陳偉偉

我國在消費(fèi)環(huán)境優(yōu)化方面持續(xù)發(fā)力，相關(guān)法律法規(guī)相繼發(fā)布、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整、大數(shù)據(jù)分析和信用監(jiān)管等新的監(jiān)管手段開始運(yùn)用。不過經(jīng)過實(shí)地走訪和調(diào)研座談發(fā)現(xiàn)，在消費(fèi)環(huán)境優(yōu)化方面還存在較大改善空間，如法律法規(guī)完善、組織機(jī)構(gòu)職能的清晰界定、涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的事前、事中、事后監(jiān)管優(yōu)化、相關(guān)配套制度的建立和完善等。報(bào)告對(duì)當(dāng)前消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議。

一、當(dāng)前我國消費(fèi)環(huán)境優(yōu)化工作存在的問題

針對(duì)消費(fèi)環(huán)境優(yōu)化工作，課題組于2019年10月下旬對(duì)浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局、山東省市場(chǎng)監(jiān)管局、北京市市場(chǎng)監(jiān)管局，及部分基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和座談，如浙江湖州南潯區(qū)雙林鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管分局、山東濟(jì)南槐蔭區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、北京豐臺(tái)右安門工商所、方莊工商所等，發(fā)現(xiàn)存在諸多問題，突出表現(xiàn)在與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)條款操作性不強(qiáng)、立法滯后、立法空白，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員專業(yè)性不強(qiáng)、執(zhí)法力量薄弱、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和信用監(jiān)管不到位等。另外，在運(yùn)行機(jī)制方面事前審批、事中監(jiān)管、事后執(zhí)法等環(huán)節(jié)都存在一些問題。

（一）法律法規(guī)制度不完善

涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律較多，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》《商標(biāo)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，基本已形成較完備的法律法規(guī)制度體系。存在的問題主要有以下幾方面：

一是部分法律法規(guī)條款模糊不清，有待進(jìn)一步細(xì)化，提升法律條款的可執(zhí)行性。部分條款在概念界定、違法行為界定、處罰措施和賠償制度等方面模糊不清，基層執(zhí)法人員或難以執(zhí)行或自由裁量權(quán)較大。如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)“知假買假”行為人是否屬于消費(fèi)者的界定不清;在食品執(zhí)法辦案中，處罰裁量從5000元到50000元，自由裁量權(quán)跨度大，實(shí)施細(xì)則欠缺，執(zhí)法人員靠個(gè)人理解辦案容易導(dǎo)致市場(chǎng)主體認(rèn)為執(zhí)法不公。

二是部分法律法規(guī)條款之間存在不一致或相互沖突的情況。如汽車產(chǎn)品質(zhì)量三包規(guī)定的某些條款與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》存在不一致和沖突的情況，但是汽車廠商和經(jīng)銷商往往選擇性的執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量三包規(guī)定，變相侵犯消費(fèi)者權(quán)益。

三是部分法律法規(guī)長期不修訂，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中難以適應(yīng)新問題。如化妝品監(jiān)管的有關(guān)法規(guī)制定于1989年，已嚴(yán)重滯后于監(jiān)管形勢(shì)發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)化妝品領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)際出現(xiàn)了無法可依的情況。

四是部分新業(yè)態(tài)立法滯后，對(duì)這些新業(yè)態(tài)的監(jiān)管出現(xiàn)法律空白。如針對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易出臺(tái)了《電商法》，但是隨著社交平臺(tái)及以社交平臺(tái)為基礎(chǔ)衍生出的在線交易的發(fā)展，相應(yīng)的法律存在空白，這種情況下消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

（二）組織機(jī)構(gòu)保障

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，在國家市場(chǎng)監(jiān)管總局之前有工商行政管理總局、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，及食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)總局等。在組織機(jī)構(gòu)調(diào)整后，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的組織機(jī)構(gòu)保障面臨以下問題：

一是在國家市場(chǎng)監(jiān)管總局組建后，根據(jù)新的三定方案，原國家工商行政管理總局內(nèi)設(shè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)司被撤銷，相關(guān)行政職能并入網(wǎng)監(jiān)司，目前在國家部委層面專司消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的部門職能被弱化。同時(shí)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)無法從根本上承接相關(guān)行政職能，造成消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)變成一項(xiàng)各部門協(xié)同的工作。

二是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面成立了由國家市場(chǎng)監(jiān)管總局牽頭，農(nóng)業(yè)部等多部委參加的聯(lián)席會(huì)議制度。但實(shí)際工作中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象比較普遍，表現(xiàn)為牽頭部門重視，協(xié)同部門參與度不夠。一方面涉及多部門職責(zé)的消費(fèi)糾紛常出現(xiàn)多頭管理相互推諉的情況，如教育培訓(xùn)、房產(chǎn)買賣、金融理財(cái)?shù)?另一方面部分消費(fèi)投訴無明確主管部門，甚至無明確法律保障，如網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)交易等。

（三）運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制方面可以從預(yù)防問題（事前）、發(fā)現(xiàn)問題（事中）、解決問題（事后）三個(gè)環(huán)節(jié)分析。預(yù)防問題方面存在行政審批配套制度不完善的問題;發(fā)現(xiàn)問題方面存在政府工作模式、社會(huì)監(jiān)督、消費(fèi)者投訴平臺(tái)建設(shè)等問題;解決問題方面存在消費(fèi)者維權(quán)法律依據(jù)缺失、維權(quán)成本高、對(duì)侵權(quán)行為震懾作用不顯著等問題。

1、預(yù)防問題（事前）

近幾年商事制度改革持續(xù)深化，以往的前置審批環(huán)節(jié)逐步清理，2012年底工商登記前置審批事項(xiàng)共有226項(xiàng)，經(jīng)多次調(diào)整，至2017年5月《關(guān)于進(jìn)一步削減工商登記前置審批事項(xiàng)的決定》印發(fā)后，僅保留29項(xiàng)，工商登記前置審批事項(xiàng)87%改為后置審批或取消。商事制度改革為企業(yè)開辦提供了便利，但由于配套的事中事后監(jiān)管沒有跟上，相應(yīng)的給消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作帶來了挑戰(zhàn)。如在商事登記環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化住所登記手續(xù)，進(jìn)一步放寬住所登記條件，實(shí)施“一址多照”“一照多址”“商務(wù)秘書”“眾創(chuàng)空間”等有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的改革，但一旦發(fā)生損害消費(fèi)者權(quán)益的行為，有的根據(jù)登記地址根本找不到責(zé)任人，給后續(xù)消費(fèi)者維權(quán)帶來很多麻煩。

2、發(fā)現(xiàn)問題（事中）

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的事中監(jiān)管手段主要包括日常巡檢，雙隨機(jī)一公開，及對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的全覆蓋檢查，如對(duì)食品藥品、特種設(shè)備的全覆蓋檢查。存在的問題是各種檢查尤其是比較專業(yè)的質(zhì)量檢測(cè)、食品藥品檢測(cè)對(duì)巡檢人員的專業(yè)素質(zhì)要求較高，基層巡檢人以及配備的檢測(cè)設(shè)備難以承擔(dān)相應(yīng)檢測(cè)任務(wù)，由此給消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)帶來隱患。

在消費(fèi)者投訴渠道方面，目前的12315熱線也存在一些問題：一是在12315熱線之外，各地方政府還在建設(shè)其他平臺(tái)，各平臺(tái)間重復(fù)建設(shè)，數(shù)據(jù)不共享;二是由于12315熱線目前僅作為連接消費(fèi)者與市場(chǎng)監(jiān)管部門的渠道，該熱線的綜合調(diào)度能力有限，無法調(diào)動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管部門以外的其他部門，因此在接到消費(fèi)者投訴時(shí)，會(huì)存在“這件事我管不了”的回應(yīng)，給消費(fèi)者維權(quán)帶來困難。

在發(fā)現(xiàn)問題方面，存在調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與監(jiān)督、參與維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的積極性不高的問題。媒體在發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用上主要集中在“315晚會(huì)”等幾個(gè)時(shí)點(diǎn)，而且對(duì)侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件缺乏后續(xù)跟蹤。職業(yè)打假人除“知假買假”外，為了利益還存在偽造、勒索等惡性行為，大量占用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行政資源。

3、解決問題（事后）

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的事后監(jiān)管主要涉及對(duì)侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為進(jìn)行執(zhí)法的問題。存在的問題有以下幾方面：

一是市場(chǎng)監(jiān)管部門的基層執(zhí)法人員在對(duì)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為進(jìn)行執(zhí)法時(shí)存在“有法不依”和“無法可依”兩種情況，前者因?yàn)椴糠址蓷l款可操作性較差，或基層執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不夠，后者因?yàn)椴糠址蓷l款更新滯后與實(shí)際脫節(jié)，或在某些領(lǐng)域因?yàn)榱⒎蟠嬖诜煽瞻住?/p>

二是侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為往往由于涉及金額小、訴訟程序復(fù)雜、取證較難、維權(quán)成本高，導(dǎo)致消費(fèi)者放棄維權(quán)，結(jié)果是侵權(quán)者得不到應(yīng)有的懲罰。但由于這類侵權(quán)行為往往頻次高、涉及面廣，其危害性實(shí)際較大。

三是消費(fèi)者維權(quán)成功后所獲賠償較少，一方面難以彌補(bǔ)消費(fèi)者的維權(quán)成本，另一方面侵權(quán)者因侵權(quán)行為得到的收益往往高于賠償損失，也無法對(duì)侵權(quán)者產(chǎn)生應(yīng)有的警示作用。

（四）配套制度

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的配套制度存在的問題包括質(zhì)量檢測(cè)、食藥安全檢測(cè)等專業(yè)人員配備較少;基層執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性和執(zhí)法力量較弱;常態(tài)化的大數(shù)據(jù)分析和信用監(jiān)管存在法律缺失、信用聯(lián)合懲戒濫用等問題。

1、專業(yè)人員（發(fā)現(xiàn)問題）

當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能“上下一般粗”，事權(quán)集中在基層。但消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)涉及的工作包括質(zhì)量檢測(cè)、食品藥品安全檢測(cè)、對(duì)各種法律條款的掌握等，對(duì)相關(guān)基層工作人員和執(zhí)法人員提出了很高要求，但實(shí)際情況是基層市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重、專業(yè)性不夠。當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管部門的基層工作人員老齡化嚴(yán)重，年齡較大的基層工作人員在專業(yè)技術(shù)、體能等方面已無法勝任基層執(zhí)法;而且由于市場(chǎng)監(jiān)管的基層工作繁重，激勵(lì)機(jī)制不完善，難以吸引和留住高素質(zhì)年輕人加入。

2、執(zhí)法力量（解決問題）

在基層執(zhí)法過程中存在兩個(gè)突出問題，一是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員的授權(quán)，二是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員的激勵(lì)。

對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員的授權(quán)問題體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中需要協(xié)調(diào)公安人員聯(lián)合執(zhí)法，不能單獨(dú)入戶調(diào)查，這給市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法帶來額外難度。

對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員的激勵(lì)問題體現(xiàn)在對(duì)執(zhí)法人員的盡職免責(zé)界定不清晰，工作越多、犯錯(cuò)越多，被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)越高。據(jù)調(diào)研反饋，市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法人員普遍存在“一手拿著槍，一手拿著香”的情況，即一方面需要盡忠職守，對(duì)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為執(zhí)法，另一方面由于盡職免責(zé)邊界界定不清，基層執(zhí)法人員同時(shí)面臨來自市場(chǎng)主體投訴、行政復(fù)議和來自上級(jí)部門和監(jiān)察部門追責(zé)兩方面壓力。

3、大數(shù)據(jù)與信用監(jiān)管（常態(tài)化監(jiān)管）

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作在監(jiān)管手段上有所創(chuàng)新，通過大數(shù)據(jù)分析和信用監(jiān)管進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。

在大數(shù)據(jù)分析上存在數(shù)據(jù)歸集和使用問題，一是數(shù)據(jù)歸集，即市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)政府部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等數(shù)據(jù)的歸集存在數(shù)據(jù)歸集的統(tǒng)一歸口部門、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)歸集范圍等問題;二是數(shù)據(jù)使用，即在數(shù)據(jù)使用中存在數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)保密、數(shù)據(jù)查詢使用權(quán)限等問題。

在日常信用監(jiān)管應(yīng)用上存在信用評(píng)價(jià)體系構(gòu)建和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等問題：一是信用評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，無論是對(duì)生產(chǎn)者、經(jīng)營者還是消費(fèi)者的信用評(píng)價(jià)都應(yīng)建立在科學(xué)可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及大數(shù)據(jù)支撐基礎(chǔ)上。當(dāng)前存在的問題是政府部門和部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都在構(gòu)建信用評(píng)價(jià)體系，政府部門的信用評(píng)價(jià)體系由于缺乏市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)支撐，其評(píng)價(jià)結(jié)果是靜態(tài)的，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的信用評(píng)價(jià)體系基于市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)產(chǎn)生，其評(píng)價(jià)結(jié)果是動(dòng)態(tài)的、實(shí)時(shí)的，但互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性。二是對(duì)信用評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，當(dāng)前的信用監(jiān)管普遍采用聯(lián)合懲戒的方式，但存在的問題一方面是聯(lián)合懲戒的范圍在不斷擴(kuò)大，這種權(quán)利存在濫用情況，如調(diào)研反饋對(duì)失信人的聯(lián)合懲戒開始擴(kuò)大到其家人身上，有的地方甚至開始限制失信人的未成年子女接受義務(wù)教育;另一方面是信用恢復(fù)制度存在缺失，信用公示制度存在“一刀切”的問題，即不對(duì)失信行為的嚴(yán)重性進(jìn)行分級(jí)，無論是嚴(yán)重失信、惡意失信還是輕微過失導(dǎo)致的失信，都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待。

二、優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境的改進(jìn)建議

（一）完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)

對(duì)已有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》、三包規(guī)定等進(jìn)行完善。對(duì)法律條款中的各種概念定義進(jìn)一步界定清晰，如對(duì)職業(yè)打假人是否認(rèn)定為消費(fèi)者的問題;對(duì)法律條款的可操作性進(jìn)一步提升，減少基層執(zhí)法人員的自由裁量權(quán);對(duì)法律法規(guī)之間出現(xiàn)沖突或?qū)ν话讣幚斫Y(jié)果不一致等情況，應(yīng)根據(jù)上位法和下位法的關(guān)系進(jìn)行明確，做到基層執(zhí)法時(shí)法律依據(jù)明確;對(duì)立法時(shí)間久遠(yuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行審查，一是對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀的法律法規(guī)進(jìn)行清理，二是對(duì)需要更新的法律法規(guī)進(jìn)行修訂。對(duì)當(dāng)前存在法律空白的領(lǐng)域要盡快啟動(dòng)立法，做到基層執(zhí)法時(shí)有法可依。

（二）清晰劃分消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)

明確消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的歸口機(jī)關(guān)，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的環(huán)節(jié)對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)一步明確，防止出現(xiàn)相互推諉、互相扯皮的情況。如將市場(chǎng)監(jiān)管部門的職責(zé)聚焦于市場(chǎng)流通領(lǐng)域，對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管則交給更專業(yè)的部門。

進(jìn)一步明確消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)等事業(yè)單位職責(zé)，授予這些機(jī)構(gòu)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)監(jiān)督職能。如授權(quán)消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)作為公訴人對(duì)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為（頻次高、受眾廣、金額低）提起公訴，為消費(fèi)者進(jìn)行集體維權(quán)。

（三）打造好12315平臺(tái)

進(jìn)一步提升12315平臺(tái)的綜合調(diào)度職能，不僅是將其作為市場(chǎng)監(jiān)管部門接受投訴的熱線，而是將其作為政府接受各類市場(chǎng)主體反饋意見的平臺(tái)，政府在該平臺(tái)接到市場(chǎng)主體反饋的意見后，根據(jù)職責(zé)分工對(duì)政府所屬各部門進(jìn)行綜合調(diào)度及時(shí)處理。防止出現(xiàn)消費(fèi)者在撥打12315熱線后，市場(chǎng)監(jiān)管部門由于對(duì)某些侵權(quán)行為缺乏管轄權(quán)而無法處理的情況發(fā)生。

（四）基層專業(yè)人員配備

在厘清各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，為基層監(jiān)管隊(duì)伍配備質(zhì)量檢測(cè)、食藥檢測(cè)等專業(yè)檢測(cè)人員和設(shè)備，通過激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)提升基層監(jiān)管崗位對(duì)專業(yè)人員的吸引力。或者加快培育各類市場(chǎng)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門可以通過購買第三方服務(wù)的方式，將專業(yè)性檢測(cè)工作交給市場(chǎng)，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)檢測(cè)結(jié)果的審核和應(yīng)用。

（五）基層執(zhí)法力量強(qiáng)化

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管部門基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，一是大量吸納法律專業(yè)的年輕人加入市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)專業(yè)性，改善基層執(zhí)法隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu);二是參照公安人員執(zhí)法，給予市場(chǎng)監(jiān)管基層執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)完善的執(zhí)法授權(quán)，或制定明確的市場(chǎng)監(jiān)管與公安聯(lián)合執(zhí)法的制度，給市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員提供制度上的便利。

（六）常態(tài)化的信用監(jiān)管

一是加快大數(shù)據(jù)立法，為信用監(jiān)管提供底層支撐;二是加快完善信用監(jiān)管制度體系，促進(jìn)政府、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等各方主體進(jìn)行信用監(jiān)管合作;三是加快完善信用恢復(fù)、信用公示等配套制度，為常態(tài)化信用監(jiān)管提供支撐;四是對(duì)信用監(jiān)管的應(yīng)用，尤其是對(duì)信用評(píng)價(jià)結(jié)果、對(duì)失信人進(jìn)行聯(lián)合懲戒要合理合法，不能逾越法律界線。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）