金 嵐

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

2013 年，十八屆三中全會明確提出了“劃定生態(tài)保護紅線”的要求，并將其作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制、推進生態(tài)文明制度建設(shè)最重要、最優(yōu)先的任務(wù)[1]。劃定和保護生態(tài)保護紅線是落實生態(tài)文明建設(shè)理念、保障城市生態(tài)安全的重要手段，也是建立國土空間用途管制制度的重要基礎(chǔ)[2]。

對于上海而言，近年來隨著城市空間的擴張，生態(tài)空間匱乏，環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境的短板日益明顯。2014年，上海啟動《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》（以下簡稱“上海2035”）編制，提出了建設(shè)卓越的全球城市的目標(biāo)，并從可持續(xù)發(fā)展的角度將建設(shè)“生態(tài)之城”確立為城市發(fā)展的一項分目標(biāo)。結(jié)合“上海2035”編制，同步開展上海市生態(tài)保護紅線劃定，在對生態(tài)空間進行分類識別、分類管控的基礎(chǔ)上，形成紅線方案，作為保障城市生態(tài)安全和優(yōu)化城市空間布局的底線性要素優(yōu)先鎖定。2018 年6月28 日，《上海市生態(tài)保護紅線》正式對外發(fā)布，為推進生態(tài)保護和修復(fù)，維護城市生態(tài)安全奠定堅實的基礎(chǔ)。

1 國內(nèi)生態(tài)保護紅線劃定方法比較

1.1 國家要求

十八屆三中全會后，國家層面組織開展生態(tài)保護紅線劃定，并陸續(xù)發(fā)布了一系列文件進行指導(dǎo)（表1）。2014年起，原生態(tài)環(huán)境部會同國家相關(guān)部門組織開展陸域部分生態(tài)保護紅線劃定，國家海洋局組織開展海洋生態(tài)紅線劃定。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017 年1 月印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確了紅線劃定和管控的總體要求。2018 年國家機構(gòu)改革后，生態(tài)保護紅線轉(zhuǎn)由自然資源部統(tǒng)一管理。2019 年10 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），進一步明確了要將生態(tài)保護紅線劃定納入國土空間規(guī)劃編制工作，并與城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線等其他空間管制要素相銜接。伴隨工作的開展，生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵和劃定要求逐漸清晰。

表1 國家層面生態(tài)保護紅線相關(guān)文件Table 1 National documents related to ecological protection red lines

《若干意見》正式將生態(tài)保護紅線定義為“在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線”[3]，這一含義可以從三方面進行理解：

一是在市域空間格局中具有重要意義。生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線之間是包含和被包含的關(guān)系。生態(tài)空間作為以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間一起，涵蓋了生產(chǎn)、生活、生態(tài)城鄉(xiāng)基本功能，共同構(gòu)成覆蓋全域的城鄉(xiāng)空間。生態(tài)保護紅線位于生態(tài)空間內(nèi)，為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、維護生態(tài)安全發(fā)揮作用。

二是自身具有特殊生態(tài)價值。生態(tài)保護紅線相較于其他生態(tài)空間具有更加特殊的生態(tài)價值和生態(tài)功能，屬于底線性空間，具體包含生態(tài)極重要功能區(qū)域、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域和其他具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域三種類型。每個城市由于不同的地理區(qū)位和地質(zhì)條件特點，具體類型也不盡相同。

三是實施強制性嚴(yán)格保護。生態(tài)保護紅線是實施空間管制的重要手段。作為特殊重要的生態(tài)空間，生態(tài)保護紅線在“三條控制線”（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）中處于首要位置，更加強調(diào)剛性管控的導(dǎo)向，優(yōu)先進行生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)，嚴(yán)格限制影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的建設(shè)行為和人類活動。

1.2 省市實踐經(jīng)驗

在國家生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，各省市積極開展生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線劃定管控的積極探索，部分城市在《生態(tài)保護紅線劃定指南》發(fā)布之前，已形成了成果，為最終生態(tài)保護紅線劃定奠定基礎(chǔ)。研究思路總體上分為兩種類型。

（1）基于全域生態(tài)空間分類識別模式

側(cè)重于自上而下，從總體空間結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過劃定全域生態(tài)空間反向確定城市空間的邊界，從而起到控制城市蔓延的作用。如深圳市在全國最早建立了基本生態(tài)控制線的管理體系，將全市陸域面積近50%的區(qū)域納入基本生態(tài)控制線，不僅涵蓋了一級水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等城市生態(tài)基底區(qū)域，還基于“區(qū)域綠地+生態(tài)廊道”的市域綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，納入了維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道[4]。武漢市建立“兩線三區(qū)”的管理體系，即通過基本生態(tài)控制線和生態(tài)底線，將武漢都市區(qū)劃分為集中發(fā)展區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、生態(tài)底線區(qū)三個區(qū)域。其中，生態(tài)發(fā)展區(qū)和生態(tài)底線區(qū)構(gòu)成了生態(tài)空間，占武漢都市區(qū)面積約60%。而生態(tài)底線區(qū)作為生態(tài)要素集中、生態(tài)敏感的城市生態(tài)保護和生態(tài)維育的核心地區(qū)，是城市生態(tài)安全最后的底線，成為武漢市生態(tài)保護紅線的雛形[5]。

（2）基于保護要素識別模式

側(cè)重于自下而上，通過對各類型的保護要素梳理，對特殊重要的生態(tài)要素進行管控。如江蘇省在全省劃定十五大類陸域生態(tài)空間保護區(qū)域，總面積占全省國土面積的22.49%。根據(jù)保護要素的級別和生態(tài)功能，區(qū)分為國家級生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間管控區(qū)域兩級。其中，國家級生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途。其余為生態(tài)空間管控區(qū)域，以生態(tài)保護為重點，原則上不得開展有損主導(dǎo)態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動，不得隨意占用和調(diào)整[6]。天津市在對市域范圍內(nèi)各類自然資源現(xiàn)狀匯總和梳理的基礎(chǔ)上，將生態(tài)用地保護區(qū)類型劃分為山、河、湖、濕地、公園、林帶6 大類，細分為16 小類，并同樣采用分級管控的思路，分為紅線區(qū)和黃線區(qū)，對建設(shè)行為進行差別化管理[7]。

兩種方法各有所長，前者更加體現(xiàn)生態(tài)空間在優(yōu)化城市整體空間結(jié)構(gòu)中的作用，在城市層面較為適用[8]；后者側(cè)重更加體現(xiàn)對重點生態(tài)要素的保護，更適用于省級層面。同時兩種方法都試圖通過實施分級管控，兼顧管理的剛性和彈性。

2 上海生態(tài)保護紅線劃定總體思路和技術(shù)路線

2.1 總體思路

上海作為直轄市，兼具省級層面和城市層面的生態(tài)空間管控要求，一方面由于城市化水平較高、地域面積有限，迫切需要通過劃定整體的生態(tài)空間以限制城市空間擴張；另一方面作為獨立的省級行政單元，擁有自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、森林公園等各類重要的生態(tài)要素，需予以特殊保護，進一步提升生態(tài)服務(wù)價值。因此，需要采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方法，通過建立生態(tài)空間分類管控體系，統(tǒng)籌生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線的管理?？傮w上從四個方面進行考慮：

一是樹立海陸一體的視角。上海位于長江三角洲平原地區(qū)，長江口和近海海域豐富的灘涂濕地資源和大小島嶼是生態(tài)空間的重要組成部分[9]，而國家層面也對劃定海洋生態(tài)紅線提出要求。因此，有必要將陸域和海域的生態(tài)空間作為整體進行研究，劃定陸海統(tǒng)籌的生態(tài)保護紅線。

二是銜接市域生態(tài)空間。生態(tài)保護紅線不是獨立的空間要素，而應(yīng)對確定城市合理空間結(jié)構(gòu)、維護城市生態(tài)安全發(fā)揮作用。因此，要結(jié)合城市空間戰(zhàn)略研究，在統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間的基礎(chǔ)上，在市域生態(tài)空間內(nèi)進一步識別，在使其成為保護城市生態(tài)安全的屏障。

三是體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)價值。結(jié)合上海自身地理條件和生態(tài)環(huán)境特點開展綜合評價，全面分析生態(tài)價值優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境問題，從而建立生態(tài)空間的分類管控體系，將具有較高生態(tài)服務(wù)價值的生態(tài)空間納入生態(tài)紅線，予以充分保護。

四是服務(wù)實際管理。在劃定階段要充分聽取意見，并考慮歷史遺留問題、現(xiàn)狀實際情況、重大項目規(guī)劃情況等，精確劃定紅線邊界，提高后續(xù)實施管理的可行性。

2.2 技術(shù)路線

上海市生態(tài)保護紅線劃定工作主要分為三個階段：第一階段結(jié)合“上海2035”的編制，形成覆蓋全市域的生態(tài)空間布局方案；第二階段以綜合評價為支撐，廣域生態(tài)空間進行分級分類，從中識別生態(tài)保護紅線總體范圍；第三階段開展多方對接，推進生態(tài)保護紅線精確落地（圖1）。

圖1 上海市生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)路線圖Fig.1 The technical route of Shanghai ecological protection red line

3 上海市域生態(tài)空間布局

3.1 現(xiàn)狀生態(tài)資源梳理

（1）現(xiàn)狀生態(tài)用地梳理

《若干意見》明確的生態(tài)空間涵蓋森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等各類生態(tài)資源。上海由于城市化水平較高且地域面積有限，城鎮(zhèn)空間以外，耕地和林地、園地等其他農(nóng)用地相互穿插，共同發(fā)揮保障生態(tài)安全、限制城市蔓延的作用。對照歷年土地利用年度變更數(shù)據(jù)，耕地、林園地、城市公園、河流、湖泊、灘涂等用地均納入生態(tài)用地范疇進行統(tǒng)計。2009 年至2015 年間，市域生態(tài)用地（含陸域以及長江口水域）總量呈現(xiàn)逐年下降趨勢，總面積維持在5200 km2以上，其中陸域部分生態(tài)用地面積在3800 km2以上，占全市陸域面積55%以上。從生態(tài)用地結(jié)構(gòu)來看，最主要的生態(tài)資源是耕地、河流水面和林園地三種類型（圖2）。此外，上海市濕地資源年度監(jiān)測報告顯示，近海與海岸灘涂濕地也呈現(xiàn)下降趨勢。

圖2 上海歷年生態(tài)用地面積統(tǒng)計圖Fig.2 Statistical of ecological land in Shanghai over the years

從空間分布上看，生態(tài)資源主要集中在郊區(qū)，中心城較為匱乏。其中，耕地主要分布在崇明島、杭州灣北岸和西南部靠近浙江省的地區(qū)（圖3a）。森林資源依托城市公園均衡布局的基礎(chǔ)上，在外環(huán)綠帶、黃浦江水源、郊區(qū)片林等地區(qū)較為集中（圖3b）。水體和灘涂方面，呈現(xiàn)郊區(qū)河網(wǎng)密布，環(huán)淀山湖地區(qū)湖泊群集聚，長江口和杭州灣北岸灘涂濕地集聚的特點[10]（圖3c、圖3d）。

圖3 上海市現(xiàn)狀生態(tài)用地分布Fig.3 The current situation distribution of ecological land

（2）重要生態(tài)要素梳理

在對各類生態(tài)用地進行全面梳理的基礎(chǔ)上，進一步收集整理上海市綠化、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)等行業(yè)主管部門納入特殊管控的生態(tài)要素集中分布區(qū)域（表2），充分重視其生態(tài)價值，予以特殊保護。

表2 上海市重要生態(tài)要素表Table 2 List of important ecological elements in Shanghai

3.2 規(guī)劃市域生態(tài)空間布局

“上海2035”基于陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，劃定了生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三大空間”，并建立生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護紅線“四條控制線”空間管控體系。圍繞建設(shè)“生態(tài)之城”的分目標(biāo)，形成覆蓋全市域的生態(tài)空間布局方案。

（1）生態(tài)空間規(guī)模

“上海2035”提出至2035 年的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)要求（表3），生態(tài)空間的規(guī)模總量需與之相匹配。陸域范圍內(nèi)，在建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200 km2的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌水系、耕地、林地、綠地、濕地等各類發(fā)揮生態(tài)功能的空間要素，在保護現(xiàn)狀生態(tài)用地基礎(chǔ)上，進一步通過生態(tài)建設(shè)增加生態(tài)空間規(guī)模。長江河口和海域地區(qū)，保護岸線、灘涂、島嶼等近海資源，提高生態(tài)岸線比例，維護灘涂資源動態(tài)平衡[11]。全市陸域生態(tài)用地（含綠化廣場用地）面積占比不低于60%，劃定陸海統(tǒng)籌的生態(tài)空間共5465 km2（含長江口及近海海域面積），其中陸域生態(tài)空間約3033 km2。

表3 “上海2035”生態(tài)之城建設(shè)核心指標(biāo)Table 3 List of core indicators of eco-city construction in “Shanghai 2035”

（2）生態(tài)空間結(jié)構(gòu)

適應(yīng)江、河、湖、海、島等城市地理特征，以及主導(dǎo)風(fēng)向和水網(wǎng)脈絡(luò)走向，并控制城市蔓延，構(gòu)筑與三個空間規(guī)劃層次相適應(yīng)的“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系。對接區(qū)域，保護和建設(shè)崇明世界級生態(tài)島、環(huán)淀山湖水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)區(qū)、長江口及東海海域濕地區(qū)、杭州灣北岸生態(tài)灣區(qū)四大生態(tài)區(qū)域。市域沿主要河網(wǎng)和通風(fēng)廊道形成9 條大尺度的生態(tài)走廊，以改善氣候環(huán)境，維護生物多樣性，平衡生態(tài)系統(tǒng)。主城區(qū)繼續(xù)推進中心城外環(huán)綠帶和楔形綠地建設(shè)，并在外圍構(gòu)筑近郊綠環(huán)，主城片區(qū)和中心城之間通過16 條生態(tài)間隔帶進行分隔，防止主城區(qū)蔓延。在線性生態(tài)空間的重要節(jié)點，構(gòu)筑國家公園、區(qū)域公園（郊野公園）、城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園為主體的城鄉(xiāng)公園體系（圖4）。

4 生態(tài)保護紅線總體方案

4.1 生態(tài)服務(wù)價值評估

《生態(tài)保護紅線劃定指南》提出了4 類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評估方法和4 類生態(tài)環(huán)境敏感性評價方法。根據(jù)上海的地理環(huán)境特點，從中篩選適宜的評價方法（表4）。從海陸一體的視角出發(fā)，有針對性地開展評估，有效識別出具有較高生態(tài)價值空間要素分布，為生態(tài)空間的分類管控提供支撐。

（1）生態(tài)服務(wù)功能重要性評價

圖4 上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖Fig.4 Shanghai territory ecological structure of plan

表4 生態(tài)服務(wù)價值評估方法篩選表Table 4 Selection of ecological service valuation methods

主要從水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護等方面進行評估?？梢园l(fā)現(xiàn)水源涵養(yǎng)重要功能區(qū)位于西部淡水湖泊群、黃浦江等水源保護區(qū)、骨干河道和水源涵養(yǎng)林、森林公園等地區(qū)。水土保持重要功能區(qū)位于長江口島域周緣、大陸部分邊灘區(qū)域和西部少量山體。生物多樣性重要功能區(qū)為河口海域、灘涂濕地和金山三島地區(qū)[12]。

（2）生態(tài)環(huán)境敏感性評價

主要從水土流失和鹽漬化敏感性方面進行評價。水土流失敏感區(qū)主要位于崇明島東西兩端潮間帶灘涂及部分殘丘，鹽漬化敏感區(qū)主要位于崇明北沿、長興島西端和南匯東灘沿海新近圍墾區(qū)和灘涂濕地。

除此以外，極小種群物種棲息地等也是具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域。

4.2 市域生態(tài)空間分類體系

根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值評估結(jié)果，對生態(tài)空間分為四類進行管理，形成剛?cè)岵谋Ｗo框架。將其中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能較為重要和生態(tài)環(huán)境較為敏感，以及潛在的重要生態(tài)價值區(qū)域作為一類、二類生態(tài)空間，總面積約1265 km2，作為禁止建設(shè)區(qū)，禁止影響生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動。將城市開發(fā)邊界外除一類和二類生態(tài)空間以外的結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃為三類生態(tài)空間，面積約4096 km2，作為限制建設(shè)區(qū)進行管控，禁止對主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動，控制線性工程、基礎(chǔ)設(shè)施和獨立型特殊建設(shè)項目（注：一類、二類、三類生態(tài)空間面積均包含長江口和近海海域地區(qū)）。城市開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間作為四類生態(tài)空間，面積約104 km2，嚴(yán)格保護并提升生態(tài)功能（圖5）。

圖5 上海市域生態(tài)空間規(guī)劃圖Fig.5 Shanghai territory ecological space plan

4.3 生態(tài)保護紅線總體方案

一類、二類生態(tài)空間作為生態(tài)保護紅線的劃定范圍，從生態(tài)功能的角度分為生物多樣性維護紅線、水源涵養(yǎng)紅線、特別保護海島紅線、重要濱海濕地紅線、重要漁業(yè)資源紅線和自然岸線6 種類型。生態(tài)保護紅線范圍包含了自然保護區(qū)、飲用水水源一級保護區(qū)、森林公園核心區(qū)等重要生態(tài)要素，實現(xiàn)了一條紅線管控重要生態(tài)空間[13]（表5）。

5 上海市生態(tài)保護紅線精確落地

生態(tài)保護紅線作為一種強制性的空間管制手段，劃定和管控措施必將對涉及主體的利益產(chǎn)生影響，因此有必要對于每一區(qū)塊的現(xiàn)狀和規(guī)劃情況進行逐一核實，進行精確落地，并和地方政府、相關(guān)管理單位或權(quán)利人充分溝通，取得共識。

5.1 現(xiàn)狀核定

基于地理國情普查數(shù)據(jù)進行劃示，同時與土地利用年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)和遙感影像數(shù)據(jù)進行比對。依據(jù)道路、海堤/江堤、河流、湖泊、水庫等地理邊界或調(diào)查明確的地塊邊界修正生態(tài)保護紅線各區(qū)塊邊界，在保證生態(tài)功能不受損和不影響區(qū)塊完整性的前提下，避讓現(xiàn)狀集中成片且具備合法手續(xù)的的城鎮(zhèn)居住、公共服務(wù)、交通市政設(shè)施等建設(shè)用地，以及成規(guī)模的耕地。以利于實施管控。

表5 上海市生態(tài)保護紅線分類型匯總表Table 5 Summary of the ecological protection red lines in Shanghai

5.2 規(guī)劃控制線校核

與國土空間規(guī)劃劃定的城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線，以及市政交通規(guī)劃等其他規(guī)劃控制線銜接進行對接，基本實現(xiàn)“三條控制線”互不重疊，并減少對未來新增的公益性設(shè)施的影響，提高可行性。銜接《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》，確保規(guī)劃明確的禁止開發(fā)區(qū)域全部納入生態(tài)保護紅線。銜接《上海市海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》關(guān)于大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率等要求。通過上下銜接，最終劃定上海市生態(tài)保護紅線總面積2082.69 km2，其中陸域面積89.11 km2，長江河口及海域面積1993.58 km2，自然岸線總長度142 km（圖6）。

圖6 上海市生態(tài)保護紅線分布圖Fig.6 Shanghai ecological protection red line plan

6 結(jié)語

通過向上銜接市域生態(tài)空間管控體系，向下銜接各類重要生態(tài)要素的管理要求，上海市生態(tài)保護紅線形成劃定成果，成為市域空間管制最嚴(yán)格的手段。2018 年9 月，上海市出臺《關(guān)于落實“上海2035”，進一步加強四條控制線實施管理的若干意見》，其中也進一步明確對生態(tài)保護紅線實施“強制性嚴(yán)格保護”的要求。生態(tài)保護紅線的管理機制已逐漸建立，并將納入日常的常態(tài)化管理。后續(xù)還需要開展勘界定標(biāo)、法規(guī)制定、動態(tài)監(jiān)測等一系列的措施，以促進管理機制不斷完善，推動紅線內(nèi)的生態(tài)功能和質(zhì)量不斷提升。