韓振秋

(北京社會管理職業(yè)學(xué)院(民政部培訓(xùn)中心), 北京 101601)

眾所周知，人口老齡化是人類面對的一個重要問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]3。老齡化問題已成凸顯的一種社會現(xiàn)象和21世紀(jì)全球必須應(yīng)對的重大社會現(xiàn)實問題。近年來我國老齡化日趨嚴(yán)重，而且高齡化、空巢化等現(xiàn)象越來越明顯，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求與供給還不協(xié)調(diào)，老年人的品質(zhì)化、個性化的需求日益多元且呈現(xiàn)分層趨勢。面對新時代，面對超過2.5億老年人，老年人將衍生出哪些問題？誰來治理？如何治理？這些都是我們必須思考和應(yīng)答的重大現(xiàn)實問題。

一、我國老齡化基本情況和存在的主要問題

根據(jù)國家統(tǒng)計局的最新統(tǒng)計，截至2018年底，中國人口在60歲時達(dá)到2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%[2]。中國老齡化有些鮮明的特點：老人數(shù)量龐大，增長速度快；未富先老，未備先老；地區(qū)差異大，城鄉(xiāng)老齡化倒置；高齡化、空巢化、少子化、失能化疊加；老年負(fù)擔(dān)比加重，等等。近年來，我國老齡化日趨嚴(yán)重，老齡化應(yīng)對任務(wù)十分艱巨。2010-2019年65歲以上變化情況(見圖1)。

對比多數(shù)發(fā)達(dá)國家，中國不屬于“先富后老”或“邊富邊老”，而是在“未富先老”下跨進(jìn)老齡化社會。在這樣的背景下，中國老齡化社會運行有自己的新國情、新問題、新沖擊、新群體現(xiàn)象等。主要的問題表現(xiàn)在人道主義和發(fā)展兩個層面。人道主義層面，有關(guān)老年人醫(yī)保社保、養(yǎng)老服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、精神慰藉等問題；發(fā)展層面，涉及老齡化對經(jīng)濟、社會、科技、文化等方面帶來的沖擊[3]。這些層面的問題怎樣進(jìn)行科學(xué)治理？這里需要先明確老齡化社會問題治理的基本內(nèi)涵，必要性、可行性在哪？治理主體有哪些？其各自職責(zé)有哪些？

圖1 2010-2019年65歲以上變化情況

二、社會治理基本內(nèi)涵

治理強調(diào)多權(quán)力中心、多責(zé)任主體、平等、協(xié)商[4]。一個健康的社會治理體系應(yīng)該包括政府、市場和社會組織三大支柱。美國學(xué)者姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，“治理”包括依賴于國家強制的政府機制，以及非正式的非政府機制[5]5。 P.萊斯里特認(rèn)為：“(人類)已經(jīng)進(jìn)入一個新的時代，在這個新的時代，(存在)社會結(jié)構(gòu)和制度不能適應(yīng)新的現(xiàn)實生活和人口結(jié)構(gòu)老化的新現(xiàn)實。治理的本質(zhì)是，它注重管理機制——賦權(quán)、合同和協(xié)議——而不僅僅是政府權(quán)威和身份?！盵6]14-15治理的主導(dǎo)范式是將把政府、市場、社會等多元主體看作是相互依存下的一種管理模式，各主體是平等的、合作的伙伴關(guān)系，各主體通過對話、協(xié)商、資源互補等方式，使現(xiàn)實的或潛在的沖突、利益糾葛得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動，最終達(dá)成多元主體相對一致的方向和目標(biāo)。俞可平認(rèn)為，治理理論圍繞著治理的對象、目標(biāo)(價值)、主體(參與者)和進(jìn)程幾個方面。治理尋求的是一種“善治”所要求的“合法性”“公正性”“穩(wěn)定性”和“廉明性”等規(guī)定[7]。學(xué)術(shù)界對于社會治理的探索表現(xiàn)出極大的熱情。

一般來說，社會治理指的是個人和機構(gòu)、公共和私營部門協(xié)同辦理其日常事務(wù)，它是一個持續(xù)的、伴隨多元矛盾、調(diào)解和合作的進(jìn)程[8]。無論家庭、社區(qū)、社會組織、市場和國家，老年人所面臨的各種問題及其治理結(jié)構(gòu)都與其他年齡群體不同。例如青年問題，看其能否成為一個社會有用的人才，其核心在于教育，實現(xiàn)這樣的目標(biāo)主要是各群體的責(zé)任機制，不同于老年人問題的治理。隨著老齡化深入發(fā)展、老齡問題的突出，老齡化社會運行中的新情況、新任務(wù)，迫切需要協(xié)調(diào)代際之間的矛盾，緩解老齡化帶來的家庭和社會壓力，滿足老年人多維度、多層面訴求，構(gòu)建平等和諧的社會代際關(guān)系，促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、老齡化問題治理的必要性和可行性

Futurist Alwin Toffler曾經(jīng)指出：“一個新的財富創(chuàng)造體系的出現(xiàn)，終于改變了家庭生活的結(jié)構(gòu)，商業(yè)、政治、民族國家和世界本身的力量?！盵9]18長期以來，我國政府作為公共管理者發(fā)揮著全面作用。習(xí)近平指出，必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，不斷提高有效治理國家的能力[10]。習(xí)近平提出了中國特色的“三大治理”及“三化”治理方式。人民的福祉、社會的和諧穩(wěn)定、國家的長治久安，是國家治理體系的根本目標(biāo)。我國的舊有管理模式，突出了管理責(zé)任主體是政府，手段平面化，目的工具化，這些方面都與現(xiàn)代化建設(shè)所需要的現(xiàn)代治理能力和體系建設(shè)不協(xié)調(diào)，急切需要創(chuàng)設(shè)多中心治理模式，達(dá)成共治、共享，保護(hù)和實現(xiàn)老年人的基本權(quán)利、老年人全面發(fā)展的最終旨趣[11]。

現(xiàn)代國家治理，要求有一套適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的體系、制度和規(guī)則，每一個公民都能得到相對滿意的生存和發(fā)展機會[12]，在老齡化問題日趨加重的今天，老年人更需要得到這樣的機會，增強治理尤為迫切。老齡化問題應(yīng)對單靠政府無法實現(xiàn)，一方面我國老年人口巨大，人均國民GDP在全世界比較靠后(2017年中國排70位)，與發(fā)達(dá)國家差距較大，政府從財力全面保障老年人著實困難；另一方面，老齡化社會的問題是多重多維的，從宏觀看，老齡化問題涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)各方面；從微觀方面看，涉及社區(qū)(村居)、老年人、家庭、甚至每個人的生活，是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，應(yīng)對老齡化自然也需要多元主體參與其中。單靠政府的行政命令或引導(dǎo)不足以使其有效治理。老齡化的治理要求政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭、老年人自身在不同的層面發(fā)力，需要協(xié)調(diào)各方面利益，統(tǒng)籌兼顧，需要各層面共同參與制定都認(rèn)可的契約或規(guī)定。只不過，各層面在這樣的治理下，各自的側(cè)重點和職責(zé)有所不同而已。治理的關(guān)鍵是各層面在形成廣泛共識的基礎(chǔ)上協(xié)力合作。

在黨的第十八屆第四次全體會議上，政府提出了“創(chuàng)新社會治理、加強社會建設(shè)”的思想。十九大報告強調(diào)：加強和創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建共同治理和共享的社會治理格局。老齡化社會治理的可行性表現(xiàn)在：

一是國家層面已提出治理體系、治理能力現(xiàn)代化，這為老齡化社會治理創(chuàng)設(shè)了良好的政治環(huán)境。習(xí)近平提出“創(chuàng)新社會治理”，鼓勵探索社會各主體共同管理社會事務(wù)的新型社會治理模式。社會各方資源一同進(jìn)行老齡化問題治理[8]，強調(diào)社會治理主體多元化。這為全國上下，各行各業(yè)，包括老齡產(chǎn)業(yè)、老齡化問題都提供了方向和目標(biāo)指導(dǎo)。

二是我國現(xiàn)代化、小康社會建設(shè)正處于關(guān)鍵期，這一時期正是各方面問題多發(fā)期，很多問題靠單純的行政管理、靠單一主體——政府來承擔(dān)和實施難以完成，急切需要多主體參與治理之中。

三是我國老齡化社會已進(jìn)入近20年，各層面已充分認(rèn)識到老齡化問題應(yīng)對的迫切性和重要性，很容易在應(yīng)對上協(xié)調(diào)一致，共同參與承擔(dān)老齡化社會問題應(yīng)對責(zé)任。

四是老齡化社會問題的應(yīng)對已經(jīng)有一些企業(yè)、社區(qū)、社會組織等主體前些年參與了這樣的工作，無論是通過政府購買服務(wù)為社區(qū)老人服務(wù)，還是企業(yè)投資建設(shè)養(yǎng)老院，或是政府建設(shè)、提供場地交由民間組織運營管理，這些做法體現(xiàn)了社會治理的思想，并取得了良好的效果，并為進(jìn)一步廣泛開展老齡化社會治理提供了借鑒和經(jīng)驗基礎(chǔ)。

五是國外新公共管理理論、福利多元主義與社會治理等理論也為我國老齡化社會治理提供了有效的借鑒和指導(dǎo)。在社會治理方面，日本強調(diào)“新公共”和“共同行動”的理念，培育多主體合作精神。強調(diào)由政府、企業(yè)、社會等多個治理中心聯(lián)合或平等協(xié)商合作，以提供更多的公共服務(wù)和物品，以契約或協(xié)議方式約束權(quán)力的擴張，在不斷競爭與合作過程中，解決四方面沖突[8]：共同目標(biāo)、全面視角、多角度溝通和合作[13]。再如，遵循伊瓦思的“福利多元主義四分法”，在養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化治理中，為了最大限度降低家庭養(yǎng)老功能弱化的趨向，在家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變的過程中，以社會為紐帶的代際契約成為社會化養(yǎng)老的必然要求。我國老年人服務(wù)現(xiàn)代化治理體系治理出現(xiàn)了市場、政府、家庭三維主體結(jié)構(gòu)，這與伊瓦思的四分法類似見表1。在治理路徑方面：建立了政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)協(xié)同互動的治理體制，堅持現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)文化互融互動的治理機制，培育政府引導(dǎo)與社會參與多元共治的治理主體，構(gòu)建互聯(lián)、互動創(chuàng)新的治理方式[14](見表1)。

表1 養(yǎng)老服務(wù)治理體系[15]

四、老齡化問題治理五大主體及其職責(zé)

當(dāng)前，精神養(yǎng)老缺乏，實體養(yǎng)老不足，帶來了社會治理一些難題。家庭結(jié)構(gòu)的小型化和少子的高齡化，代際關(guān)系由緊密到松散，已成為一種普遍的社會現(xiàn)象。加之社區(qū)組織的缺失，社會機制不夠健全，難保證老年人社會活動的有序開展，對老齡化社會基層治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[16]。老齡化社會治理中的政府、市場、社會組織、家庭、老年人五大支柱都應(yīng)有不同的責(zé)任。具體來說，五大主體社會治理的職責(zé)如下：

政府：政府是五大治理主體的重中之重。政府的職能之一是履行一切社會性質(zhì)的各種公共事務(wù)[17]431。政府在老齡化社會治理方面的職責(zé)主要有：老齡相關(guān)的政策制定和引導(dǎo)，購買為老服務(wù)項目，老年人養(yǎng)老資源配置，老年人相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尊老助老敬老社會氛圍的營造等。政府扮演多元主體互動的中介者、多元主體共同治理的規(guī)則制定者、糾紛裁判者等角色。管理方式從直接管理變?yōu)殚g接管理，管理手段從單一的行政手段到經(jīng)濟、法律、公共政策、行政等多種手段并用[18]46。直接提供服務(wù)、購買服務(wù)、政府資助、憑單制度等。政府層面重點做好完善社會政策體系(建立老年社會政策需求調(diào)查機制以及信息公開、溝通機制，績效評價機制)[19]311，準(zhǔn)確、規(guī)范、引導(dǎo)、扶持和監(jiān)督市場行為和民間社會力量。要打破狹隘陳舊觀念,通過互動、協(xié)商、合作，解決老齡化社會運行中存在的“沒人管”或“管不好”的社會問題[20]，實現(xiàn)老齡化社會治理的人本主義、公正價值取向。

企業(yè)(市場)：市場在老年人各方面需求和供給方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。企業(yè)的職責(zé)主要有：履行公民企業(yè)的作用，為特殊老年人捐贈財物，關(guān)注并投資開發(fā)老齡相關(guān)產(chǎn)業(yè)(如老年產(chǎn)品研發(fā)、養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、參與政府購買服務(wù)、參與公建民營管理和運營等)。傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為企業(yè)屬于營利部門，處于公共管理之外[18]46。其實，企業(yè)是老齡化社會治理的資金提供者，也是老齡化社會應(yīng)對的具體承擔(dān)者。如養(yǎng)老機構(gòu)的投資和建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的參與。企業(yè)是老齡市場的主體，要對每個利益相關(guān)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[21]，承擔(dān)補充養(yǎng)老的責(zé)任，履行對老年群體的社會責(zé)任。

社會組織：老齡化社會治理不可或缺的組成部分——社會組織，其責(zé)任是填補市場失靈和政府失靈所形成的公共產(chǎn)品和服務(wù)。重點是推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，推進(jìn)政社分開，促進(jìn)社會組織依法自治和獨立負(fù)責(zé)[22]179。社會組織的職責(zé)主要有：履行志愿服務(wù)公益精神，組織為老年人、養(yǎng)老機構(gòu)募捐，監(jiān)督并與政府協(xié)商社會治理，化解社會和家庭矛盾等。社會組織具有專業(yè)化、多元化、靈活性、高效性優(yōu)勢，它承擔(dān)某些公共事業(yè)管理的具體工作，提供工作崗位，提供專業(yè)化指導(dǎo)和示范、直接聯(lián)系公眾整合各種資源的巨大作用。社會組織應(yīng)樹立公益意識，增強公信力。要建立自我管理機制，并履行對各方養(yǎng)老責(zé)任的協(xié)調(diào)與監(jiān)督，在養(yǎng)老資格認(rèn)證、績效評估、老年服務(wù)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面發(fā)揮積極作用[23]，充分發(fā)揮社會組織的自主性和靈活性。

社區(qū)：社區(qū)治理層面，主要由政府、社區(qū)組織、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民等主體合作，共同處理社區(qū)公共事務(wù)，發(fā)展社區(qū)公共利益的活動[18]46。社區(qū)是一種最基層的老齡化治理組織機構(gòu)。它是國家治理權(quán)力和治理機構(gòu)在基層的延伸，又是基層公眾的自治機構(gòu)[18]46。社區(qū)居民是相互依賴、相互合作、共同發(fā)展的人群關(guān)系，這構(gòu)成了社區(qū)治理的良好的資源優(yōu)勢，他們有著共同解決社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)相對一致的價值訴求。同時，政府治理過程中又有可以協(xié)助政府管理社區(qū)公共事務(wù)得天獨厚的條件。

家庭及老年人：家庭是參與老齡化社會治理的直接參與者。家庭的職責(zé)主要有：孝愛老人，贍養(yǎng)老人，協(xié)調(diào)代際矛盾，為老人提供物質(zhì)保障和精神慰藉等。老年人是老齡化社會治理中的對象，也是參與者，老年人自身在社會治理中的作用也是十分重要的。老年人本身在社會治理過程中擔(dān)任著非常重要的治理主體角色，能否充分調(diào)動貧困老年人的主觀能動性對治理的效果起著非常重要的作用[8]。老年人的主要職責(zé)有：自尊、自愛、自強，模范示范作用，理解子女和國家的現(xiàn)實困難，維護(hù)社會、社區(qū)、家庭穩(wěn)定，積極參與社會互動、交流，老年人之間的協(xié)作與包容等。

當(dāng)前，老年人在生活、經(jīng)濟、精神等方面的問題，以及個性化、品質(zhì)化需求與供給的矛盾，制約著他們的生活水平及身心健康。把老年人的問題、老齡化帶來的負(fù)面影響完全推回家庭也不可能，需要政府從社會發(fā)展高度加以統(tǒng)籌考慮，需要企業(yè)、社會組織、社區(qū)共同參與，從老年人的利益出發(fā)，采用宏觀調(diào)控和市場引導(dǎo)等方法來應(yīng)對老齡化問題[24]，確保老年群體利益最大化。五大治理主體及職責(zé)見圖2。

圖2 老齡化社會治理五大主體及職責(zé)

總之，老齡化帶來的問題是多方面的，問題也是有積極和消極兩個維度的，問題涉及到人道主義和發(fā)展兩個層面，只有全社會明確老齡化社會問題治理的必要性和可行性，在多元治理主體積極參與、協(xié)同下，老齡化問題的有效、科學(xué)治理并非難事。

五、結(jié)語

老齡化社會的到來是文明進(jìn)步的象征，老齡化社會的各種問題的出現(xiàn)是不可避免的，有很多問題都是積極的，也有一些問題是消極的。但是，即便是消極的問題，只要充分認(rèn)識問題的本質(zhì)，充分發(fā)揮多元主體的協(xié)作、協(xié)調(diào)作用，通過對話、協(xié)商、合作等方式，明確治理主體職責(zé)、治理機制、治理目標(biāo)和治理過程基礎(chǔ)上，問題完全可以得到有效調(diào)和，達(dá)成多元主體相對一致的方向和目標(biāo)，從而實現(xiàn)老齡化社會問題的有效治理。