戴艷清，南勝林，完顏鄧鄧

0 引言

公共數(shù)字文化服務(wù)是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下公共文化服務(wù)的重要組成部分[1]。隨著數(shù)字環(huán)境及公眾需求的急劇變化，以公共數(shù)字文化工程為代表的公共數(shù)字文化服務(wù)面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。一方面，新技術(shù)、新媒體應(yīng)用的普及等為公共文化服務(wù)均等化搭建橋梁，推動了公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展。另一方面，公共數(shù)字文化服務(wù)與公眾需求的不對接問題橫亙在政府及服務(wù)主體的面前，亟待解決。為此，政府提出了一系列促進公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，提出堅持政府主導(dǎo)、社會參與、共建共享，“引入市場機制，激發(fā)各類社會主體參與公共文化服務(wù)的積極性，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)”[2]。同年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》指出：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)?！盵3]2016年10月12日，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出“要進一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度”，“積極引導(dǎo)各類社會資本參與”[4]。

隨著相關(guān)政策的出臺，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域得以逐步推廣應(yīng)用。然而，在此過程中仍然面臨政策模糊，各參與主體利益沖突等問題。比如，政策僅粗線條地規(guī)定支持公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，但實踐應(yīng)用中卻難以有效協(xié)調(diào)各參與主體的利益關(guān)系。此外，在公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式應(yīng)用過程中，具體依據(jù)《政府采購法》還是《招標投標法》開展工作也無明確規(guī)定。部分學(xué)者主張采用《政府采購法》，認為PPP項目需要財政補貼，部分學(xué)者則主張采用《招標投標法》，認為參與PPP項目的社會資本方多以營利企業(yè)為主[5]46，不需要額外補貼。實踐操作依據(jù)較為混亂，造成其工作開展困難重重。但是，以上問題并不說明PPP模式無法在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域得以應(yīng)用，相反，一些地區(qū)已作出有益的嘗試。當然，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域的實施時間尚短，筆者難以找尋到在全國范圍內(nèi)具有影響力的成功項目。因而，本研究僅以當前部分地(縣)級市所開展的公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式應(yīng)用實踐為例，立足于公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式各參與主體職能的認識，深入探索當前PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用存在的障礙與對策，以期為相關(guān)實踐工作提供參考。

1 PPP模式及其在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用價值

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府部門通過與社會資本之間建立合作關(guān)系來提供某種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種項目運營模式，是一種以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[5]3。通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式同私人組織建立合作關(guān)系，使合作各方達到比單獨行動更為有利的效果。PPP模式各參與主體及其關(guān)系如圖1所示。在PPP模式的運作中，主要參與方有政府或政府授權(quán)的相關(guān)部門、私人資本、由政府和私人資本組建的PPP項目公司、咨詢公司和金融機構(gòu)等。由于所處領(lǐng)域不同，項目特點及運行機制各異，其他參與者如供應(yīng)商、承包商、保險公司和運營商等也可能參與其中。政府一般是PPP項目的發(fā)起方；社會資本和政府授權(quán)部門合作成立PPP項目公司，建設(shè)并經(jīng)營項目；金融機構(gòu)為項目公司提供貸款及融資；咨詢公司提供咨詢并制定方案。

圖1 PPP模式的參與主體及各參與方關(guān)系[6]

1.2 PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用價值

(1)有利于提高公共文化機構(gòu)服務(wù)水平和管理效率。政府作為單一主體開展公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)活動，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租及信息尋租等問題，也缺乏社會資本所具備的一些服務(wù)理念[7]。而社會資本更擅長將其服務(wù)至上的理念、技術(shù)以及市場情報同政府提供的文化服務(wù)相結(jié)合，為社會和公眾提供符合其需求且更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)。

(2)有利于在減輕政府財政壓力的同時為民間資本提供釋放渠道[8]。在傳統(tǒng)的建設(shè)模式中，政府既承擔(dān)著提供公共數(shù)字文化服務(wù)的責(zé)任，又獨自承擔(dān)公共數(shù)字文化建設(shè)的財政壓力。而PPP模式則可為政府及社會資本帶來雙贏的結(jié)果。一方面，社會資本的進入可以在很大程度上緩解政府的財政壓力；另一方面，政府也為社會資本在合作項目中作用的發(fā)揮提供政策支持，從而使社會資本的投資風(fēng)險相應(yīng)降低，更好地發(fā)揮其社會效益和自身價值。

(3)有利于提高資源配置效率，進而提高公共數(shù)字文化服務(wù)質(zhì)量。具體來說，PPP模式通過財政補貼激勵社會資本，可以提高市場資源配置的效率；而社會資本與政府的共同參與，可在提高項目運營效率的同時提升服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)效率最大化，最終形成互惠互利的良性循環(huán)。

2 公共數(shù)字文化服務(wù)PPP 模式中參與主體職能分析

PPP是政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的模式統(tǒng)稱，其中，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛的模式有BOT、TOT、BOO 等。本研究擬采用圖文結(jié)合的方式(圖表主要參考著作《PPP模式運用與典型案例分析》[5]19-24中幾種模式的交易結(jié)構(gòu)并結(jié)合實際案例進行改編)，結(jié)合以上模式應(yīng)用實踐案例進行參與主體職能分析。

2.1 公共數(shù)字文化服務(wù)BOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOT(Build-Operate-Transfer)模式，意為建設(shè)—運營—移交，指政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，將公共服務(wù)項目委托給社會資本，由政府負責(zé)項目的整體規(guī)劃及監(jiān)督，社會資本負責(zé)項目的建設(shè)、運營和提供服務(wù)。待雙方合作期滿后，社會資本再將項目所有權(quán)無償移交給政府[5]19。該模式的合作期通常為10至30年。

(2)實踐案例。山東省東營市“數(shù)字文化廣場”采取BOT模式，探索基層公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)的新路徑。在項目建設(shè)階段，由社會資本負責(zé)硬件建設(shè)以及軟件開發(fā)，政府負責(zé)建設(shè)過程的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。軟硬件建設(shè)完成后，進入運營階段，公共文化部門對其功能進行試用。在此過程中，公共文化部門負責(zé)提供文化服務(wù)，社會資本負責(zé)提供技術(shù)支持。隨著項目完工，政府引導(dǎo)社會資本將數(shù)字文化廣場的管理權(quán)移交給政府(運作模式如圖2所示)。為指導(dǎo)數(shù)字文化廣場建設(shè)，在項目建設(shè)前期制定《東營市數(shù)字文化廣場建設(shè)和服務(wù)規(guī)范》，明確規(guī)劃數(shù)字文化廣場服務(wù)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及服務(wù)管理等內(nèi)容，但未涉及建設(shè)模式、建設(shè)方案、合作方的選擇以及合作規(guī)劃等內(nèi)容。數(shù)字文化廣場為文化惠民服務(wù)提供新模式，實現(xiàn)“線下”“線上”服務(wù)融合[9]，具體可以通過無線網(wǎng)絡(luò)，將廣場的熒屏與文化機構(gòu)視頻設(shè)備進行聯(lián)通。通過這種方式，文化館可以同時對多個廣場進行遠程投屏，使文化服務(wù)打破時間、空間、地域的限制，既節(jié)約成本，也提升了文化服務(wù)的效率。

圖2 東營市“數(shù)字文化廣場”項目BOT運作模式

2012年10月，上海市嘉定區(qū)政府主辦，創(chuàng)圖科技配合開發(fā)上海市嘉定區(qū)公共文化服務(wù)平臺——“文化嘉定云”，2014年運營。上海創(chuàng)圖科技負責(zé)軟件開發(fā)、技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。運用“多終端、云平臺”的互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)架理念，創(chuàng)圖科技把“文化嘉定云”網(wǎng)頁版、手機APP、微信公眾號等組成數(shù)字化服務(wù)集群，并以“云”互聯(lián)的方式進行整合集聚，形成一站式服務(wù)[10]。嚴格來說，“文化嘉定云”的建設(shè)合作模式并不完全符合BOT模式，但與其較為相似。

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新公共管理理論認為，政府的主要職能是向社會提供服務(wù)或保證提供服務(wù)，這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式[11]。在BOT模式中，政府作為項目的主導(dǎo)方，在很大程度上決定了項目能否成功。政府與公共文化機構(gòu)以及社會資本方之間，除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系之外，還存在著分工協(xié)作的關(guān)系。政府負責(zé)整個項目的總體規(guī)劃，同時對社會資本方的建設(shè)過程進行全程監(jiān)督，此外還對項目的實施給予支持。社會資本方負責(zé)完成建設(shè)任務(wù)，其中包括硬件設(shè)施的建設(shè)、軟件設(shè)施的開發(fā)與運營以及后期的技術(shù)指導(dǎo)。而公共文化機構(gòu)則主要負責(zé)項目建設(shè)的監(jiān)督、協(xié)助社會資本方進行項目建設(shè)、項目完工后的設(shè)備運用以及向公眾提供文化服務(wù)。

2.2 公共數(shù)字文化服務(wù)TOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，意為轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—移交，指政府將已有的公共服務(wù)項目所有權(quán)，以合理的價格轉(zhuǎn)讓給社會資本，社會資本在合作期內(nèi)負責(zé)項目的管理、運營和提供服務(wù)，待合作期滿后再將項目的所有權(quán)移交給政府[5]21。在該模式中，政府主要是將已建成的項目轉(zhuǎn)讓予社會資本，而社會資本對轉(zhuǎn)讓后的項目負責(zé)運營及管理。該模式的合作期限通常為20至30年。

(2)實踐案例。2013年北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司同遼寧省文化惠民工程合作，構(gòu)建智慧廣電新媒體。而北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司承載了遼寧省數(shù)字電視直播、互動電視、云平臺、全網(wǎng)監(jiān)控中心系統(tǒng)在內(nèi)的多項業(yè)務(wù)，如圖3 所示。2015 年11 月26日，一期云電視平臺正式上線運營。云電視平臺為全省百姓提供廣播電視、互動點播、電視應(yīng)用、電視商城、智慧城市、休閑娛樂等六大板塊的內(nèi)容和應(yīng)用[12]。需要說明的是，遼寧省文化惠民工程采用的模式并非完全符合TOT模式。因為遼寧省政府僅將云電視平臺的部分業(yè)務(wù)委托給社會資本方運營管理，并不涉及項目的所有權(quán)問題。但由于公共數(shù)字文化服務(wù)的特殊性以及PPP模式的復(fù)雜性，筆者將此合作方式視為TOT模式的一種特殊表現(xiàn)形式。在該項目建設(shè)過程中，遼寧省委、省政府采取直接委托北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司，而非招投標或其他方式選取合作方?？梢钥闯?，政府或是因為社會資本方自身局限，或是由于項目的特殊性，而在選擇社會合作方的過程中受到一定限制。

圖3 遼寧省“智慧廣電新媒體”項目TOT運作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。TOT 模式是BOT模式演變的另一種形態(tài)，其與BOT模式的不同在于，該模式下的項目是現(xiàn)存的或是已建成的，不需社會資本方承擔(dān)建設(shè)項目的責(zé)任。因而政府的主要責(zé)任是選擇合適的社會資本方，在雙方達成協(xié)議后，將項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓予社會資本，并對其進行一定監(jiān)督，使其更好地推動項目的運營管理。社會資本方的職責(zé)則是在合同期限范圍內(nèi)，對項目進行合理運營，服務(wù)公眾并獲取一定收益，最終再將項目所有權(quán)移交政府。該模式由于不涉及項目建設(shè)，政府的職責(zé)在于對社會資本方的項目經(jīng)營進行監(jiān)督，而社會資本方則投入時間和精力以提高項目運營效率及用戶使用率。該模式下參與主體的職能與新公共管理所提倡的政府工作經(jīng)濟價值理念以及經(jīng)濟、效率和效能[13]的思想不謀而合。在上述案例中，由于該項目并未涉及項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題，因此，社會資本方亦可在政府擁有項目所有權(quán)的前提下協(xié)助政府運營管理。

2.3 公共數(shù)字文化服務(wù)BOO模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOO(Build-Own-Operate)模式，意為建設(shè)—擁有—運營，由BOT模式演化而來，指政府通過合約協(xié)議，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的建設(shè)、經(jīng)營和維護的權(quán)責(zé)委托給社會資本，在合約范圍內(nèi)，社會資本擁有項目投資和建設(shè)的所有權(quán)，同時還可向用戶收取一定的使用費用，獲得合理的投資回報，沖減項目投資成本，最后無需將項目所有權(quán)移交政府[5]24。在此模式中，政府授權(quán)社會資本建設(shè)項目并對其監(jiān)督，社會資本在政府指導(dǎo)下進行項目的建設(shè)及運營。在BOO 模式下，社會資本擁有項目的所有權(quán)，但也存在一定限制性條件，如社會資本需在政府授予特許經(jīng)營權(quán)的前提下對項目進行投資和建設(shè)。BOO模式和BOT模式的主要區(qū)別在于社會資本是否擁有項目的所有權(quán)。

(2)實踐案例。寧波市數(shù)字圖書館的建設(shè)和發(fā)展，實行了政府主導(dǎo)下的行業(yè)協(xié)同建設(shè)管理模式[14]。寧波市政府頒布了《寧波市數(shù)字圖書館項目建設(shè)與管理辦法》，在市教育局的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府部門及相關(guān)行業(yè)協(xié)會共同負責(zé)市數(shù)字圖書館建設(shè)和服務(wù)的整體規(guī)劃；由寧波市圖書館及寧波市各高校圖書館、寧波市科技信息研究院等共同建設(shè)數(shù)字資源共享平臺，同時加強成員館之間的交流與聯(lián)系，規(guī)范數(shù)字圖書館的建設(shè)與管理，提高數(shù)字圖書館服務(wù)的效率(如圖4所示)。該項目建設(shè)完成后，無需將項目所有權(quán)移交政府，而是由各成員館及合作企業(yè)共同運營與管理。在寧波市數(shù)字圖書館的建設(shè)過程中，政府扮演了多重角色，它不僅是項目的投資者，同時還是項目的決策者、組織者和協(xié)調(diào)者[14]。在該項目中，政府通過授權(quán)實現(xiàn)數(shù)字圖書館項目的合作建設(shè)。但數(shù)字圖書館運營的經(jīng)費來源主要依賴于政府的財政投入，對于盈利能力較低甚至幾乎為零的圖書館而言，過分依賴財政補助勢必影響日后的發(fā)展與運營。

圖4 寧波市數(shù)字圖書館項目BOO運作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新社會環(huán)境下，新公共管理理論要求重塑政府與社會的關(guān)系，積極探求政府的角色轉(zhuǎn)變，亦使得公共文化機構(gòu)積極轉(zhuǎn)變服務(wù)管理理念，明白自己不再是唯一的信息服務(wù)機構(gòu)，而只是社會信息系統(tǒng)的一個組成部分[13]。在BOO模式中，政府負責(zé)制定項目的整體規(guī)劃以及實施辦法，提供資金支持的同時負責(zé)項目建設(shè)的監(jiān)管督查。公共文化機構(gòu)根據(jù)實施辦法制定具體的實施方案，負責(zé)項目落實，加強宣傳，吸引社會資本方參與。社會資本方承擔(dān)項目的前期開發(fā)及建設(shè)，負責(zé)投資融資以及后期的服務(wù)、管理運營與設(shè)備維護。

除上述3 種模式外，還有ROT、TBT 等模式。ROT模式主要適用于改造已有設(shè)備或增加新設(shè)備，通過市場化運營管理，提高其社會效益及經(jīng)濟效益的公共服務(wù)項目。而TBT模式主要適用于投資規(guī)模大，風(fēng)險難以預(yù)測，運營周期長以及回流資金慢的公共服務(wù)項目。因此，公共數(shù)字文化服務(wù)并不適合采用這兩種模式。

在公共數(shù)字文化PPP項目中，政府、文化機構(gòu)及社會資本各有分工。政府承擔(dān)主導(dǎo)職能，完善法律，負責(zé)監(jiān)督；公共文化機構(gòu)承擔(dān)服務(wù)職能，加強宣傳，提供文化服務(wù)；社會資本發(fā)揮參與作用，建設(shè)運營，積極參與；社會公眾發(fā)揮民眾監(jiān)督作用，表達文化需求(見圖5)。向上海市嘉定區(qū)圖書館黃鶯館長進行相關(guān)咨詢之后(2019年5月)，筆者對公共數(shù)字文化PPP項目各主體職能的認識有了進一步的深化。其中，政府還可以從政策層面以及資金投入等方面對公共文化機構(gòu)和社會資本給予指導(dǎo)和支持；公共文化機構(gòu)除提供文化服務(wù)之外，還應(yīng)繼續(xù)探索和完善公共數(shù)字文化服務(wù)的合作機制，為社會資本的參與提供平臺和思路；社會資本在參與建設(shè)和提供服務(wù)之余，也要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，提升服務(wù)效能。

圖5 公共數(shù)字文化PPP項目建設(shè)主體職能圖示

3 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務(wù)推行PPP模式的障礙

3.1 政策法律不完善

近年來，國家財政部和發(fā)改委頒布了一系列相關(guān)政策，一定程度上推進了PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的運用。然而，這些政策的作用更多體現(xiàn)在能源、交通運輸、水利、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，且發(fā)改委的政策目標是促進經(jīng)濟增長，而財政部的政策目標是強調(diào)PPP項目的質(zhì)量，因而兩部門政策目標存在矛盾[15]。在我國PPP實踐主要為政策驅(qū)動的情境下，現(xiàn)已出臺的公共數(shù)字文化服務(wù)政策尚不足以支撐PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中深入應(yīng)用。在實踐操作中，PPP與稅收制度、招投標制度等也存在沖突問題[5]46。比如，廣東省吳川市社會力量參與公共文化建設(shè)缺乏相應(yīng)政策支持，吳川市也尚未制定清晰的、針對文化產(chǎn)業(yè)的銀行融資優(yōu)惠政策、稅收減免政策等[16]。再者，地方政府制定的建設(shè)服務(wù)規(guī)范仍不完善，山東省東營市數(shù)字文化廣場的建設(shè)規(guī)范即是如此。此外，如何促成《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》等現(xiàn)有法律與PPP相關(guān)法律法規(guī)的互補，亦是需要考慮的問題。因此，政府應(yīng)盡快著手完善相關(guān)法律和政策，推進PPP模式的實踐進程。

3.2 政府對社會資本干預(yù)過多

盡管PPP模式是在政府主導(dǎo)下推行的，但政府和社會資本之間應(yīng)該是一種平等合作的關(guān)系。首先，在已有的相關(guān)實踐中，政府并未真正將社會資本看作合作伙伴，而僅將PPP模式當作一種融資模式[17]，使其變相承擔(dān)了融資工具的功能；其次，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用多是在政府干預(yù)下進行的，政府對社會資本不信任，對合作項目過多干涉，使得社會資本在項目中難以真正發(fā)揮其優(yōu)勢和作用，從而降低了公共數(shù)字文化服務(wù)的效率和質(zhì)量。例如，寧波市政府作為主導(dǎo)方在數(shù)字圖書館的建設(shè)中扮演了多重角色，使得社會資本無法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，在吳川市公共文化的建設(shè)中，由于政府過多地直接辦文化，導(dǎo)致文化內(nèi)容單一，缺乏吸引力，人民群眾滿意度低[16]?？缕秸J為，政府應(yīng)發(fā)揮保障主體作用，公共文化機構(gòu)發(fā)揮服務(wù)主體作用，社會資本發(fā)揮參與主體作用[18]，只有三方共同努力，達成目標共識，才能發(fā)揮整體作用。由于政府對自身職能定位不清，致使其在項目建設(shè)和服務(wù)過程中過多干預(yù)，最終影響社會資本的參與積極性。

3.3 公共文化機構(gòu)合作意愿不強

一直以來，公共文化機構(gòu)都是由政府在體制內(nèi)購買其服務(wù)，并獨立向社會公眾提供，因而難以改變其長期以來形成的服務(wù)觀念及服務(wù)模式。當前，公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目成功案例較少，盡管在公共文化發(fā)達地區(qū)確有一些合作成果，如北京、上海、廣東等地區(qū)，但更多地區(qū)的相關(guān)實踐仍處于未開發(fā)狀態(tài)。因此，公共文化機構(gòu)雖然較為積極地響應(yīng)政府政策號召，與社會資本進行合作，但就其本身而言，合作意愿并不強烈，更多時候處于“自給自足”的狀態(tài)。

3.4 社會資本參與積極性不高

總體來看，公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項目盈利能力弱，難以吸引社會資本的參與。其主要原因在于，公共數(shù)字文化服務(wù)以免費提供服務(wù)為主，具有公益性和均等化的特點[19]。與其他公共服務(wù)領(lǐng)域PPP 項目相比，其他領(lǐng)域的項目建設(shè)規(guī)模大，回報收益高，現(xiàn)金流量多；而公共數(shù)字文化服務(wù)由于自身特點導(dǎo)致其后期盈利能力較弱，回報收益不確定性較大[7]，再加上公共數(shù)字文化服務(wù)由政府主導(dǎo)下的公共文化機構(gòu)提供，其項目成本主要為政府財政撥款，在融資渠道上受到一定限制。而社會資本大多以盈利為主、追求一定利益，如在重慶市社會力量參與公共文化建設(shè)過程中，參與的社會機構(gòu)一般以非營利性為主，對于運營成本較敏感，而每年的運營成本卻高居不下[20]。

3.5 社會資本自身發(fā)展存在局限

通過咨詢不難發(fā)現(xiàn)，社會資本自身發(fā)展也存在一些障礙。表現(xiàn)在，其一，目前我國文化類企業(yè)數(shù)量較少，參與公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項目競標的企業(yè)則更少，無法形成良性競爭狀態(tài)。由于缺乏競爭，政府與社會資本合作、政府購買文化服務(wù)沒有充分選擇的余地，導(dǎo)致項目無法順利進行或是服務(wù)效能低下。比如，遼寧省文化惠民工程合作方的選擇即受到社會資本自身發(fā)展的限制。其二，在實踐中，盡管關(guān)注公共數(shù)字文化服務(wù)的文化類企業(yè)與社會組織數(shù)量在增加，但大多規(guī)模較小，實力偏弱，承接能力尚且不足，難以提供高效的服務(wù)。比如，在樂清市社會力量參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中，社會資本對政府的依賴性較強，獨立性較弱，市場競爭力弱，因此難以提高服務(wù)質(zhì)量[21]。其三，部分社會資本公共文化責(zé)任意識淡薄[20]，部分企業(yè)迫于政府和有關(guān)部門的壓力通過出資贊助或是捐贈等各種形式參與到公共數(shù)字文化服務(wù)中來，雖然在一定程度上、一定時間范圍內(nèi)促進了公共數(shù)字文化的發(fā)展，但缺乏穩(wěn)定性，難以長期維系。由于社會資本自身的局限及其社會責(zé)任的缺失致使其參與過程不暢。

3.6 社會公眾參與度不高

社會公眾作為參與主體中的重要組成部分之一，同樣也是公共數(shù)字文化服務(wù)的消費主體，但其在公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式中尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。表現(xiàn)為：第一，由于我國政府部分工作尚未做到完全公開透明化，或是信息更新不及時，社會公眾難以及時獲取最新消息。消息傳播滯后，導(dǎo)致公眾在不知情的情況下難以參與其中。第二，由于部分社會公眾權(quán)利意識仍較為薄弱，不懂得如何維護自身享有文化的權(quán)益。比如，在大連市政府為購買公共數(shù)字文化服務(wù)進行的文化需求調(diào)查過程中，存在居民表達需求意愿不足的問題。部分居民不愿配合政府的調(diào)查工作，也不愿表達自己的想法與需求[22]。第三，公眾較少行使其監(jiān)督權(quán)利。公民作為國家的主人，有權(quán)對政府工作進行監(jiān)督，但政府有時無法做到及時公開同社會資本合作的相關(guān)信息，導(dǎo)致公眾無法合理行使監(jiān)督權(quán)。

4 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務(wù)推行PPP模式的策略

在PPP模式推行過程中，政府應(yīng)改變以往全權(quán)負責(zé)的理念，向公共數(shù)字文化服務(wù)的準提供者、合作者和監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變，而公共文化機構(gòu)、社會資本以及社會公眾也需要積極調(diào)整自身角色，在公共數(shù)字文化服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.1 政府應(yīng)著力構(gòu)建穩(wěn)定的制度環(huán)境

發(fā)改委和財政部所追求的政策目標不同，相互排斥的政策目標在一定程度上影響了PPP的實施效果[15]。然而，政策驅(qū)動下的公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項目仍有賴于完善的法律政策。因此，作為法律制定的主體，我國政府應(yīng)盡快完善相關(guān)法律政策，以明確標準化操作要求，明確責(zé)任分工等。首先，應(yīng)針對公共數(shù)字文化PPP模式應(yīng)用現(xiàn)存的問題，加快健全現(xiàn)有法律法規(guī)，以提供政策保障和法律支持。其次，抓緊與現(xiàn)有其他法規(guī)政策的協(xié)調(diào)工作，避免各法律之間出現(xiàn)明顯沖突，如PPP項目的實施適用于《政府采購法》和《招標投標法》不同情形。同時還要協(xié)調(diào)不同部門由于各自目標不同而產(chǎn)生的矛盾，以確保PPP模式的順利推行。最后，PPP的立法要明確政府以及社會資本的責(zé)任，對雙方加以約束，以防止雙方的越位行為。

4.2 政府同社會資本合作共贏

首先，政府應(yīng)該擺正自身的觀念和態(tài)度，真正將社會資本看成是合作伙伴，把社會資本視為項目的參與者和運營管理方，而非將其當成一種融資工具來消除自身債務(wù)和分擔(dān)風(fēng)險。在PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)上，應(yīng)當由“最適宜承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險”，而非隨意將風(fēng)險責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會資本。其次，新公共管理反對大政府角色，提倡精簡而有效的服務(wù)型政府[13]。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身職能，改變過去對PPP項目一手操辦的局面，轉(zhuǎn)而發(fā)揮其在公共文化資源配置、管理協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用，吸引社會資本參與PPP項目，簡政放權(quán)，合理劃分政府和社會資本在PPP項目中的權(quán)力和責(zé)任。政府在政策上進行正確的、合理的引導(dǎo)，具體的實施細節(jié)交由社會資本完成，加強政府和社會資本之間的協(xié)調(diào)配合，形成政府引領(lǐng)主導(dǎo)，社會參與的格局。最后，政府應(yīng)該強化自身監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機制。簡政放權(quán)并不意味著政府什么都不用管，全權(quán)交由社會資本來操辦。社會資本參與公共數(shù)字文化建設(shè)的過程，難免會存在不負責(zé)任、消極怠工等問題，需要政府對公共數(shù)字文化建設(shè)進行管理和監(jiān)督，對社會資本參與公共數(shù)字文化服務(wù)的行為進行約束，如在簽訂合同的過程中對社會資本做出明確的要求，從源頭對PPP項目實施有效監(jiān)管。

4.3 強化公共文化機構(gòu)的合作意愿

現(xiàn)有的諸多實踐證明，公共文化機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變自身傳統(tǒng)的服務(wù)理念，積極嘗試與社會資本合作。例如，江陰市圖書館推出“三味書咖”全民閱讀實踐項目，采用PPP模式，實現(xiàn)了政府、圖書館、企業(yè)以及讀者的共贏[23]；廣州市黃埔區(qū)圖書館采用PPP模式建成社區(qū)圖書館，使得圖書館為讀者“最后一公里”服務(wù)得到延伸[24]。公共圖書館采用服務(wù)外包的方式同社會資本合作已有不少成功案例。其次，除圖書館之外的文化機構(gòu)，如博物館、美術(shù)館、文化館等，也應(yīng)努力探索與社會資本的合作路徑，通過技術(shù)合作或資源共享等形式，建立起數(shù)字博物館、美術(shù)館及文化館等，改變過去傳統(tǒng)、單一的服務(wù)模式，提供更多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容。再次，公共文化機構(gòu)應(yīng)加強政策宣傳和引導(dǎo)，鼓勵和吸引社會資本參與競標，達成合作雙贏的共識，以更好地推動公共數(shù)字文化建設(shè)，提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能。

4.4 提高社會資本參與意愿

本研究咨詢結(jié)果表明，加強政府與社會資本之間可持續(xù)的合作和發(fā)展，對社會資本的參與給予必要的合法回報，提高雙方合作的社會效益以及社會資本的經(jīng)濟效益，尋求共贏點是提高社會資本參與意愿的重要法寶。從社會資本自身的角度來說，應(yīng)強化其自身參與意愿，把投入公共數(shù)字文化建設(shè)并產(chǎn)生相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟效益作為其發(fā)展的生命線。一方面，社會資本投入建設(shè)資金是其參與公共數(shù)字文化建設(shè)的重要一環(huán)(如圖5所示)，同時也是PPP模式的核心內(nèi)容之一。因此，社會資本可設(shè)立專項發(fā)展基金，保證資金的穩(wěn)定增長。另一方面，社會資本可以主動了解政府制定的方針政策和公共文化機構(gòu)提出的合作建設(shè)方案，了解其參與方式、運營模式、盈利模式以及投資回報等相關(guān)政策，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍[25]。

4.5 提升社會資本的核心競爭力

公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式方興未艾，其對于社會資本(如文化類企業(yè)及社會組織)來說是絕佳的發(fā)展機會。首先，社會資本應(yīng)努力提高自身發(fā)展水平，尋求公共數(shù)字文化服務(wù)創(chuàng)新性發(fā)展方向，以期更好地承接項目。其次，社會資本應(yīng)配合政府完善文化市場準入和退出機制，培育和壯大自身，進行公平競爭、優(yōu)勝劣汰[26]，強化自身建設(shè)項目的能力和運營項目的水平。此外，社會資本在提升核心競爭力的同時應(yīng)提高社會責(zé)任感，要意識到作為社會主體參與公共數(shù)字文化建設(shè)、為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)是一項光榮的事業(yè)，是其在社會立足所不能推卸的責(zé)任，更是其樹立良好企業(yè)形象，打造企業(yè)品牌的契機。

4.6 提升社會公眾參與度

首先，政府應(yīng)及時更新門戶網(wǎng)站的信息，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機等媒體及時傳播訊息，在做好“文化進萬家”的同時，也要做到“訊息進萬家”，讓群眾能夠及時獲取最新消息，便于公眾參與。其次，政府在開展公眾需求調(diào)查的過程中，應(yīng)針對不同文化層次的公眾進行差異化的調(diào)查，并積極引導(dǎo)公眾表達自己真實的文化需求。最后，社會公眾應(yīng)強化主人公意識，學(xué)會充分維護自身權(quán)益并做到合理使用自身權(quán)利。另外，公眾還應(yīng)當擺正消費者心態(tài)。社會公眾作為文化服務(wù)的消費者，有權(quán)也理應(yīng)提出自身的文化需求，同時對文化服務(wù)提供者進行監(jiān)督。

5 結(jié)語

PPP模式作為一種新型的政企合作模式，已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的一種方法，在公共服務(wù)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛應(yīng)用。相比于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式在公共數(shù)字文化領(lǐng)域中的應(yīng)用尚處于起步階段，各項配套政策及實施細則還未成型[17]，因此具體的應(yīng)用實踐還比較少。但不可否認，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用具有巨大潛力和發(fā)展前景。公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項目各參與主體應(yīng)進一步探索合作方式，在實踐中推動公共數(shù)字文化服務(wù)的進一步發(fā)展。