王亞龍

甘肅省定西市公路服務(wù)中心（原定西市農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理處）

1 引言

PPP 模式是一種面向公共基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式，在其他的很多國家已經(jīng)是一種比較成熟的模式。高速公路如今成為公共事業(yè)的重要組成部分，建設(shè)周期比較長，更加容易采取PPP模式，能夠得到公眾的認(rèn)可。早在美國就提出了全面造價管理的概念，在這個領(lǐng)域中工程經(jīng)驗和判斷相結(jié)合，解決經(jīng)營管理中的問題，促進(jìn)造價進(jìn)度更加有效控制。本文結(jié)合甘肅省定西市正在實施的地方高速公路PPP 項目實際經(jīng)驗，主要從PPP 模式的概念和特征、PPP 模式造價控制管理存在的主要問題、PPP 模式下造價控制與管理措施探究等展開探究。

2 PPP模式的概念與特征

在工程管理的過程中，PPP 模式主要任務(wù)為資金成本和資金結(jié)構(gòu)的管控，政府和社會投資人共同投入到項目融資過程中，這種融資模式在公路工程建設(shè)過程中，主要是有以下的幾個特點，首先是合作式，不是某種單一的融資模式，政府和企業(yè)資本融入都屬于比較平等的狀態(tài)。其次是公共建設(shè)作用，在公共設(shè)施的建設(shè)過程中，主要是為公共設(shè)施建設(shè)提供一定的資金支持，充分發(fā)揮財務(wù)杠桿作用，這一模式容易得到政府和企業(yè)的認(rèn)可。再就是與其他的模式相比，PPP模式更加能夠體現(xiàn)參與感，政府和企業(yè)都是全程參與的，雙方的信息管理也是對稱的，可以形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)系。

圖1

PPP模式具有比較好的管理優(yōu)勢，其中，工程造價管理在高速公路項目全壽命周期中占據(jù)著非常重要的地位，必須在項目生命周期過程中運用比較周密詳細(xì)的方式來對全部資源進(jìn)行造價管理，包括企業(yè)、作業(yè)、設(shè)施等，其實現(xiàn)方法主要是在整體管理過程中運用高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的造價管控，將已經(jīng)取得的相關(guān)技術(shù)、經(jīng)驗作為判斷來進(jìn)行實現(xiàn)，建立健全造價管理制度，充實造價人員配置，將造價控制理念貫穿于每個崗位人員，包括全面造價管理、全要素管理、工程項目團(tuán)隊造價管理等，旨在通過多種方式來促進(jìn)項目的有效進(jìn)行，保障投資收益。高速公路項目投資非常大，需要從整體入手，實施中還存在一定的難度，要制定階段性的管理責(zé)任制，在項目各階段，需要不斷優(yōu)化成本控制，保證施工質(zhì)量，靈活多變，運用多種投融資方式，創(chuàng)新工程造價管理制度。

3 PPP模式中造價管理存在的問題

3.1 PPP模式實施階段的活動

高速公路PPP 項目在實施過程主要是分為：工程可行性研究、兩評一方案、初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計、社會投資人招標(biāo)、施工圖設(shè)計、工程招投標(biāo)、工程施工以及試運營。在這個過程中，很多部分又被單獨列出來，是決定項目投資成敗的關(guān)鍵。在設(shè)計階段，主要是項目壽命周期成本的重要環(huán)節(jié)，招投標(biāo)階段是項目順利實施的前提，尤其設(shè)計階段，需要首先明確政府可出讓資源、預(yù)測項目投資收益、分析市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相關(guān)人員必須要結(jié)合專業(yè)基礎(chǔ)和相關(guān)規(guī)范來進(jìn)行操作，保證科學(xué)合理化的工程造價，使其維持在比較合理的范圍之內(nèi)，明確造價管理的其他因素，保證管理和質(zhì)量，全面提升造價管理的效率。

3.2 造價控制管理存在的問題

3.2.1 工程造價控制前期準(zhǔn)備階段

高速公路PPP 項目前期的準(zhǔn)備工作非常重要，傳統(tǒng)的編制方式和編制思路已經(jīng)不能夠適應(yīng)新型工程項目，難以起到造價管理的作用，對比一些項目來看，存在一些問題，首先是行業(yè)主管部門的調(diào)控與審批工作，由于PPP 模式與傳統(tǒng)的工程融資模式存在一定的差異，各項工作綜合性要求較高，審批工作也是存在一定的差異，相關(guān)政府部門缺乏經(jīng)驗，影響造價控制的力度。其次是工程方案有待完善，在工程建設(shè)中，政府與企業(yè)合作的時候，由于傳統(tǒng)的建設(shè)模式、技術(shù)設(shè)計不夠深入，會降低公路工程PPP項目的造價控制水平。

3.2.2 工程設(shè)計階段

高速公路PPP 項目設(shè)計階段，很多都沒有采用動態(tài)的控制模式，過分重視質(zhì)量，沒有注重工程材料、機(jī)械、技術(shù)及工藝的相關(guān)成本，實施過程中，很容易存在被動性，市場波動會引起造價成本的波動，這樣會大大增加造價控制的難度。PPP 項目設(shè)計施工總承包模式不同于傳統(tǒng)項目，政府要求深度貧困地區(qū)實行“容缺機(jī)制”，可邊設(shè)計邊施工，一定程度存在施工不確定性，項目建安費有超概算的風(fēng)險，另外，還有的設(shè)計內(nèi)容不夠全面，對沿線的水文、地質(zhì)、地下管線、自然環(huán)境、征地拆遷、現(xiàn)有交通條件等沒有做到深入的調(diào)查，與實際情況偏差比較大，造成投資控制的難度比較大，受到公路建設(shè)、水利、房屋建筑等基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的影響，投資的成本比較大，加上前期工作難度比較大，地方擾民比較嚴(yán)重，附加協(xié)調(diào)費用比較高，會在一定程度上增加投資的成本，不利于建設(shè)的可持續(xù)進(jìn)行。如征地拆遷工作采用政府負(fù)責(zé)，費用概算控制的模式進(jìn)行，但當(dāng)?shù)卣恼鞯夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與項目概算有一定差距，征遷費用超概算的風(fēng)險很大。

3.2.3 工程施工階段

高速公路PPP 項目施工過程受到融資特點的影響，造價管理方面主要是集中在以下幾個方面，一方面是政府層面，政策調(diào)控、溝通協(xié)調(diào)、資本金籌措等方面不利，工程建設(shè)及工程進(jìn)度撥款會受到的影響，高速公路建設(shè)項目投資額較大，政府資本金投資額相應(yīng)較大，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財政能力薄弱，政府在PPP項目實施中無充足的財力繳納項目資本金，這成了制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項目的首要因素；一方面是在企業(yè)層面，由于企業(yè)的資金比較短缺，拓展資金來源方式的能力有限，受到市場變化等問題，企業(yè)投資不夠到位，以及公路建設(shè)砂石原材料緊缺，運輸困難，材料價格不斷上漲，嚴(yán)重影響工程建設(shè)的開展，這樣會進(jìn)一步增加工程造價管理的難度；另一方面是合作關(guān)系，項目管理公司與各施工總包單位，既是合作關(guān)系，又是管理與被管理關(guān)系，施工總包單位既是裁判員，又是運動員，合同條款不盡完善，存在一定經(jīng)營風(fēng)險和造價控制風(fēng)險。

（4）工程運營與結(jié)算階段。高速公路PPP 項目運營與結(jié)算的時候，還沒有形成比較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，目前社會資本投資權(quán)益保障制度缺失，項目參與各方信用履約機(jī)制不夠完善，在運營過程中，政府和企業(yè)經(jīng)常會因為造價的標(biāo)準(zhǔn)不同，股權(quán)投資支出、運營補(bǔ)貼支出、配套投入支出等方面形成比較多的爭議，這種爭議會嚴(yán)重影響工程結(jié)算與工程效率，不利于造價管理的控制。

4 PPP模式下造價控制與管理措施研究

4.1 優(yōu)化造價前期管理工作

在造價管理的前期階段，政府和企業(yè)都應(yīng)該發(fā)揮出作用，提升造價管理的質(zhì)量。在政府層面，需要做好相關(guān)政策研究，尤其是在資本金籌措、項目管理體系建立、合同管理與審批政策方面，要做好相關(guān)支持政策研究，結(jié)合工程造價管理實踐，及時調(diào)整和建立新的管理對策，如：在財政預(yù)算困難的條件下，定西市政府探索出“一降兩變一公開”融資模式(降低政府出資比例，資源變資本、資產(chǎn)變資本和資源資產(chǎn)公開競爭出讓，項目資本金比例由39%降至20%、政府方資本金比例由49%降至25%)，促使總投資270多億元的通定、定臨、隴漳三條地方高速公路重大項目順利推進(jìn)；在企業(yè)方面應(yīng)該發(fā)揮出自己的市場優(yōu)勢，積極溝通設(shè)計部門的概預(yù)算方式和實際內(nèi)容，注重專業(yè)造價和編排，項目公司管理人員還需要完善現(xiàn)有的編制方式。

4.2 在設(shè)計階段融入市場因素

在設(shè)計階段，高速公路PPP 項目應(yīng)按國標(biāo)、部頒規(guī)范、地方規(guī)章認(rèn)真進(jìn)行勘察設(shè)計工作，收集地質(zhì)、植被、環(huán)境、水利水保、征遷等完備可靠的工程基礎(chǔ)資料，并做好調(diào)查和方案比選，使之達(dá)到規(guī)定的設(shè)計深度，減少施工中一般變更，也避免較大或重大的設(shè)計變更。工程變更應(yīng)嚴(yán)格按照省級交通運輸主管部門有關(guān)《公路工程設(shè)計變更管理辦法》《公路工程設(shè)計變更審核負(fù)面清單》等規(guī)定，進(jìn)行分級管理、逐級報批。嚴(yán)格執(zhí)行政府主管部門對設(shè)計文件的批復(fù)意見，不得隨意降低項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，如因特殊原因確需改變建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模，必須按公路工程變更程序上報審批。在設(shè)計過程中，項目實施機(jī)構(gòu)、社會投資人、項目管理公司等單位造價管理人員應(yīng)該及時介入到設(shè)計中，在造價成本的設(shè)計方面，需要將原材料、人力、技術(shù)和政策變化等因素及時進(jìn)行預(yù)測，找尋合適的動態(tài)預(yù)測方案，保證管理者能夠及時有效開展工作，注重市場因素的有效融入。

4.3 實施階段提升合同與造價管理水平

（1）總體造價控制。高速公路PPP 項目實施機(jī)構(gòu)和項目法人必須堅持“公平公正、和諧共贏”的原則，要保證項目全過程的利益，保證政府和企業(yè)雙方的雙贏，財政、審計、交通、質(zhì)量監(jiān)督等部門監(jiān)督工作需更加有效運行，權(quán)責(zé)需進(jìn)一步明確，有利于高速公路項目嚴(yán)格按照“兩評一方案”（項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力評價）有效運用，也有利于企業(yè)不斷發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。在工程造價管理與結(jié)算的過程中，政府和企業(yè)需要秉承合同管理的原則，優(yōu)化造價管理控制相關(guān)因素，注重資金的投入，各類保證資金的扣留，在運營和結(jié)算過程中，可以指定相關(guān)的造價管理標(biāo)準(zhǔn)，有效保證工程順利進(jìn)行。

（2）嚴(yán)格履行合同管理。高速公路PPP 項目管理公司要建立完善的管理臺賬，主要為合同計量與支付、工程變更、工程造價等方面的管理臺賬，以合同管理為抓手，強(qiáng)化其他管理環(huán)節(jié)，要想在施工過程中做好造價控制工作，關(guān)鍵在于工程計量時必須堅持以工程量清單和單價、簽訂的合同為依據(jù)，進(jìn)行施工合同總量和總價控制，對于工程量清單之外的工程，必須嚴(yán)格按照公路工程設(shè)計變更程序申報審批，違反變更程序和缺少相關(guān)資料的堅決不予以計量支付。同時，按照已批復(fù)的工程施工圖設(shè)計和概預(yù)算內(nèi)容及《計量支付管理辦法》規(guī)定，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的組織開展計量與支付工作，工程計量以合同工程量清單、工程變更批復(fù)、質(zhì)量檢驗憑證等為依據(jù)，通過施工企業(yè)、監(jiān)理駐地辦、項目管理機(jī)構(gòu)層層把關(guān)、嚴(yán)格核定，才能上報審批，并進(jìn)入支付手續(xù)辦理階段。

（3）多渠道籌措資本金。高速公路PPP項目資本金到位率、到位速度直接影響著工程建設(shè)進(jìn)度，直接關(guān)系到造價管理工作，以及資本金能否起到財務(wù)杠桿作用。對于政府，應(yīng)當(dāng)爭取中央財政支持，通過爭取中央及省級財政專項財政資金支持，或采用專項債券與PPP項目有效結(jié)合形式，解決資本金不足問題；對于項目管理公司應(yīng)當(dāng)合理選擇股東（合作出資企業(yè)），通過借助具有專業(yè)資質(zhì)的第三方和法務(wù)部門參與合同談判過程和審定，嚴(yán)格出資、收益分配、集資、權(quán)益責(zé)任等方面事項，利用高質(zhì)高效的項目合同條款，督促各合作方及時、合法合規(guī)的完成資本金籌措工作，確保項目進(jìn)度，規(guī)避工程造價管控中不穩(wěn)定的風(fēng)險。

（4）立足于高速公路項目全壽命周期進(jìn)行監(jiān)督。高速公路PPP 項目要樹立全壽命周期造價控制觀念，從交通運輸建設(shè)項目的立項、設(shè)計、實施、交竣工、運營等整個階段都需要進(jìn)行有效策劃、決策與監(jiān)督執(zhí)行，對于PPP 項目投融資方案、決策提出合理的質(zhì)疑；對于各合同方、參與方的支出進(jìn)行評估與績效考核，應(yīng)當(dāng)積極運用各種績效考核手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，并動態(tài)優(yōu)化資源配置和資金分配投入；對于工程造價管控狀況，要定期通過計算成本總額找出與效益相關(guān)的各個成本因素，嚴(yán)格落實政府、企業(yè)預(yù)算成本控制機(jī)制、制度的各項規(guī)定，進(jìn)一步完善政府、企業(yè)內(nèi)部項目投資成本管理與控制，不斷提升成本控制機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。同時政府要在企業(yè)內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建設(shè)具備監(jiān)督性、服務(wù)性和指導(dǎo)性的資金管控小組，及時糾正和改進(jìn)工程造價工作的有關(guān)問題，為政府和企業(yè)的財務(wù)管理決策提出意見和建議。

5 總結(jié)

從現(xiàn)實情況來看，保證高速公路PPP 項目有效進(jìn)行，政府、社會投資方、金融機(jī)構(gòu)、實施機(jī)構(gòu)等各參與方需始終堅持“同向思維、相向而行、風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏”的理念，找到最大公約數(shù)，畫出最大“同心圓”，竭力推廣相關(guān)模式，規(guī)范項目合同，注重項目的進(jìn)度與執(zhí)行，加大全面造價管理的力度，優(yōu)化資金成本構(gòu)成、合理確定資本結(jié)構(gòu)，通過造價管控節(jié)約成本。對于造價管理過程中存在的一些問題和不足，還需要借鑒不同地區(qū)之間的經(jīng)驗，明確相關(guān)問題的產(chǎn)生，采取相關(guān)的措施，注重提升造價管理的效率，加強(qiáng)高速公路建設(shè)PPP模式的推廣和運用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，服務(wù)廣大群眾。