王蘇　陳丹　周蔚　徐瑤　陳菁

摘 要：本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關(guān)系鏈理論等水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展了評價和分析，討論了灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議，為完善灌區(qū)水管理體制并促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：水管理;灌區(qū);農(nóng)業(yè)節(jié)水;改革;江蘇

中圖分類號：S27

文獻標識碼：A

引言

發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水是當前我國重大戰(zhàn)略任務之一，而開展水利工程水費計收管理和農(nóng)業(yè)水價綜合改革是促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要抓手[1，2]。江蘇省歷來重視水利工程水費和農(nóng)業(yè)水價改革工作，特別是近年來全力開展全省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，取得了突出的階段性成效，但如何推動改革工作向縱深方向發(fā)展并起到實質(zhì)性的促進節(jié)水作用還需要進一步研究推進。農(nóng)田灌溉用水是農(nóng)業(yè)用水管理和農(nóng)業(yè)節(jié)水調(diào)控的重要對象，灌區(qū)是農(nóng)田灌溉用水集中的區(qū)域，研究與實踐表明農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力有很大一部分在管理，因此灌區(qū)用水管理是農(nóng)業(yè)節(jié)水和節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略實施的重點。灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水的組織管理是實現(xiàn)高效用水管理和促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要手段，而完善灌區(qū)的管理體制與運行機制是關(guān)鍵所在，通過從理論角度采用水管理系統(tǒng)分類方法和評價方法進行分析，有助于理順現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水管理體制，在分析問題基礎(chǔ)上得出農(nóng)業(yè)水管理改革的對策建議[3-6]。為此，本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關(guān)系鏈理論等水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展評價，并分析灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議，可為完善灌區(qū)水管理體制并促進江蘇省農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供參考依據(jù)。

1 水管理創(chuàng)新理論

1.1 水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論

根據(jù)水管理的影響因素，水管理的類型可以利用水管理形態(tài)和水利用形態(tài)來進行組合區(qū)分。水管理形態(tài)對應水管理的縱向關(guān)系，即為管理者與利用者之間的關(guān)系，用于表征水管理體制的整體特征?？紤]到水管理是否涉及中間管理組織，水管理形態(tài)可以包括一層或多層的水管理形態(tài)。按照水管理縱向關(guān)系的具體性質(zhì)，水管理形態(tài)包括統(tǒng)制型、自治型、契約型、信托型等多種形態(tài)。水利用形態(tài)對應水管理的橫向關(guān)系，即為利用者與利用者之間的關(guān)系，按照這種關(guān)系的分類及其性質(zhì)，水利用形態(tài)包括共同型、協(xié)同型、獨自型、獨占型等多種形態(tài)。將水管理的橫向關(guān)系與縱向關(guān)系進行組合，即將水管理形態(tài)與水利用形態(tài)進行組合，就形成了不同類型的水管理體制（圖1）[1]。

1.2 水管理評價指標

水管理評價主要是評價供水系統(tǒng)的供水能力與管理水平以及使用者權(quán)益。評價的指標主要可以包括公平性、需要對應性、用水自由度、效率性等。供用水系統(tǒng)可以認為主要包括工程設(shè)施系統(tǒng)和運行管理系統(tǒng)。所以，供水、用水系統(tǒng)的水管理評價指標可以認為是對供用水系統(tǒng)的硬系統(tǒng)和軟系統(tǒng)開展評價的指標[1，2]。

1.3 關(guān)系鏈理論

水利工程管理的影響因素非常多，水利工程的所有者、管理者和使用（受益）者是最關(guān)鍵的、起決定作用的因素，水利工程管理體制的形式與性質(zhì)主要由這三者之間的關(guān)系所決定。水管理的關(guān)系鏈理論正是基于水利工程的所有者、管理者、使用者三者之間關(guān)系的理論。根據(jù)所有者、管理者、使用者三者之間的權(quán)屬關(guān)系，可以將水利工程管理體制的性質(zhì)與類型分為2種主要的類型，分別是產(chǎn)權(quán)所有者與管理者二位一體（即所有者與管理者為同一主體）、產(chǎn)權(quán)所有者與管理者二位異體（即所有者與管理者為不同的2個主體）[3]。

產(chǎn)權(quán)所有者與管理者為同一主體，即所有者對所屬的水利工程資產(chǎn)進行運行管理，產(chǎn)權(quán)所有者自己承擔工程所產(chǎn)生的效益、運行管理效率以及相關(guān)的公共責任。計劃經(jīng)濟體制下大中型水利工程和小型農(nóng)村集體經(jīng)濟所有的水利工程，可以采取產(chǎn)權(quán)所有者與管理者二位一體管理方式。這種計劃經(jīng)濟體制下工程產(chǎn)權(quán)所有者與管理者二位一體的管理方式，其性質(zhì)是統(tǒng)治型管理模式;農(nóng)村集體經(jīng)濟所有的水利工程采取所有者與管理者二位一體的管理方式，其性質(zhì)是自治型管理模式。

產(chǎn)權(quán)所有者與管理者相分離的管理制度，即所有者與管理者為不同的2個主體，可以概括為契約型管理、信托型管理2種。契約管理是指產(chǎn)權(quán)所有者將資產(chǎn)的階段使用權(quán)以一定的代價交給相關(guān)機構(gòu)或經(jīng)營者進行管理，雙方的權(quán)利與義務通過契約進行明確界定并嚴格履行的管理形態(tài)。信托型管理是指水利資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有者通過設(shè)定工程的管理目標與要求，通過一定的資質(zhì)審查和信譽調(diào)查，選取可信賴的、專業(yè)的管理單位或組織，并將水利資產(chǎn)的具體管理權(quán)委托給該單位或組織，也就是水利資產(chǎn)的具體運行管理不由產(chǎn)權(quán)所有者負責。

2 灌區(qū)水管理評價分析

2.1 灌區(qū)水管理形態(tài)分析

根據(jù)灌區(qū)管理相關(guān)辦法規(guī)定，我國的灌區(qū)通常是采取專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的管理機制。這里的專業(yè)管理通常是指專門的灌區(qū)管理所進行管理，通常大中型灌區(qū)會設(shè)置這種專門的灌區(qū)管理機構(gòu)，主要負責灌區(qū)整體的用水計劃與調(diào)度管理以及灌區(qū)骨干水利工程的管理。灌區(qū)末級工程和用水管理由各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組管理具體負責。按照傳統(tǒng)的做法，灌區(qū)一般會組建灌溉管理委員會，主要負責灌區(qū)發(fā)展相關(guān)重大事項的決策，可以認為是灌區(qū)的最高權(quán)力機關(guān)?？傮w上，灌區(qū)的水管理組織一般由灌溉管理委員會、灌區(qū)管理所和行政村等組成，表現(xiàn)為多層的水管理形態(tài)。灌溉管理委員會一般由政府各部門、各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)管理所負責人等組成，是一個沒有用水戶參加的行政組織。灌區(qū)管理所一般是地方水利局的派出機構(gòu)，即水行政主管部門下屬的事業(yè)單位，主要按照灌溉管理委員會的決策進行灌區(qū)專業(yè)化管理，傳統(tǒng)上是沒有用水方參與的，通常主要負責灌區(qū)骨干工程及其總體用水調(diào)度管理。根據(jù)上述實際情況，其水管理形態(tài)可以認為是統(tǒng)制型水管理形態(tài)。對于灌區(qū)末級工程和用水管理，管水員一般由受益的農(nóng)戶擔任，具體負責末級工程及其以下的用水管理和協(xié)調(diào)。農(nóng)民既是末級工程和灌溉用水的使用者，又是管理者，對于末級工程和用水管理可以認為是自治型水管理形態(tài)。在這種情況下，灌區(qū)的水管理體制可以認為是“統(tǒng)制型+自治型”的水管理形態(tài)，在某種意義上對于某些灌區(qū)是具有地方特色、適合當?shù)厮榈墓芾砟Ｊ健?/p>

2.2 灌區(qū)水利用形態(tài)分析

從灌溉方式上看，一般情況下行政村內(nèi)的農(nóng)戶沒有獨立的引水權(quán)，而需要服從灌區(qū)統(tǒng)一的供水計劃或骨干渠系輪灌安排，或村民組末級渠系輪灌安排，在用水時間和用水量上受制于灌區(qū)或行政村的整體用水計劃。因此，行政村在履行其行政職能的同時，還作為農(nóng)戶們用水、管水的共同體。農(nóng)戶們依靠這一共同體而獲得水的使用權(quán)，相互之間存在著共同的利害關(guān)系。因此，這種水利用形態(tài)可以認為是共同型水利用。

2.3 公平性與用水自由度分析

一般情況下，灌區(qū)有限水資源的公平利用原則主要由用水計劃、用水定額、輪灌制度等體現(xiàn)。干渠、支渠上控制水位的節(jié)制閘、分水閘、量水設(shè)施及行政村的引水閘，是保證用水公平性的硬系統(tǒng);用水計劃、用水定額、輪灌制度、村水管員的設(shè)置是保證用水公平性的軟系統(tǒng)。農(nóng)戶的用水自由度在較大程度上具有限制性。

2.4 主要問題分析

灌區(qū)的水管理組織一般呈現(xiàn)多層的、以“統(tǒng)制型+自治型”為主的水管理形態(tài)。大部分地區(qū)的灌區(qū)管理委員沒有農(nóng)民用水戶參與，是一個行政化組織，形式主義比較重，難以發(fā)生實質(zhì)性的作用。灌區(qū)的主要功能是提供灌溉供水服務，灌區(qū)管理機構(gòu)可以認為是不以營利為目的服務性機構(gòu)，具有公益性質(zhì)，其服務的主要對象是廣大農(nóng)民用水戶。這種統(tǒng)制型的水管理形態(tài)下，灌區(qū)管理組織沒有農(nóng)民參與，缺少來自用水農(nóng)戶的監(jiān)督，集決策與執(zhí)行于一體，管理的效率可能不高。灌區(qū)專管機構(gòu)多是依附于政府下屬水行政管理部門，不同程度地受到政府的干預，管理的自主權(quán)不夠，主動性不強，而且由于人員、經(jīng)費等方面問題，一般只能保證灌區(qū)及其管理所的基本運行。作為灌區(qū)的用水主體，農(nóng)民用水戶若無法參與灌區(qū)的決策和管理，就難以反映實質(zhì)性用水者的意愿，這種管理模式下用水者的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)難以保障，也不符合當前國家要求的用水戶“廣泛參與、民主監(jiān)督”灌溉管理的要求，使得農(nóng)民可能對灌區(qū)及其管理沒有太多了解和認識。

末級渠系工程和用水管理一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組實施，即農(nóng)村集體管理，農(nóng)民自己既是灌區(qū)分配給行政村的灌溉用水的使用者，又是村內(nèi)灌溉用水的管理者，是一種自治型的水管理形態(tài)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟能力有限，基層管理組織逐漸弱化，重建輕管問題仍然存在，部分末級工程只管用、維護管理不到位，工程不配套、老化失修等問題影響了農(nóng)田灌溉用水，因此水管理形態(tài)雖然屬于自治型，但是難以達成自治的目的。

對于政府、灌區(qū)專管機構(gòu)、農(nóng)民用水戶三者之間的關(guān)系，灌區(qū)專管機構(gòu)一般隸屬水行政管理部門，通常不與農(nóng)民用水戶之間發(fā)生直接關(guān)系，多通過農(nóng)村基層管理組織建立聯(lián)系，因此自主權(quán)不夠，而農(nóng)民用水戶一般不是灌區(qū)專管機構(gòu)的人員，農(nóng)民用水戶也無法參與灌區(qū)發(fā)展及其管理決策表態(tài)，其積極性難以調(diào)動，其作用也難以發(fā)揮。這種國家和農(nóng)民群眾混合管理的管理組織，從表面上看是結(jié)合了國家和農(nóng)民雙方的各自優(yōu)勢，但實質(zhì)性沒有明確灌區(qū)責、權(quán)、利關(guān)系，骨干工程與末級工程及其供水逐級分配之間缺乏有效的反饋和優(yōu)化調(diào)整，灌區(qū)整體管理效率受到制約。灌區(qū)末級工程通常屬于村集體代表下的農(nóng)民用水戶自身，但實際的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責任并沒有十分明確，只是賦予了農(nóng)民使用的權(quán)利，難以適應村集體組織逐步弱化的發(fā)展趨勢，而且在家庭承包經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，不利于水利工程設(shè)施維護及用水管理。

部分灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格形成機制不合理，原則上農(nóng)業(yè)供水水價要按補償成本定價，但實際上所執(zhí)行的是低于供水成本的水價甚至是不收水費，使得灌區(qū)供水工程運行維護成本得不到足額補償。目前很多灌區(qū)的計量設(shè)施不完全配套，也沒有完全實現(xiàn)按量計價，而采用面積計費的方式，沒有節(jié)水的激勵作用。一般情況下，灌區(qū)運行管理費用應來自所收取的水費，但不少灌區(qū)所執(zhí)行的水價標準低，計價方式不合理，水費收繳機制不健全，灌區(qū)所收取的水費或得到的水費返還補助難以滿足灌區(qū)的正常運行，仍然需要財政補助撥款，否則難以維持灌區(qū)正常運行。

3 灌區(qū)管理改革對策與建議

3.1 灌區(qū)工程的產(chǎn)權(quán)界定與安排

根據(jù)物權(quán)法論與產(chǎn)權(quán)理論，資產(chǎn)管理的最佳人選不一定是其所有者，要達到資產(chǎn)的高效利用與增值目的可采取所有權(quán)人與管理者相分離的辦法。用益物權(quán)制度是通過設(shè)定資產(chǎn)的用益物權(quán)，將資產(chǎn)的所有權(quán)權(quán)屬與所有權(quán)其他權(quán)利分開，建立利益確定、分配和保障機制，保障資產(chǎn)的高效率利用和功能發(fā)揮。通過分析水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論以及關(guān)系鏈理論的相關(guān)原理，大中型灌區(qū)骨干工程的運行管理體制一般是統(tǒng)制型形態(tài)，難以發(fā)揮市場的作用。灌區(qū)水利資產(chǎn)中能夠交付市場運作的經(jīng)營性資產(chǎn)可以采用契約型管理方式，而灌區(qū)水利資產(chǎn)中利益回收具有不確定性，且利益享有人為廣大的不確定的群體，無法將其交由市場運作的公益性工程，更適用于信托型管理方式。因此，大中型灌區(qū)水利工程產(chǎn)權(quán)適宜安排為：政府擁有灌區(qū)骨干工程的所有權(quán)，灌區(qū)專管機構(gòu)擁有管理權(quán);末級工程的所有權(quán)和管理權(quán)歸屬用水者，可建立農(nóng)民用水合作組織來具體管理。

3.2 灌區(qū)的準公益性及其補償制度

根據(jù)公共服務與公共品理論，灌區(qū)骨干工程一般是準公共品，灌區(qū)管理具有準公益性，供水管理也不應該以營利為目的，以提供灌溉供水服務為主。灌區(qū)骨干工程或大型灌溉工程的建設(shè)工期一般較長、用工多、投資數(shù)額巨大，涉及多方面社會成員利益主體矛盾的協(xié)調(diào)，個人或私人組織一般不愿向灌溉工程建設(shè)投資，農(nóng)民和農(nóng)村集體也無力興辦。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金應主要由政府通過公共財政來解決。灌區(qū)骨干工程的運行維護管理中的公益性損耗、政策性經(jīng)營虧損，也應由政府補貼，形成有穩(wěn)定經(jīng)費來源的渠道。對于農(nóng)民田間地頭的渠道和田間工程的建設(shè)與管理，農(nóng)民應當在力所能及范圍內(nèi)承擔全部或部分出工、籌資責任，政府酌情給予補助，補助比例視農(nóng)民受益多少和負擔能力強弱來決定。因此，灌區(qū)及其管理機構(gòu)的科學定性與合理分類是一項基礎(chǔ)性的重要工作，要充分發(fā)揮政府和公共財政的作用，保障灌區(qū)的運行管理經(jīng)費。

3.3 灌區(qū)專管機構(gòu)的性質(zhì)與定位

灌區(qū)專管機構(gòu)不同于政府組織，政府以提供公共產(chǎn)品為目標，而灌區(qū)以提供準公共產(chǎn)品為己任。灌區(qū)專管機構(gòu)也不同于企業(yè)組織，企業(yè)是營利性的生產(chǎn)經(jīng)營組織，而灌區(qū)是非營利組織，把社會效益放在首位，同時也注重經(jīng)濟效益。灌區(qū)專管機構(gòu)可以認為是在政府扶持引導下，依法建立、不以營利為目的、擁有獨立資產(chǎn)、自主從事灌溉供水服務與灌溉生產(chǎn)經(jīng)營活動，為社會提供準公共產(chǎn)品的準公益性事業(yè)單位。因此，政府水行政主管部門與灌區(qū)專管機構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系需要進一步調(diào)整完善，將灌區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離，政府水行政主管部門發(fā)揮支持、指導、監(jiān)督等作用，保證灌區(qū)專管機構(gòu)一定的管理自主權(quán)和專業(yè)管理職責。灌區(qū)專管機構(gòu)發(fā)展的目標應為符合灌區(qū)發(fā)展規(guī)律要求的現(xiàn)代灌區(qū)管理制度，在一定程度上實現(xiàn)政事分開、權(quán)責明確、管理科學等目標。具有現(xiàn)代特征的灌區(qū)管理制度應由事業(yè)法人制度、組織領(lǐng)導制度、人事勞動工資制度、財務制度、運行管理制度、社會保障制度及監(jiān)督管理、評估制度等內(nèi)容組成。

3.4 灌區(qū)專管單位內(nèi)部改革

灌區(qū)專管單位的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機構(gòu)，應根據(jù)灌區(qū)所承擔的任務職責、受益面積大小、設(shè)施種類等情況，按精簡、高效、協(xié)調(diào)、靈活原則設(shè)置。作為提供準公共產(chǎn)品，直接為廣大用水戶服務的生產(chǎn)經(jīng)營管理單位，內(nèi)部的局、處、科、室、站、所等部門結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)要符合灌區(qū)工作內(nèi)容、運作方式的實際需要，而不是套用行政機關(guān)的模式。灌區(qū)專管單位應加強灌區(qū)工程管理與供水管理體制的改革，建立高效的運行管理機制，嚴格執(zhí)行管養(yǎng)分離和定崗定編，建立科學合理的用人機制和激勵分配機制，提升灌區(qū)管理水平和管理績效。

3.5 灌區(qū)末級渠系的管理體制改革

承包、租賃等形式是灌區(qū)末級工程的管理體制改革的過渡性模式，建立起以農(nóng)民用水協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織是發(fā)展的主要方向，從而實現(xiàn)灌區(qū)的用水戶參與灌溉管理。但根據(jù)改革實際情況來看，分散的“純農(nóng)戶”或“兼農(nóng)戶”要成為集體行動的主體是非常困難的，將農(nóng)民組織起來建立各種農(nóng)民用水合作組織是灌區(qū)用水管理的主流趨勢。用水戶參與是灌溉管理的關(guān)鍵，根據(jù)目前運行的實際情況，當前的改革應循序漸進、重質(zhì)而不是重量，主要解決如何最大限度地調(diào)動農(nóng)民參與、如何最有效地管護末級水利設(shè)施和提供高效的灌溉供水服務、如何培植在新的制度環(huán)境下模式運行所需的配套環(huán)境等問題。因此，農(nóng)民用水合作組織的形式可以多樣化和因地制宜，不必局限于農(nóng)民用水協(xié)會一種，應注重堅持吸取農(nóng)民用水戶參與灌溉管理的原則，建立完善多種參與的機制和模式。

近年來江蘇省土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快，伴隨著土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)田水利設(shè)施及其灌溉供水管理也具有較大影響，對處于起步階段的用水戶參與灌溉管理改革也有一定影響。需要進一步結(jié)合農(nóng)村和水利改革的實際情況，促進農(nóng)業(yè)用水合作組織的可持續(xù)運行與發(fā)展，通過各種扶持手段提升組織的生存能力;發(fā)揮種田大戶的示范和引領(lǐng)作用，拓展各種合作組織的服務范圍;發(fā)揮黨組織作用，拓展發(fā)展方式;規(guī)范規(guī)章制度，做好示范創(chuàng)建;強化資金投入，加大宣傳力度等措施，才能發(fā)揮好農(nóng)民用水合作組織在農(nóng)業(yè)水價綜合改革和農(nóng)業(yè)水費計收管理的重要作用。

4 結(jié)論

本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關(guān)系鏈理論等的水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展了評價和分析，討論了灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議。研究表明，農(nóng)田灌溉用水是農(nóng)業(yè)用水管理和農(nóng)業(yè)節(jié)水調(diào)控的重要對象，灌區(qū)是農(nóng)田灌溉用水集中的區(qū)域，灌區(qū)用水管理是農(nóng)業(yè)節(jié)水和節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵;灌區(qū)水管理形態(tài)與水利用形態(tài)、評價指標、關(guān)系鏈的評價分析顯示，灌區(qū)的運行管理還存在不少問題，灌區(qū)管理體制還需要進一步理順與完善;通過合理界定與安排灌區(qū)工程的產(chǎn)權(quán)，明確灌區(qū)的準公益性及其補償制度，界定灌區(qū)專管單位的性質(zhì)與定位，開展灌區(qū)專管機構(gòu)內(nèi)部改革、灌區(qū)末級渠系的管理體制改革等，為完善灌區(qū)水管理體制并促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供參考依據(jù)。

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（責任編輯 李媛媛）