張偉玉

2017年12月，特朗普政府發(fā)布美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將中國(guó)視為首要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者。2018年1月，美國(guó)特朗普政府發(fā)布《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》，將美國(guó)的國(guó)防戰(zhàn)略“從反恐轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，并渲染所謂的“中國(guó)軍事威脅”。2019年6月，美國(guó)國(guó)防部出臺(tái)《印太戰(zhàn)略報(bào)告》將中國(guó)定位為“一個(gè)修正主義大國(guó)”，將美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的基本關(guān)注定位為國(guó)家問(wèn)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，稱(chēng)要增加美國(guó)主導(dǎo)、同盟國(guó)和安全伙伴參與的在印太地區(qū)的國(guó)防建設(shè)和軍事行動(dòng)。根據(jù)清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院對(duì)外關(guān)系定量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中美關(guān)系分值持續(xù)下跌，已經(jīng)降至-6.7（見(jiàn)圖1），位于-9到-6區(qū)問(wèn)，處于對(duì)抗等級(jí)，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇。在此背景下，學(xué)界普遍認(rèn)為，東南亞國(guó)家將選擇對(duì)沖戰(zhàn)略來(lái)周旋于中美兩大國(guó)之間。

自2017年特朗普上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)政府的東南亞政策就處于變化不定中，特朗普在國(guó)際上的各種“退群”行為削弱了美國(guó)在國(guó)內(nèi)外的信譽(yù)，美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)在東南亞地區(qū)也迅速下降。2020年，美國(guó)將舉行大選，特朗普能否成功連任尚不明朗，這將繼續(xù)加劇美國(guó)在東南亞政策上的不確定性。預(yù)測(cè)組認(rèn)為，2020年，中國(guó)與東南亞多數(shù)國(guó)家的關(guān)系總體上將處于回暖趨勢(shì)。但是，受東南亞國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)依賴(lài)度、安全威脅敏感度、領(lǐng)土（海）主權(quán)爭(zhēng)端是否激化、國(guó)內(nèi)政治因素、政策自主性強(qiáng)弱等因素的綜合影響，對(duì)沖的敏感性和穩(wěn)定性不同，東南亞國(guó)家在中美之間的對(duì)沖戰(zhàn)略將存在較大差異。從穩(wěn)定性維度看，2020年，越南、新加坡、菲律賓三國(guó)可能更多選擇在具體議題或事件上對(duì)沖，對(duì)沖行為可能更為頻繁;印尼、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、文萊四國(guó)可能繼續(xù)領(lǐng)域?qū)_，在經(jīng)濟(jì)上更多依賴(lài)中國(guó)，在安全上繼續(xù)依靠美國(guó)，穩(wěn)定性較強(qiáng);緬甸、柬埔寨、老撾三國(guó)無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是安全領(lǐng)域，抑或是在具體議題或事件上，都將更為謹(jǐn)慎地選擇在中美之間對(duì)沖。從傾向性維度看，越南可能更傾向于向美國(guó)靠攏，新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾可能更傾向于向中國(guó)靠近，印尼、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、文萊四國(guó)則可能保持不變（見(jiàn)表1）。

在采取頻繁對(duì)沖戰(zhàn)略的東南亞國(guó)家中，越南較為典型。2020年，越南可能因與中國(guó)在敏感的南海主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題上發(fā)生摩擦而與中國(guó)的關(guān)系有所疏遠(yuǎn)，同時(shí)越南也企圖借助美國(guó)的軍事力量來(lái)對(duì)沖中國(guó)在南海的影響力而傾向于向美國(guó)靠近。預(yù)測(cè)組認(rèn)為，2020年中越關(guān)系將繼續(xù)受領(lǐng)海主權(quán)爭(zhēng)端的影響而有所波動(dòng)，但雙方都會(huì)將爭(zhēng)端保持在一定的程度和范圍內(nèi)，尤其是中方將保持較大克制，中越關(guān)系可能下滑，但下滑幅度不大，越南的對(duì)沖戰(zhàn)略將向美國(guó)靠近。

越南可能因與中國(guó)在南海漁業(yè)沖突和油氣開(kāi)發(fā)方面而與中國(guó)產(chǎn)生摩擦，影響雙邊關(guān)系。2019年11月25日，越南國(guó)防部發(fā)布《2019年越南國(guó)防白皮書(shū)》，宣稱(chēng)“大國(guó)之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)變得越來(lái)越激烈，有時(shí)使東海（越南稱(chēng)謂，即南中國(guó)海）成為一個(gè)爆發(fā)點(diǎn)，可能導(dǎo)致沖突”。2019年，越南就曾因執(zhí)意在萬(wàn)安灘附近進(jìn)行新的油氣開(kāi)發(fā)作業(yè)而與中國(guó)在萬(wàn)安灘海域上進(jìn)行對(duì)峙，2020年越南很有可能繼續(xù)在南海漁業(yè)資源和油氣資源開(kāi)發(fā)方面挑起事端。2020年是“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商加速推進(jìn)的關(guān)鍵年份，地區(qū)規(guī)則構(gòu)建將進(jìn)入影響力和主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪的博弈時(shí)期。越南國(guó)防部公開(kāi)表示，盡管南海問(wèn)題取得了積極進(jìn)展，但可能導(dǎo)致不穩(wěn)定和緊張局勢(shì)的因素仍然存在，并以復(fù)雜的方式演變。2020年，也是越南擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的一年，在東盟會(huì)議上越南可能會(huì)利用其擔(dān)任輪值主席國(guó)的身份和契機(jī)掌握設(shè)定議題的權(quán)利并進(jìn)而主導(dǎo)南海議題，一方面游說(shuō)東盟其他成員國(guó)的立場(chǎng)與越南靠攏，另一方面協(xié)調(diào)與中國(guó)有領(lǐng)海主權(quán)爭(zhēng)端或海洋權(quán)益摩擦的其他東盟國(guó)家，為“南海行為準(zhǔn)則”最終案文的形成謀取更多籌碼。同時(shí)，由于2020年中國(guó)在國(guó)內(nèi)要應(yīng)對(duì)大規(guī)模爆發(fā)的新冠肺炎疫情帶來(lái)的系列問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，以及處理臺(tái)海問(wèn)題、香港問(wèn)題等各種棘手難題，在國(guó)際上要應(yīng)對(duì)美國(guó)挑起的經(jīng)貿(mào)摩擦和爭(zhēng)端，無(wú)暇也無(wú)意在南海與越南發(fā)生正面沖突或激烈摩擦，因此中國(guó)將可能對(duì)越南的挑釁行為保持克制和忍耐。越南也表示，不希望因?yàn)槟虾Ｖ鳈?quán)爭(zhēng)端的分歧而影響中越兩國(guó)和平友好、合作發(fā)展的大局，因此中越關(guān)系可能會(huì)有所下降，但幅度不會(huì)太大。

越南或?qū)⒂幸馓嵘c美國(guó)的伙伴關(guān)系，并通過(guò)加強(qiáng)軍事合作，對(duì)沖中國(guó)在南海的實(shí)力和影響力;美國(guó)也會(huì)趁機(jī)拉攏越南聯(lián)合制華，將越南打造成遏制中國(guó)的重要抓手。美國(guó)繼續(xù)夯實(shí)“印太戰(zhàn)略”，邀請(qǐng)?jiān)侥霞尤朊廊沼“乃姆桨踩珜?duì)話，同時(shí)還加強(qiáng)軍事互動(dòng)以阻止中國(guó)對(duì)南海管控能力的加強(qiáng)。2018年12月，美國(guó)駐越南大使丹尼爾·克萊登布萊克在胡志明市就越美關(guān)系和“印太戰(zhàn)略”發(fā)表演時(shí)表示，美國(guó)將在南海實(shí)施“三管齊下”的戰(zhàn)略：繼續(xù)在南海實(shí)施“自由航行”，確保美越等國(guó)在南海“合法”油氣開(kāi)采項(xiàng)目的安全;繼續(xù)為越南提供軟性軍援，以幫助越南提高海洋執(zhí)法、抵抗侵略和維護(hù)本國(guó)安全的能力;由美國(guó)出面牽頭各跨國(guó)公司，幫助越南進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開(kāi)發(fā)，使其免遭“某個(gè)大國(guó)”控制和壓迫。2020年2月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特單方面宣布終止美菲《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，將可能使美國(guó)在亞太地區(qū)的軍事存在受損，美國(guó)也需要進(jìn)一步與越南加強(qiáng)軍事合作，以填補(bǔ)和強(qiáng)化其在亞太地區(qū)的軍事存在，抵消美菲軍事同盟削弱帶來(lái)的影響。2020年3月5日，美國(guó)海軍派遣“羅斯?！碧?hào)航母和“邦克山”號(hào)導(dǎo)彈巡洋艦抵達(dá)越南峴港進(jìn)行港口訪問(wèn)，這是越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以來(lái)美國(guó)航母第二次訪問(wèn)越南，可見(jiàn)雙方都有意進(jìn)一步加強(qiáng)防務(wù)合作，提升雙邊關(guān)系。中越關(guān)系分值變化如圖2所示。

在采取穩(wěn)定對(duì)沖戰(zhàn)略的東南亞國(guó)家中，東盟的“領(lǐng)頭羊”印尼具有代表性。預(yù)測(cè)組認(rèn)為，2020年，中國(guó)可能與印尼會(huì)因在南海部分海域存在海洋權(quán)益主張重疊而產(chǎn)生矛盾，但中國(guó)和印尼不存在領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議，短期內(nèi)不會(huì)因此影響兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的大局，中國(guó)與印尼關(guān)系總體上將可能保持平穩(wěn)。印尼將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)加大對(duì)中國(guó)的依賴(lài)，在安全領(lǐng)域則會(huì)繼續(xù)保持對(duì)美國(guó)的追隨，印尼的對(duì)沖戰(zhàn)略將維持不變。

印尼佐科政府將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加大與中國(guó)的合作力度。印尼總統(tǒng)佐科在其第一任期內(nèi)提出“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略構(gòu)想，注重構(gòu)建印尼中等強(qiáng)國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)和區(qū)域大國(guó)身份，積極在全球與地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特作用，堅(jiān)持大國(guó)平衡戰(zhàn)略，不在中美兩國(guó)之間選邊站，且與中美兩大國(guó)同時(shí)保持伙伴關(guān)系，體現(xiàn)出印尼外交政策的靈活自主性。2019年5月，佐科以55.5%的得票率贏得選舉，成功實(shí)現(xiàn)連任。佐科繼任總統(tǒng)后，印尼對(duì)外政策將保持其連續(xù)性與延續(xù)性，繼續(xù)實(shí)施靈活務(wù)實(shí)的外交政策，將會(huì)同時(shí)與中國(guó)和美國(guó)等多個(gè)大國(guó)強(qiáng)化戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，提升印尼在印太地區(qū)和伊斯蘭世界的地位以及國(guó)際社會(huì)的影響力。2019年10月，佐科在其宣誓就職的演講中提出“印尼要在建國(guó)100周年時(shí)成為世界前五大經(jīng)濟(jì)體的宏偉發(fā)展目標(biāo)”，他表示將在未來(lái)5年的任期中率領(lǐng)政府全力確保發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。佐科在其競(jìng)選時(shí)也承諾，將繼續(xù)推動(dòng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，大力開(kāi)發(fā)人力資本，加快推進(jìn)"212業(yè)4.0”計(jì)劃，降低印尼經(jīng)濟(jì)對(duì)大宗商品出口的依賴(lài)。可見(jiàn)，2020年及今后一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將是佐科政府工作的重中之重。由于特朗普政府十分關(guān)注與主要出口國(guó)的貿(mào)易不平衡問(wèn)題，聚焦被其視為與印尼不平等的貿(mào)易關(guān)系，印尼對(duì)此會(huì)保持高度警惕，印尼將可能分散對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而大力加強(qiáng)與中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”和印尼建設(shè)“世界海洋軸心”的對(duì)接，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、工業(yè)發(fā)展、深海港口建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域與中國(guó)加強(qiáng)合作，繼續(xù)推進(jìn)諸如雅萬(wàn)鐵路等雙方合作的旗艦項(xiàng)目的順利建設(shè)。

中國(guó)與印尼關(guān)系短期內(nèi)不會(huì)因納土納群島附近海域捕魚(yú)沖突受到大的影響。長(zhǎng)期以來(lái)印尼在南海問(wèn)題上一直試圖扮演和擔(dān)當(dāng)調(diào)停者角色，在中國(guó)與其他東盟國(guó)家的南海主權(quán)爭(zhēng)端上持中立立場(chǎng)，避免南海局勢(shì)升級(jí)和失控。2020年1月，中國(guó)與印尼在納土納群島附近海域因捕魚(yú)問(wèn)題發(fā)生軍事對(duì)峙，印尼空軍宣布在納土納群島海域部署4架F-16戰(zhàn)機(jī)，并進(jìn)行日常巡視。中國(guó)外交部發(fā)言人耿爽表示，中國(guó)和印尼一直在通過(guò)外交渠道就此進(jìn)行溝通，中國(guó)和印尼作為全面戰(zhàn)略伙伴，友好合作是大局、是主流，分歧是局部、是支流。2020年是中國(guó)與印尼建交70周年的重要年份，雙方均有意管控分歧，創(chuàng)造適宜的氛圍和良好的條件，雙方一致同意進(jìn)一步密切在各領(lǐng)域的交往與合作，推動(dòng)雙邊關(guān)系邁上一個(gè)新臺(tái)階。

印尼將繼續(xù)與美國(guó)在反恐合作、打擊海盜等方面進(jìn)一步加強(qiáng)安全合作。雖然美國(guó)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)給印尼與美國(guó)關(guān)系帶來(lái)了諸多困難和不確定，但美國(guó)政府仍然重視印尼的重要地位與戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。2017年4月，美國(guó)副總統(tǒng)邁克·彭斯在訪問(wèn)印尼時(shí)提出進(jìn)一步強(qiáng)化雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，意圖將印尼打造成美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的支點(diǎn)。印尼與美國(guó)的軍事合作也并未因此而受影響，兩國(guó)仍然舉行例行的雙邊年度“對(duì)抗西部”（Cope West）空軍演習(xí)和“哥魯達(dá)盾牌”（Garuda Shield）陸軍演習(xí)等軍事演習(xí)項(xiàng)目。兩國(guó)還共同參與多個(gè)多國(guó)聯(lián)合軍演，包括亞太地區(qū)最大規(guī)模的軍演“金色眼鏡蛇”（CobraGold）演習(xí)以及“環(huán)太平洋”軍演（RIMPAC）等，雙方都有意繼續(xù)維持和加強(qiáng)防務(wù)合作。中印關(guān)系分值變化如圖3所示。

在采取謹(jǐn)慎對(duì)沖戰(zhàn)略的東南亞國(guó)家中，緬甸較為明顯。預(yù)測(cè)組認(rèn)為，2020年初中緬兩國(guó)同意致力于構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體，兩國(guó)將會(huì)以建交70周年為契機(jī)，加強(qiáng)各領(lǐng)域的互動(dòng)合作和各層級(jí)的友好交往，預(yù)計(jì)雙邊關(guān)系將可能大幅全面提升。緬甸無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是安全領(lǐng)域，抑或在具體議題或事件上，都將十分謹(jǐn)慎地在中美之問(wèn)對(duì)沖。緬甸的對(duì)沖戰(zhàn)略將更多向中國(guó)傾斜。

在政治方面，2020年不排除緬甸“羅興亞人”問(wèn)題在國(guó)際上進(jìn)一步發(fā)酵而使問(wèn)題更加復(fù)雜，從而引發(fā)外交風(fēng)波。2019年11月，西非國(guó)家岡比亞就代表57個(gè)伊斯蘭合作組織（OIC）國(guó)家，向聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院（ICJ）控告緬甸在“羅興亞人”問(wèn)題上存在“種族屠殺”，英國(guó)“羅興亞人”組織也與曾任聯(lián)合國(guó)首任緬甸人權(quán)事務(wù)特使的金塔納向阿根廷法庭控告緬甸軍方高層和昂山素季，國(guó)際刑事法院（ICC）也因孟加拉國(guó)的控訴而準(zhǔn)備審理緬甸“羅興亞人”問(wèn)題，這都使得緬甸在國(guó)際社會(huì)面臨巨大的政治壓力和輿論壓力。2019年12月，中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)王毅訪問(wèn)緬甸時(shí)表示，“在緬甸今后的國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，中方將和緬甸人民堅(jiān)定站在一起”，將“堅(jiān)定支持緬甸在國(guó)際舞臺(tái)維護(hù)正當(dāng)權(quán)益和國(guó)家尊嚴(yán)”，愿“推動(dòng)中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系邁上新臺(tái)階，進(jìn)入新時(shí)代”。2020年，若緬甸“羅興亞人”問(wèn)題持續(xù)發(fā)酵，緬甸將急切需要中國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)等國(guó)際平臺(tái)上為緬甸發(fā)聲，中國(guó)也愿意繼續(xù)給予緬甸政治支持而借此籠絡(luò)緬甸民心和換取緬甸在東盟等區(qū)域組織支持中國(guó)的南海立場(chǎng)，因此雙方都有意愿提升雙邊戰(zhàn)略關(guān)系，共同致力于構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體。

在經(jīng)濟(jì)方面，2020年緬甸即將舉行大選，緬甸國(guó)務(wù)資政兼外交部長(zhǎng)昂山素季主導(dǎo)的民盟政府為贏得大選、實(shí)現(xiàn)連任，將急于向國(guó)內(nèi)民眾凸顯其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展成效，與中國(guó)“一帶一路”倡議的對(duì)接將更加積極，從而降低緬甸民眾對(duì)其第一任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不力的不滿和質(zhì)疑。2018年12月，緬甸為積極推動(dòng)和落實(shí)與中國(guó)的“一帶一路”合作項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)成立了“一帶一路”指導(dǎo)委員會(huì)，該委員會(huì)由昂山素季擔(dān)任委員會(huì)主席，第一副總統(tǒng)吳敏瑞擔(dān)任副主席，各部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)成員，其規(guī)格和級(jí)別之高足見(jiàn)其對(duì)加強(qiáng)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)合作的重視。中國(guó)為順利推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，也有意夯實(shí)與緬甸在“一帶一路”框架下的經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)各具體項(xiàng)目實(shí)質(zhì)落地。2020年新年伊始，習(xí)近平主席就首訪緬甸，雙方簽署《中華人民共和國(guó)和緬甸聯(lián)邦共和國(guó)聯(lián)合聲明》，正式宣布“中緬人字形經(jīng)濟(jì)走廊”從概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段。2020年，隨著皎漂深水港、中緬鐵路、中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、仰光新城等項(xiàng)目陸續(xù)啟動(dòng)，中緬經(jīng)濟(jì)合作將提質(zhì)增速，中緬經(jīng)濟(jì)關(guān)系將大幅提升。

綜上所述，特朗普上臺(tái)后中美戰(zhàn)略對(duì)抗進(jìn)一步加劇，雙方的博弈態(tài)勢(shì)也趨于固化，東南亞國(guó)家被置于美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”框架之下。在中美競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，東南亞國(guó)家紛紛采取對(duì)沖戰(zhàn)略在兩個(gè)大國(guó)之間尋求平衡，但不同國(guó)家受對(duì)外經(jīng)濟(jì)依賴(lài)度、安全威脅敏感度、是否存在領(lǐng)土（海）主權(quán)爭(zhēng)端等因素的影響而采取不同的對(duì)沖戰(zhàn)略，對(duì)沖行為也呈現(xiàn)出較大差異。2020年，越南將可能傾向于向美國(guó)靠攏，而新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾可能傾向于向中國(guó)靠近，印尼、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、文萊四國(guó)則可能保持不變?？傮w來(lái)看，2020年中國(guó)與東南亞多數(shù)國(guó)家的關(guān)系將保持回暖的趨勢(shì)。