌開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、國有企業(yè)審計(jì)、財(cái)政收支審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的預(yù)警、糾偏作用。

表4 跨專業(yè)審計(jì)組織方式統(tǒng)籌情況表

32.26%的省份探索了國家審計(jì)+工程領(lǐng)域?qū)＜覍徲?jì)組織方式，29.03%的省份開展了國家審計(jì)人員與環(huán)境保護(hù)專家的聯(lián)合審計(jì)。聘請環(huán)境保護(hù)專家聯(lián)合審計(jì)的省級機(jī)關(guān)集中在南部地區(qū)，相較于北部各省，南部各省級審計(jì)機(jī)關(guān)自然資產(chǎn)審計(jì)的組織方式創(chuàng)新走在前列。結(jié)合表1，不難得出開展政府投資工程審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌的省份基本也聘請了外部工程專家協(xié)助審計(jì)。同理，請環(huán)境保護(hù)專家進(jìn)行協(xié)同審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)往往進(jìn)行了自然資源資產(chǎn)審計(jì)。近年來，省級審計(jì)機(jī)關(guān)在面臨專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)工作時善于借助社會力量，充分發(fā)揮了專家在估價(jià)、測繪、環(huán)保等方面的專業(yè)優(yōu)勢，提升審計(jì)質(zhì)量和效率。

（二）審計(jì)組織方式創(chuàng)新

跨層級審計(jì)組織方式即統(tǒng)籌整合審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)各層級資源，打破審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)處室界限，調(diào)動全區(qū)各級審計(jì)機(jī)關(guān)不同部門的審計(jì)力量?？鐚蛹壍捻?xiàng)目組織方式可分為：一是對在省級層面審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、典型性問題，可采取上下聯(lián)動的方式，由點(diǎn)及面，增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的整體性和宏觀性。二是打破審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)科室的聯(lián)合審計(jì)，同時加強(qiáng)與財(cái)政、國土、林業(yè)、水利、環(huán)保等管理職能部門的橫向聯(lián)動，形成工作合力，擴(kuò)大審計(jì)成果（詳見表5）。

表5 跨層級組織方式統(tǒng)籌表

表5可見，30個省級審計(jì)機(jī)關(guān)（西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失）全部采取了上下聯(lián)動的跨層級審計(jì)組織方式，合理利用了省、市、縣三級聯(lián)動審計(jì)的優(yōu)勢，同時，打破科室界限，實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)動、同級審的審計(jì)機(jī)關(guān)占有總數(shù)的83.87%，表明我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)之間建立了較強(qiáng)的聯(lián)動審計(jì)機(jī)制來確保審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)提升工作效能。

（三）區(qū)域性統(tǒng)一組織審計(jì)

區(qū)域性統(tǒng)一組織審計(jì)方式是由上級審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)和審計(jì)管轄范圍，統(tǒng)一組織下級審計(jì)機(jī)關(guān)在全國、全省或較大范圍共同展開審計(jì)項(xiàng)目，按照“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一審計(jì)項(xiàng)目、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一審計(jì)時間、統(tǒng)一組織方式和統(tǒng)一定性處理）的審計(jì)方式，通過數(shù)據(jù)分析明確重點(diǎn)、鎖定疑點(diǎn)，有針對性地組織核查，盡量縮短現(xiàn)場審計(jì)時間，點(diǎn)面結(jié)合反映區(qū)域性、普遍性問題。

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，湖南省、江蘇省、山東省、安徽省、四川省、廣東省、云南省、湖北省、江西省、甘肅省共10個省級審計(jì)機(jī)關(guān)（占樣本總量的32.26%）開展了跨區(qū)域?qū)徲?jì)組織方式的探索，這說明我國省級審計(jì)機(jī)關(guān)對區(qū)域性審計(jì)組織方式的探索處于起步階段。

四、總結(jié)與展望

經(jīng)過不斷探索與實(shí)踐，全國31個省市自治區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式兩個方面進(jìn)行了卓有成效的統(tǒng)籌管理，力促“兩統(tǒng)籌”。2017至2019年，使用1+N式、融合式審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的省份逐年增加，越來越多的地區(qū)完成了打破科室、上下級審計(jì)、借助專家審計(jì)、跨區(qū)域?qū)徲?jì)等創(chuàng)新型審計(jì)組織方式統(tǒng)籌。

同時，“兩統(tǒng)籌”工作中也存在不足，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)開展1+N式或融合式審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的形式單一，審計(jì)資源配置不合理。地方審計(jì)機(jī)關(guān)跨區(qū)域?qū)徲?jì)組織方式的探索停留在鄉(xiāng)縣鎮(zhèn)層級，地區(qū)之間聯(lián)合程度較低。開展跨層級審計(jì)時，未能深入研究對接上下級審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目組織中的功能定位，對要求下級審計(jì)機(jī)關(guān)參與的審計(jì)項(xiàng)目，各層級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍、重點(diǎn)內(nèi)容、成果標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。

可以預(yù)見的是，各審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)資源配置，創(chuàng)新審計(jì)工作方式，“兩統(tǒng)籌”理念會在更多的地區(qū)得到創(chuàng)新與實(shí)踐。國家審計(jì)人員將更加意識到審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式統(tǒng)籌管理的重要性，開創(chuàng)多項(xiàng)新的舉措，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，切實(shí)提升審計(jì)監(jiān)督整體效能。