河南省自然資源廳測(cè)繪地理信息管理處處長(zhǎng) 宋新龍

測(cè)繪，字面意義為測(cè)量和繪圖，是以計(jì)算機(jī)技術(shù)、光電技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、空間科學(xué)、信息科學(xué)為基礎(chǔ)，全球?qū)Ш叫l(wèi)星定位系統(tǒng)（GNSS）、遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）為技術(shù)核心，通過選取地面已有的特征點(diǎn)和界線，以測(cè)量手段獲取反映地面現(xiàn)狀的圖形和位置信息，供工程建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和行政管理之用。

按照技術(shù)發(fā)展和歷史演變，測(cè)繪可以分為模擬測(cè)繪、數(shù)字化測(cè)繪和信息化測(cè)繪。按照專業(yè)方向劃分，測(cè)繪分為十大類，分別為大地測(cè)量、測(cè)繪航空攝影、攝影測(cè)量與遙感、地理信息系統(tǒng)工程、工程測(cè)量、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪、海洋測(cè)繪、地圖編制、導(dǎo)航電子地圖制作、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)。按測(cè)繪資質(zhì)劃分，涉及甲、乙、丙、丁四個(gè)級(jí)別。按服務(wù)對(duì)象劃分，測(cè)繪可以劃分為基礎(chǔ)測(cè)繪和其他專業(yè)測(cè)繪。一般來講，凡是由測(cè)繪行政主管部門組織實(shí)施的建立大地測(cè)控制網(wǎng)、測(cè)制基本比例尺地形圖和建立基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)等測(cè)繪活動(dòng)，都屬于基礎(chǔ)測(cè)繪。

測(cè)繪的行政主管從隸屬軍隊(duì)、建設(shè)部、國土資源部，再到如今的自然資源部，不同時(shí)期，測(cè)繪的服務(wù)重點(diǎn)隨著國家中心的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

當(dāng)前，測(cè)繪地理信息服務(wù)的主戰(zhàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移到了圍繞習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的使命擔(dān)當(dāng)上來。自然資源監(jiān)測(cè)、國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等都是測(cè)繪地理信息服務(wù)的重點(diǎn)。

二、測(cè)繪管理

測(cè)繪行為和測(cè)繪成果具備兩個(gè)重要屬性：一是涉及國家安全，二是測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量安全。以河南省為例，基于測(cè)繪工作及其兩個(gè)價(jià)值屬性，測(cè)繪地理信息行政管理工作有以下行政職責(zé)：行政許可5 項(xiàng)，行政檢查6 項(xiàng)，其他職權(quán)5 項(xiàng)，行政處罰40 項(xiàng)。

從權(quán)責(zé)梳理可以看到，機(jī)構(gòu)改革讓測(cè)繪行政主管部門的責(zé)任和使命更為明晰，那就是緊緊圍繞國家安全、測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量安全兩個(gè)主題擔(dān)當(dāng)作為，進(jìn)而為生態(tài)文明建設(shè)、自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供測(cè)繪支撐，為社會(huì)各行各業(yè)提供空間信息數(shù)據(jù)服務(wù)保障。

三、測(cè)繪服務(wù)

按照經(jīng)費(fèi)支撐和服務(wù)對(duì)象，測(cè)繪服務(wù)可分為基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)和非基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)。依照《測(cè)繪法》第三章第十五條規(guī)定，基礎(chǔ)測(cè)繪是公益事業(yè)。國家對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪實(shí)行分級(jí)管理?；A(chǔ)測(cè)繪，是指建立全國統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，進(jìn)行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測(cè)制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。 《測(cè)繪法》第十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府測(cè)繪地理信息主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府其他有關(guān)部門，根據(jù)國家和上一級(jí)人民政府的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃及本行政區(qū)域的實(shí)際情況，組織編制本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

《測(cè)繪法》第十八條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將基礎(chǔ)測(cè)繪納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，將基礎(chǔ)測(cè)繪工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算。

國務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同國務(wù)院測(cè)繪地理信息主管部門，根據(jù)全國基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制全國基礎(chǔ)測(cè)繪年度計(jì)劃?？h級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門會(huì)同本級(jí)人民政府測(cè)繪地理信息主管部門，根據(jù)本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測(cè)繪年度計(jì)劃，并分別報(bào)上一級(jí)部門備案。

《測(cè)繪法》第十九條規(guī)定，基礎(chǔ)測(cè)繪成果應(yīng)當(dāng)定期更新，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)急需的基礎(chǔ)測(cè)繪成果應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新。

測(cè)繪行政主管部門的職責(zé)是確保測(cè)繪法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行；使命是緊緊圍繞自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，踐行習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)思想，圍繞各級(jí)黨委、政府的中心工作，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2019 年下半年，按照省自然資源廳黨組的安排，根據(jù)《中共河南省自然資源廳黨組貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神開展重大課題調(diào)研的工作方案》要求，圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與大數(shù)據(jù)支撐保障自然資源高質(zhì)量發(fā)展”課題，進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我省基礎(chǔ)測(cè)繪工作尚存在以下不足：

一是精細(xì)基礎(chǔ)地理信息底板數(shù)據(jù)覆蓋嚴(yán)重不足、信息化程度總體偏弱。大尺度地形圖僅覆蓋全省范圍的5%，優(yōu)于0.2 米的高精度航空影像僅占全省的7.7%，城市三維模型僅占全省的0.5%。優(yōu)于1 米的地形地貌高程數(shù)據(jù)僅覆蓋全省的4.4%，而且無法形成省、市、縣數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)更新，支撐國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興和自然資源精細(xì)化管理等能力不足，對(duì)標(biāo)自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，經(jīng)過多年努力構(gòu)建的國土資源“一張圖”體系亟須完善和升級(jí)。

地質(zhì)類數(shù)據(jù)，還需在地質(zhì)專業(yè)知識(shí)指導(dǎo)下，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行涉密內(nèi)容甄別、圖層選擇、圖元提取、地質(zhì)屬性深度提取連接等，進(jìn)而生成表達(dá)地形地貌（地形高程三維、地質(zhì)單元分布、地質(zhì)體巖石結(jié)構(gòu)與物理化學(xué)特征）、地質(zhì)構(gòu)造（斷裂二維分布、斷裂面三維分布、活動(dòng)性特征）、地質(zhì)演變（巖性古地理演化、剝蝕預(yù)測(cè)表達(dá)）的數(shù)據(jù)成果和服務(wù)自然資源管理的地質(zhì)底圖。

二是統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)管理體系尚未建立。機(jī)構(gòu)改革前，土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、林業(yè)和測(cè)繪等均初步建立了一批基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，但由于管理應(yīng)用分割，標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成數(shù)據(jù)之間矛盾沖突，數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性、完整性也存在較大問題。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、系統(tǒng)完整、功能全面的數(shù)據(jù)服務(wù)支撐體系亟待規(guī)范和重構(gòu)。

三是平臺(tái)建設(shè)分散，社會(huì)化服務(wù)能力未形成合力。已建立的土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、測(cè)繪等平臺(tái)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和信息共享差距明顯，業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度低；“以用為先”的主動(dòng)服務(wù)能力不足，開放度不夠，尚未形成貫穿國家、省、市、縣的業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的社會(huì)化服務(wù)能力需要大幅提升，面向社會(huì)公眾和企事業(yè)單位的信息化服務(wù)還不夠充分。這些工作距省委、省政府的重點(diǎn)工作要求差距很大，對(duì)國土空間規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、自然資源精細(xì)化管理的基礎(chǔ)底板的支撐短板明顯，很大程度制約著“一網(wǎng)、一圖、一平臺(tái)”建設(shè)。

抓基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、強(qiáng)服務(wù)是測(cè)繪管理工作者踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、服務(wù)自然資源管理的重要擔(dān)當(dāng)。通過解決基礎(chǔ)測(cè)繪的分級(jí)投入，對(duì)標(biāo)省委、省政府重點(diǎn)工作，對(duì)標(biāo)省自然資源廳黨組的工作安排，從基準(zhǔn)的建設(shè)和維護(hù)運(yùn)營、市域基礎(chǔ)測(cè)繪全覆蓋及動(dòng)態(tài)遙感影像的獲取供給、基礎(chǔ)測(cè)繪及相關(guān)空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)和平臺(tái)的服務(wù)入手，把各地基礎(chǔ)測(cè)繪的不足入規(guī)劃、入預(yù)算、入計(jì)劃、抓落實(shí)，通過3 到5 年的時(shí)間完善起來。同時(shí)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等手段推進(jìn)新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)。這是機(jī)構(gòu)改革賦予測(cè)繪行政管理部門的重要職責(zé)。

四、新型基礎(chǔ)測(cè)繪

為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)和新需求，目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已進(jìn)入新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家全面深化改革、“一帶一路”倡議等的實(shí)施，對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪提出了新要求。由于經(jīng)濟(jì)全球化和資源全球化，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間逐步由陸地向海洋和太空、由境內(nèi)向境外拓展，也對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪產(chǎn)生了新的需求。

因此，新形勢(shì)下要聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)測(cè)繪地理信息服務(wù)的新需求，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于測(cè)繪地理信息發(fā)展總體要求，深入研究基礎(chǔ)測(cè)繪的新業(yè)務(wù)、新流程、新產(chǎn)品、新服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)測(cè)繪轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）新型基礎(chǔ)測(cè)繪的特征

新型基礎(chǔ)測(cè)繪是對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)測(cè)繪的繼承和發(fā)揚(yáng)，其特征主要體現(xiàn)在：

工作范圍“新”：由原來的我國陸地國土，拓展延伸到海洋、周邊乃至全球。

工作重點(diǎn)“新”：由大地測(cè)量、地形圖測(cè)繪、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)采集等逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闇y(cè)繪基準(zhǔn)運(yùn)維與服務(wù)、基礎(chǔ)地理信息動(dòng)態(tài)更新、海洋和全球地理信息獲取、基礎(chǔ)地理信息應(yīng)用服務(wù)等為主。

技術(shù)手段“新”：改變了傳統(tǒng)的大地測(cè)量、航空攝影測(cè)量及地圖制圖技術(shù)，廣泛采用衛(wèi)星導(dǎo)航定位、遙感、地理信息、互聯(lián)網(wǎng)或物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的技術(shù)手段。

組織模式“新”：由原來按照大地測(cè)量、航空攝影測(cè)量、地圖制圖等工序生產(chǎn)組織模式，轉(zhuǎn)變?yōu)闇y(cè)繪技術(shù)一體化集成、國家和地方分工協(xié)同、測(cè)繪系統(tǒng)與專業(yè)部門信息共享協(xié)作等方式。

成果形式“新”：由提供傳統(tǒng)的大地測(cè)量控制點(diǎn)成果，轉(zhuǎn)變?yōu)榭商峁└呔鹊膶?shí)時(shí)測(cè)繪基準(zhǔn)定位、高精度大地水準(zhǔn)面等；由原來提供不同比例尺地形圖或“4D”數(shù)據(jù)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變?yōu)榭商峁┌葱瓒ㄖ频匦螆D、專題圖、內(nèi)容豐富的高精度基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)；由原來只能提供國內(nèi)陸地范圍基礎(chǔ)地理信息，轉(zhuǎn)變?yōu)榭商峁┖Ｑ蠛腿蚍秶臄?shù)據(jù)；由原來只能提供版本式基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榭商峁┒鄷r(shí)態(tài)的增量數(shù)據(jù)。

服務(wù)方式“新”：由只能提供模擬地形圖或數(shù)據(jù)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┚W(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)下載、地圖服務(wù)、平臺(tái)服務(wù)、衛(wèi)星導(dǎo)航定位服務(wù)，以及多種形式的定制服務(wù)等。

新型基礎(chǔ)測(cè)繪相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)測(cè)繪，具備了全球覆蓋、海陸兼顧、聯(lián)動(dòng)更新、按需服務(wù)、開放共享等特征。

（二）新型基礎(chǔ)測(cè)繪的建設(shè)內(nèi)容

新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)的具體內(nèi)容歸納為五個(gè)方面：

一是建成全國現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)網(wǎng)（一張網(wǎng)）。統(tǒng)籌整合國家和地方現(xiàn)有的多模GNSS 基準(zhǔn)站資源，建立一體化管理和協(xié)同服務(wù)機(jī)制，建成全國衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)服務(wù)系統(tǒng)；加快高程基準(zhǔn)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高精度高程成果的快速獲取，開展全國不同省份大地水準(zhǔn)面成果的融合研究，建成全國陸海統(tǒng)一、區(qū)域無縫對(duì)接的新一代高精度厘米級(jí)（似）大地水準(zhǔn)面；通過實(shí)施衛(wèi)星重力、航空重力測(cè)量等手段，實(shí)現(xiàn)加密重力測(cè)量無空白、全覆蓋，建成我國超高階的重力場(chǎng)模型和新一代國家重力基準(zhǔn)；完善測(cè)繪基準(zhǔn)成果數(shù)據(jù)庫及服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)大地基準(zhǔn)、高程基準(zhǔn)、重力基準(zhǔn)、深度基準(zhǔn)等測(cè)繪基準(zhǔn)數(shù)據(jù)成果的高效管理與維護(hù)，并向政府部門和社會(huì)提供數(shù)據(jù)服務(wù)。

二是完善及動(dòng)態(tài)更新國家基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫（一個(gè)數(shù)據(jù)庫）。統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，整合全國多級(jí)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，并不斷豐富完善信息內(nèi)容，升級(jí)改造建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫；按照國家事權(quán)需求，逐步完善擴(kuò)展基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫的覆蓋范圍；統(tǒng)籌升級(jí)建設(shè)國家地理影像數(shù)據(jù)庫，全面推進(jìn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫動(dòng)態(tài)更新及應(yīng)需更新。

三是建設(shè)與運(yùn)行全國地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖”（一個(gè)平臺(tái)）。要整合利用地理信息數(shù)據(jù)資源，加快建設(shè)政務(wù)版“天地圖”；開展地理信息綜合服務(wù)與定位服務(wù)，推動(dòng)天地圖核心軟件自主研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，不斷提升服務(wù)效率和保障水平；大力開展地理信息公共服務(wù)和應(yīng)用推廣，實(shí)施“天地圖+”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)天地圖在政府管理決策、企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營和百姓日常生活中的深層次應(yīng)用。

四是開發(fā)一系列新型測(cè)繪地理信息產(chǎn)品（系列產(chǎn)品）。面向政府服務(wù)和公眾服務(wù)需要，研制開發(fā)基礎(chǔ)測(cè)繪新產(chǎn)品，形成更加豐富、多樣化和適用的測(cè)繪地理信息數(shù)據(jù)和地圖產(chǎn)品體系；利用基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫和地形圖制圖技術(shù)，開發(fā)生產(chǎn)通用型基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品、專用型基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品、基本比例尺地圖、各種專題地圖、公眾版地圖、圖集圖冊(cè)等。

五是向社會(huì)、政府和公眾提供靈性化的地理信息服務(wù)（靈性化服務(wù)）。建立分布式基礎(chǔ)地理信息分發(fā)服務(wù)系統(tǒng)，形成全國一體化地理信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為用戶提供“一站式”地理信息應(yīng)用服務(wù)；創(chuàng)新服務(wù)形式，為國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大工程建設(shè)、管理決策等提供數(shù)據(jù)、技術(shù)、平臺(tái)、信息等多種形式的服務(wù)；完善應(yīng)急測(cè)繪保障服務(wù)，構(gòu)建國家應(yīng)急測(cè)繪保障業(yè)務(wù)體系，建設(shè)應(yīng)急測(cè)繪數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)、國家級(jí)應(yīng)急測(cè)繪處理平臺(tái)等；開展測(cè)繪基準(zhǔn)與地理信息綜合服務(wù)，充分發(fā)揮測(cè)繪基準(zhǔn)與地理信息的綜合優(yōu)勢(shì)，開展面向移動(dòng)通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的服務(wù)。

測(cè)繪、測(cè)繪管理、測(cè)繪服務(wù)和新型基礎(chǔ)測(cè)繪，是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，做好測(cè)繪服務(wù)保障工作的核心要義，也是每一位測(cè)繪管理工作者應(yīng)知應(yīng)會(huì)的重要遵循。做好測(cè)繪管理這篇大文章，就要認(rèn)真學(xué)好習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，研究好自然資源部、省委、省政府重點(diǎn)工作和廳黨組決策部署，把握好基礎(chǔ)測(cè)繪到新型基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展規(guī)律，才不負(fù)于新形勢(shì)下測(cè)繪地理信息管理工作的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。