許慧芳

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程設(shè)計(jì)中心，山西 太原 030001）

1 研究背景

基于國(guó)家層面深化機(jī)構(gòu)改革的總部署、依法治國(guó)方略的提出、城鄉(xiāng)改革與發(fā)展的出臺(tái)新舉措以及《立法法》修訂后的權(quán)力下放等新的發(fā)展形勢(shì)，同時(shí)統(tǒng)籌考慮新形勢(shì)下山西省面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并立足于對(duì)山西省在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法制建設(shè)方面問(wèn)題與不足的客觀認(rèn)識(shí)和對(duì)山西省發(fā)展前景的準(zhǔn)確判研，在此前提下，提出建構(gòu)山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系優(yōu)化的思路。

2 山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系解讀

山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系包括管理系統(tǒng)的組織框架、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督檢查制度四個(gè)部分。

2.1 管理系統(tǒng)的組織框架

機(jī)構(gòu)改革之前，山西省規(guī)劃管理的主體由技術(shù)系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)組成，如圖1 所示。

圖1 山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理組織框架

2.2 管理決策制度

2.2.1 規(guī)劃編制審批機(jī)制

機(jī)構(gòu)改革之前，山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃審批機(jī)制遵循國(guó)家與省級(jí)相關(guān)法規(guī)、條例。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章第十二條至第二十七條對(duì)各層次與類(lèi)型規(guī)劃的組織編制及審批作出了明確的規(guī)定；《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第十三條明確了歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃的組織編制主體；《城市紫線(xiàn)管理辦法》第七條明確了歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃的編制程序。山西省相關(guān)法規(guī)條例進(jìn)一步細(xì)化了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃管理主體在編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的具體職責(zé)；詳細(xì)闡述了各級(jí)歷史文化名城、中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)的審批與備案主體；明確了開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)規(guī)劃的組織編制主體與審批主體。

2.2.2 規(guī)劃編制決策程序

依據(jù)山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法規(guī)、條例以及各地市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理細(xì)則，山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理程序包括計(jì)劃制定、選擇規(guī)劃編制單位、確定規(guī)劃編制單位、編制階段、規(guī)劃成果展示和審議、規(guī)劃成果批復(fù)六個(gè)階段。

2.2.3 規(guī)劃決策優(yōu)化制度

山西省從加強(qiáng)專(zhuān)家、委員會(huì)決策機(jī)制和推進(jìn)公眾參與機(jī)制及城市信息共享平臺(tái)構(gòu)建等方面積極探索，不斷推動(dòng)著規(guī)劃決策的科學(xué)化、民主化、法制化發(fā)展。

2.2.4 規(guī)劃決策評(píng)估制度

近年來(lái)山西省積極開(kāi)展對(duì)決策后評(píng)估工作的嘗試，2017 年參與中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施學(xué)術(shù)委員會(huì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估學(xué)組的成立，初步建立規(guī)劃后評(píng)估制度，先后開(kāi)展了一系列城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

2.3 管理執(zhí)行制度

山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法規(guī)、條例對(duì)各類(lèi)型規(guī)劃與“一書(shū)兩證”制度作了明確的規(guī)定，各地市出臺(tái)的規(guī)劃管理實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)項(xiàng)目選址及建設(shè)用地規(guī)劃管理、建筑工程規(guī)劃管理、市政工程規(guī)劃管理、建設(shè)工程竣工規(guī)劃認(rèn)可等內(nèi)容。

2.4 管理監(jiān)督檢查制度

機(jī)構(gòu)改革之前，山西省規(guī)劃管理制度監(jiān)督機(jī)制主要分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中內(nèi)部監(jiān)督分為三個(gè)層級(jí)，即：上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)下級(jí)政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的監(jiān)督、地方政府對(duì)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的監(jiān)督和地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)單位的監(jiān)督。而外部監(jiān)督主要是指規(guī)劃公示制度、規(guī)劃督察員制度等公眾監(jiān)督。

3 山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系存在問(wèn)題分析

山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系存在幾方面的問(wèn)題，導(dǎo)致管理體制滯后性顯著。管理機(jī)制與決策制度方面：管理主體單一，決策優(yōu)化制度與評(píng)估制度不完善，管理職權(quán)分散致使規(guī)劃管理不到位，部門(mén)之間互為前置；管理執(zhí)行制度方面：規(guī)劃管理工作重規(guī)劃許可業(yè)務(wù)，輕規(guī)劃引導(dǎo)、輕規(guī)劃管理現(xiàn)象嚴(yán)重；實(shí)施監(jiān)督制約機(jī)制方面：管理運(yùn)行機(jī)制模式單一、公共參與機(jī)制不完善，社會(huì)成員參與規(guī)劃管理程度小，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善等。

4 山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度體系優(yōu)化策略

只有構(gòu)建管理主體多元、管理手段多元、公眾參與、規(guī)劃法規(guī)齊全、規(guī)劃管理制度完善、政府權(quán)力與公共決策平衡的規(guī)劃管理模式，才能改變山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理現(xiàn)狀，提升管理水平。

4.1 管理的機(jī)制與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

4.1.1 實(shí)現(xiàn)管理主體多元化

對(duì)現(xiàn)行的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，增加管理主體，把現(xiàn)隸屬于規(guī)劃主管部門(mén)的二級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)劃設(shè)計(jì)院分離出來(lái)，成為一個(gè)純技術(shù)單位，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃編制工作；把現(xiàn)隸屬于規(guī)劃主管部門(mén)的規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì)也脫離出來(lái)，成立規(guī)劃執(zhí)法支隊(duì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的執(zhí)法監(jiān)督，具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)；成立技術(shù)專(zhuān)家評(píng)審委員會(huì)，就規(guī)劃技術(shù)層面對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行研究評(píng)審。

4.1.2 完善規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成有效合力

（1）建立規(guī)劃管理咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)。

建立集研究規(guī)劃政策、交通問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等于一體的行政咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，向社會(huì)公眾和有關(guān)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)意見(jiàn)和傳達(dá)基本知識(shí)，遏止市場(chǎng)上以盈利為目的的各類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有利于政府決策的民主化和科學(xué)化。

（2）健全城市規(guī)劃管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

規(guī)劃主管部門(mén)下設(shè)規(guī)劃法庭，處理城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛、審理城市建設(shè)違法違規(guī)案件、輔助調(diào)節(jié)各方矛盾，從而使規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督職能相分離，使規(guī)劃管理更加公開(kāi)化、制度化。

4.2 管理的執(zhí)行制度方面

4.2.1 規(guī)劃主管部門(mén)主動(dòng)參與項(xiàng)目建設(shè)

地方的規(guī)劃主管部門(mén)要改變作為技術(shù)參與角色的現(xiàn)狀，要主動(dòng)參與項(xiàng)目建設(shè)，尤其對(duì)于公共設(shè)施的建設(shè)，有助于提高規(guī)劃實(shí)施的主動(dòng)權(quán)。

4.2.2 建立并聯(lián)審批制度，提高規(guī)劃許可審批效率

采取“一站式服務(wù)”原則，縮短行政審批在部門(mén)間內(nèi)耗，精簡(jiǎn)前置要件審批，推動(dòng)部門(mén)協(xié)同，并聯(lián)審批，提高效率。

4.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督制約機(jī)制方面

4.3.1 完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

在縱向監(jiān)督上，一方面，完善上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的“自上而下”的監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建對(duì)下級(jí)忠誠(chéng)度和效率檢驗(yàn)的評(píng)價(jià)機(jī)制。另一方面，構(gòu)建下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的“自下而上”的監(jiān)督機(jī)制，以及社會(huì)組織和公眾對(duì)各級(jí)規(guī)劃管理主體的監(jiān)督。

在橫向監(jiān)督上，構(gòu)建同級(jí)監(jiān)督機(jī)制。一方面，構(gòu)建各規(guī)劃管理主體之間相互監(jiān)督機(jī)制；另一方面，同級(jí)部門(mén)和同一部門(mén)人員之間相互監(jiān)督。

4.3.2 完善外部監(jiān)督機(jī)制

大力度推進(jìn)規(guī)劃管理外部監(jiān)督機(jī)制：①賦予社會(huì)組織和公眾參與規(guī)劃管理監(jiān)督旳法律地位；②完善城鄉(xiāng)督察員制度；③完善規(guī)劃公示制度，明確規(guī)劃公示的內(nèi)容、對(duì)公眾所提出的建設(shè)性意見(jiàn)予以回應(yīng)等。

4.3.3 完善公眾參與機(jī)制

一方面，建立“參與-反饋-獎(jiǎng)勵(lì)”的有效反饋、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；另一方面，確立非盈利組織等社會(huì)組織的參與地位，使之形成有分量的組織。