石憶邵

（同濟大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院，上海 200092）

1 我國國土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)

自20 世紀80 年代以來，我國學(xué)術(shù)界對于國土（空間）規(guī)劃的研究和探索就一直沒有停止過。特別是在經(jīng)濟地理學(xué)與城市和區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域，除了土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等面廣量大的專業(yè)性空間規(guī)劃成果以外，還先后開展過國土開發(fā)與整治規(guī)劃[1-6]、區(qū)域空間規(guī)劃與生產(chǎn)力布局規(guī)劃[7-9]、主體功能區(qū)規(guī)劃[10-14]等研究工作，取得了豐碩的成果。近年來，土地整治與生態(tài)修復(fù)[15-20]、新時代國土空間規(guī)劃研究[21-25]同樣風(fēng)起云涌，蔚為壯觀。

伴隨我國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，綜合國力日趨增強，人民的物質(zhì)文化生活明顯改善，減貧攻堅戰(zhàn)成就驚人，生態(tài)文明建設(shè)正在向縱深推進，小康社會的目標(biāo)亦將逐步實現(xiàn)。在新的生態(tài)文明背景下，隨著中國社會的主要矛盾的轉(zhuǎn)化，體制機制約束已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要制約因素。在國土空間規(guī)劃和管理領(lǐng)域，條條（部門）分割、塊塊（區(qū)域）分割、條塊分割的三大矛盾依然頑固地存在著，現(xiàn)有空間規(guī)劃體系龐雜、職能劃分不清、協(xié)調(diào)溝通不暢等問題突出。例如：目前許多區(qū)域在踐行“山水林田湖草生命共同體”的生態(tài)保護與修復(fù)過程中，土地整治、水環(huán)境保護治理、礦山生態(tài)修復(fù)、污染與退化土地修復(fù)治理、生物多樣性保護、重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)等重點工程項目依然是各區(qū)域、各部門各行其是，尚未真正形成區(qū)域統(tǒng)籌、部門聯(lián)合的規(guī)劃立項、建設(shè)運營、管理監(jiān)督的運作機制。因此，新時代國土空間規(guī)劃的首要目標(biāo)就是要破解上述三大主要矛盾，重構(gòu)我國國土空間規(guī)劃的新體系與新機制，推進國家空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.1 需要破解部門分割的瓶頸

我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃主要有：（1）由國家和各省級發(fā)展和改革委員會主持編制的全國及各省（市、自治區(qū)）的主體功能區(qū)規(guī)劃；（2）由原國土資源部門主持編制的各級土地利用總體規(guī)劃；（3）由原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主持編制的各級城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；（4）由環(huán)境保護部門主持編制的各級環(huán)境保護規(guī)劃。而以往的各級國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃原本屬于非空間規(guī)劃，近年來則增加了產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系布局等空間規(guī)劃內(nèi)容。受部門體制分割的制約，上述各類空間規(guī)劃在指導(dǎo)思想和價值取向、法律依據(jù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源、規(guī)劃目標(biāo)、工作方法、主要任務(wù)、時序安排、布局規(guī)模、政策重點等方面存在明顯不一致性（表1），在規(guī)劃編制和實施中容易產(chǎn)生下位規(guī)劃突破上位規(guī)劃、管制內(nèi)容交叉重復(fù)、多頭監(jiān)管矛盾沖突等現(xiàn)象。加之我國空間規(guī)劃體系存在“重縱向控制、輕橫向銜接”的問題，導(dǎo)致同一空間不同規(guī)劃“打架”現(xiàn)象嚴重[26]，各部門絞盡腦汁爭奪空間管控領(lǐng)域的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，嚴重削弱了空間規(guī)劃的效力和公信力?！岸嘁?guī)合一”的初衷就是希望通過行政職能整合，來統(tǒng)一進行所有國土空間的戰(zhàn)略配置、用途管制及生態(tài)保護修復(fù)，進而破解各種部門規(guī)劃之間的政策要求矛盾和法律規(guī)定沖突等難題，推動各部門間資源共享、優(yōu)勢互補、機制融合、協(xié)同共治。

表1 我國現(xiàn)行主要空間規(guī)劃的比較Table 1 Comparison of the main spatial planning in China

1.2 需要破解區(qū)域分割的瓶頸

一個區(qū)域內(nèi)的資源開發(fā)、重大產(chǎn)業(yè)項目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動，均會對其周邊區(qū)域產(chǎn)生顯著影響與作用，甚至可能引發(fā)周邊區(qū)域的積極互動響應(yīng)或抵制干擾行為。由于各級行政區(qū)域都是一個獨立的經(jīng)濟實體，都有各自的利益范圍與利益關(guān)系，因而長期以來，區(qū)域之間圍繞資金、項目、人才、規(guī)劃等各種稀缺資源和要素的競爭就從來沒有間斷過，阻止資源和要素流動、保護本地市場的各種明爭暗斗也未曾歇停過，甚至導(dǎo)致資源浪費、市場封鎖、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、以鄰為壑等各種現(xiàn)象頻發(fā)。地方利益必須服從于國家利益，局部利益必須服從于全局（整體）利益，這是區(qū)域發(fā)展中必須遵循的基本原則。古語云：“不謀萬世者，不足以謀一時；不謀全局者，不足以謀一隅”，這也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的根本要求。遺憾的是，一些地方僅考慮時間上的可持續(xù)發(fā)展，卻很少關(guān)注空間上的可持續(xù)發(fā)展。本次國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從體制機制上破除區(qū)域分割瓶頸，通過深化區(qū)域聯(lián)系與合作進行政策協(xié)調(diào)與整合，真正形成區(qū)域管控合力、政策合力與協(xié)同發(fā)展合力。

1.3 需要破解條塊分割的瓶頸

由于以往的空間規(guī)劃種類繁多，層級關(guān)系復(fù)雜，容易導(dǎo)致地方與中央之間、政府不同部門之間在用地指標(biāo)分配、發(fā)展權(quán)分配中出現(xiàn)過度討價還價現(xiàn)象，各類規(guī)劃的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性不夠，利益平衡和規(guī)劃共識難以達成，管制內(nèi)容相互交叉，管控要求相互沖突，空間秩序失衡問題較為突出。因此，本次國土空間規(guī)劃的核心就是通過國土空間的使用和分配，促進不同部門之間、不同區(qū)域之間的用地平衡與利益整合，實現(xiàn)空間效率與公平的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 我國國土空間規(guī)劃的功能定位與規(guī)劃導(dǎo)向

由上可知，國土空間規(guī)劃在我國并不是一個新概念。但是，本輪國土空間規(guī)劃與以往的國土空間規(guī)劃相比，還是存在明顯的拓展性，即：規(guī)劃的視角和空間范圍從“重城輕鄉(xiāng)”到考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從“重陸輕?！钡街\劃陸海統(tǒng)籌發(fā)展，從“重地上空間輕地下空間”到統(tǒng)籌地上與地下空間的立體綜合發(fā)展，從“重省域內(nèi)、市域內(nèi)規(guī)劃”到跨省、跨城市的空間協(xié)調(diào)規(guī)劃。這就對本輪國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想、功能定位、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃體系與規(guī)劃方法等提出了新的更高要求。

國土空間規(guī)劃本質(zhì)上是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程進行的戰(zhàn)略部署和安排[27]，它是政府管理空間資源、保護生態(tài)環(huán)境、合理利用土地、改善民生質(zhì)量、平衡地區(qū)發(fā)展的重要手段[26]。中國的國土空間規(guī)劃究竟應(yīng)該被定位為“責(zé)任規(guī)劃”還是“權(quán)益規(guī)劃”呢？或者二者兼有？林堅等認為：“責(zé)任規(guī)劃”是基于國家利益和公共利益進行的空間管制安排和土地發(fā)展權(quán)配置，側(cè)重于自上而下的“責(zé)任”分解和“責(zé)任邊界”控制；“權(quán)益規(guī)劃”則強調(diào)在考慮土地權(quán)利人利益的基礎(chǔ)上，對個體開發(fā)行為進行引導(dǎo)和限制，關(guān)注土地發(fā)展權(quán)價值的合理顯化[28]。由此可見，中國的國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將宏觀層面的“責(zé)任規(guī)劃”與微觀層面的“權(quán)益規(guī)劃”以及中觀層面的“協(xié)調(diào)規(guī)劃”有機結(jié)合起來。

國土空間規(guī)劃既是一項國家行為與社會行為相統(tǒng)一、國家利益與公眾利益相結(jié)合的系統(tǒng)工程，也是支撐經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化可持續(xù)發(fā)展的一種公共管理政策工具。國土空間兼具載體、資源和生態(tài)三種屬性[29]。作為承載人口、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的空間載體，其公共空間的屬性遠勝于其私人空間的屬性；國土空間中所蘊藏的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域及各類公共空間要素和資源，均彰顯出顯赫的公共利益特性；國土空間的生態(tài)屬性更是其社會性和公益性的體現(xiàn)?；诖耍P者認為：

（1）作為戰(zhàn)略性的全國國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以社會公共福祉為導(dǎo)向，以公共政策工具為其功能定位，以可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)，注重經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會公平的協(xié)調(diào)與平衡[30]，確保在國土空間規(guī)劃與開發(fā)和治理過程中更好地創(chuàng)造與提升國土空間綜合價值，維護國土空間安全與社會公平，保護國土資源環(huán)境與公眾利益。

（2）作為協(xié)調(diào)性的跨省、跨市的國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持“責(zé)任規(guī)劃”與“權(quán)益規(guī)劃”并重的原則，著力協(xié)調(diào)好各區(qū)域間、各城市間的發(fā)展權(quán)分配，構(gòu)建綜合的省際、市際利益補償與協(xié)調(diào)機制，深入推進省際、市際協(xié)作型競爭與合作，重構(gòu)可持續(xù)性的、和諧的跨區(qū)域國土空間互動發(fā)展關(guān)系。

（3）作為實施性的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，則可以秉持“權(quán)益規(guī)劃”為主的規(guī)劃導(dǎo)向，促進國土空間綜合優(yōu)化，著力提升“生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間”的整體效益；推進社會公平和生活條件均等化，著力提升國土空間的可達性和宜居性；增強人居環(huán)境的智能度和安全感，著力提升國土空間韌性。目前學(xué)術(shù)界主要關(guān)注國土空間的生態(tài)韌性和工程韌性，聚焦于防災(zāi)和減災(zāi)領(lǐng)域，如洪水、風(fēng)暴潮、高溫、干旱、地震、海嘯、冰川退縮、海平面上升等，而對國土空間的經(jīng)濟韌性、社會韌性、組織韌性和空間韌性等方面重視不夠。例如：空間韌性需要更多考慮空間差異、破碎化、整合性、連貫性等內(nèi)容[31]。

還需要指出的是，空間規(guī)劃的客體是土地，空間規(guī)劃的主體是人，空間規(guī)劃的主要目的是要促進人自身的高質(zhì)量發(fā)展以及人與自然的可持續(xù)發(fā)展。以往的國土空間規(guī)劃偏重于協(xié)調(diào)各類用地之間的矛盾或沖突，因而是“以地為本”的規(guī)劃導(dǎo)向而并非是“以人為本”的規(guī)劃導(dǎo)向?！耙匀藶楸尽钡膰量臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以社會價值最大化為目標(biāo)，以滿足人的正常理性和人的共通物性為原則[32]，注重協(xié)調(diào)國土空間利益相關(guān)者之間的矛盾或沖突。

3 協(xié)調(diào)好四大關(guān)系是國土空間規(guī)劃實施的重要保障

規(guī)劃既是一項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)活動，也是一種平衡的藝術(shù)，國土空間規(guī)劃也不例外。筆者認為：協(xié)調(diào)好公平與效率的空間平衡關(guān)系、公權(quán)力與私權(quán)力的利益平衡關(guān)系、中央與地方的權(quán)責(zé)平衡關(guān)系、剛性與彈性的政策平衡關(guān)系是國土空間規(guī)劃實施的重要保障。

3.1 公平與效率的空間平衡關(guān)系

公平與效率既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的一種矛盾的目標(biāo)統(tǒng)一體，也是空間演變中相互轉(zhuǎn)換的一種內(nèi)在動力，還是實現(xiàn)空間平衡的一種核心機制。所有空間內(nèi)的事物，只要形成了相對復(fù)雜的系統(tǒng)關(guān)系，就會在“公平”與“效率”的兩個極點之間來回擺動，不斷尋求平衡[33]。

包括陸地空間、海洋空間、農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間、綠色空間、休閑娛樂空間等多種類型的國土空間，也在遵循互動與競爭、交流與融合、入侵與抵抗、公平與效率的空間原則。不同類型空間的功能定位與角色作用存在顯著差異，它們既相互作用又互補共存，既不可或缺又不可分割，共同維系著空間關(guān)聯(lián)性、多樣性、互補性的本質(zhì)特征。此外，國土空間規(guī)劃是“責(zé)任規(guī)劃”與“權(quán)益規(guī)劃”的融合體，無疑應(yīng)當(dāng)堅持責(zé)任和利益相結(jié)合的原則?！柏?zé)任規(guī)劃”以公平為主導(dǎo)目標(biāo)取向，適當(dāng)兼顧效率訴求，追求“公平中的效率”是一項實現(xiàn)自我突破的崇高責(zé)任；“權(quán)益規(guī)劃”以效率為主導(dǎo)目標(biāo)取向，適當(dāng)兼顧公平訴求，追求“效率中的公平”是一項實現(xiàn)可持續(xù)效率的偉大使命。由此可見，“公平與效率”是實現(xiàn)空間平衡的一種核心規(guī)則與動力機制。

3.2 公權(quán)力與私權(quán)力的利益平衡關(guān)系

國土空間是公共空間與私人空間的結(jié)合體。協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)力之間的平衡，是國土空間規(guī)劃必須遵循的基本原則之一。一般來說，規(guī)劃權(quán)屬于公權(quán)力范疇，它是國家以實現(xiàn)現(xiàn)有各類（自然）資源及生態(tài)環(huán)境的安全、節(jié)約、集約和可持續(xù)利用為目的，賦予各級政府對各類資源與環(huán)境的利用進行宏觀調(diào)控的權(quán)力[34]。例如：各類公共建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間的安全、合理、可持續(xù)、美觀及恰當(dāng)?shù)目臻g規(guī)劃和布局等。事實上，政府享有和行使規(guī)劃權(quán)是為了維護公眾在資源利用與生存環(huán)境方面的公共利益，但落實到具體空間范圍時會對相關(guān)權(quán)利人的（空間）權(quán)利構(gòu)成限制甚至對其權(quán)利和利益造成損害。因此，政府應(yīng)對那些因規(guī)劃已造成或?qū)斐芍苯訐p害和間接損害的相關(guān)權(quán)利人進行補償。

國土空間規(guī)劃的實質(zhì)是基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制。在日本，土地發(fā)展權(quán)的分配是由國土交通部門在土地利用基本規(guī)劃中完成的，作為土地用途管制的基本依據(jù)。筆者認為：我國的主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)立足于可持續(xù)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標(biāo)，集聚全社會力量，科學(xué)合理分配土地發(fā)展權(quán)，共同創(chuàng)造安全、健康、舒適、高效的國土空間，實現(xiàn)對國土空間的有效管控、利用和發(fā)展，促進國土空間提質(zhì)、增效和升值。然而，另一方面，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，將會擴大不同類型主體功能區(qū)域（重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)）之間的區(qū)域差距。因此，只有建立和健全包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟補償、工程經(jīng)濟補償、流域經(jīng)濟補償、流量經(jīng)濟補償、貿(mào)易經(jīng)濟補償、功能經(jīng)濟補償、社會補償在內(nèi)的綜合區(qū)域補償機制[35]，才能保障主體功能區(qū)規(guī)劃的順利實施。

3.3 中央與地方的權(quán)責(zé)平衡關(guān)系

國土空間規(guī)劃涉及到國家、省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個空間層面或規(guī)劃尺度，不同空間尺度下各個行政主體之間存在著相互控制和影響的錯綜復(fù)雜的空間政治關(guān)系，以及相異的行政權(quán)利與責(zé)任義務(wù)。其中：最重要的是要合理界定中央政府與地方政府的權(quán)利與責(zé)任，形成合理的職責(zé)分工體系，充分發(fā)揮政府調(diào)控與市場機制的作用和效力。日本在這方面頗具代表性，其做法與經(jīng)驗具有啟迪性。

日本各層級政府在規(guī)劃事務(wù)職能上的分工較為明確：（1）國家的主要職責(zé)是定戰(zhàn)略，即編制國土形成規(guī)劃和國土利用規(guī)劃（全國），制定國土保護利用的戰(zhàn)略方向和基本方針；國家并不過多插手地方規(guī)劃管理，僅適當(dāng)提出意見或勸告，給予地方較大的自主權(quán)。（2）都道府縣主要職責(zé)是劃分區(qū)，通過土地利用基本規(guī)劃將國土劃分為五類地域，以此作為銜接上層級宏觀戰(zhàn)略和下層級具體實施的抓手。（3）市町村的主要職責(zé)是定方案，以城市規(guī)劃等實施性規(guī)劃為手段，主導(dǎo)各類國土資源的開發(fā)建設(shè)和保護利用。在縱橫事權(quán)明晰的前提下，日本搭建了完善的國家與地方、部門與部門之間的利益協(xié)調(diào)平臺[36-37]。

3.4 剛性與彈性的政策平衡關(guān)系

國土空間規(guī)劃中剛性與彈性的平衡關(guān)系亦即“確定性”與“靈活度”之間的平衡關(guān)系[38]。由于國土空間既是封閉的更是開放的，既是靜態(tài)的更是動態(tài)的，因而其空間區(qū)位與功能定位也是階段性變化的。這就要求我們在空間規(guī)劃中必須注意把握好“剛性與彈性”的辯證演進關(guān)系，正確處理好“確定性”與“靈活度”之間的平衡關(guān)系，綜合考慮規(guī)劃的實施性與未來發(fā)展的各種可能性，從“定目標(biāo)”“定指標(biāo)”“定坐標(biāo)”的強控型空間規(guī)劃體系，向注重戰(zhàn)略開發(fā)引導(dǎo)、注重規(guī)劃動態(tài)修編、注重空間留白機制的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性與柔性相結(jié)合的規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變。

4 我國國土空間規(guī)劃的緊要任務(wù)

借鑒發(fā)達國家國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，本輪國土空間規(guī)劃尚需在下列幾個方面進行補缺和深化研究。

4.1 深化跨區(qū)域性的國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃研究

國土空間規(guī)劃既包括市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）等微觀尺度的實施性規(guī)劃，又包括國家層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃和省級層面的協(xié)調(diào)性規(guī)劃。在實施性規(guī)劃中，注重對生態(tài)空間保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線、建設(shè)用地增長邊界控制線等“行政單元空間”的規(guī)劃管控。在戰(zhàn)略性規(guī)劃中，主要著眼于宏觀性、全局性、長遠性的“戰(zhàn)略單元空間”的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能布局。在協(xié)調(diào)性規(guī)劃中，則應(yīng)重點關(guān)注區(qū)域之間、城市之間的“政策單元空間”的協(xié)同統(tǒng)一及其政策框架的構(gòu)建。譬如：在法國，就有“市間國土協(xié)調(diào)綱要”[39]。這既是我們在以往的國土規(guī)劃或空間規(guī)劃中所缺失的，又是國土規(guī)劃或空間規(guī)劃的最大難點。因此，在新一輪國土空間規(guī)劃中，亟需突破局限于城市內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)部、國家內(nèi)部思考國土空間規(guī)劃的束縛，研究和增補“省際、市際國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“都市圈國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“城市群國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“毗鄰國家之間國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”等重大實踐課題。

4.2 建議按四類主體功能區(qū)域構(gòu)建差異化的國土空間規(guī)劃體系

由于不同主體功能區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)）在資源稟賦、環(huán)境容量、開發(fā)強度、功能定位、開發(fā)方向與潛力等諸多方面存在顯著的空間差異性[40]，因此，筆者建議按四類主體功能區(qū)域，分類構(gòu)建既有共性又有差異性的國土空間規(guī)劃編制審批體系、技術(shù)標(biāo)準體系、實施監(jiān)督體系和法規(guī)政策體系，以便進一步提高國土空間規(guī)劃管控的精細化水平、監(jiān)督技能及其法規(guī)政策的實施績效。

4.3 開展相關(guān)法律法規(guī)的梳理與補漏工作

在我國國土空間規(guī)劃法律體系中，主干法（《區(qū)域規(guī)劃法》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等）已經(jīng)具有較好的基礎(chǔ)；而《主體功能區(qū)規(guī)劃法》《國土空間規(guī)劃法》卻處于缺位狀態(tài)。同時，相關(guān)法（如：資源、生態(tài)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、社會公共設(shè)施等）部門專項法，要么政出多門，相互矛盾或沖突現(xiàn)象比較明顯；要么至今依然缺失，未能履行應(yīng)有的法律保護作用。因此，亟需開展梳理、整合與補漏工作。另外，《跨?。ㄊ?、區(qū)）空間協(xié)調(diào)規(guī)劃法》《跨市（縣）空間協(xié)調(diào)規(guī)劃法》等也應(yīng)早日提上議事日程。

4.4 關(guān)注我國國土空間關(guān)系演進中的新機制與新問題

在我國國土空間關(guān)系的演進中，將會不斷出現(xiàn)新現(xiàn)象與新問題，需要國土空間規(guī)劃人員給予持續(xù)的關(guān)注。譬如：目前有些學(xué)者開展了收縮城市和收縮鄉(xiāng)村的研究與探索，但是，有關(guān)收縮郊區(qū)、收縮城市群的研究尚未引起學(xué)界的重視；有些學(xué)者多年來關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距的研究，然而，城市群之間、城市群區(qū)域與非城市群區(qū)域之間的發(fā)展差距尚未引起足夠的重視；互聯(lián)網(wǎng)及人工智能技術(shù)的進展將會對我國國土空間關(guān)系的演進產(chǎn)生何種影響？全球化進程又將如何影響我國國土空間關(guān)系的未來演進？全球氣候變化將會對我國國土空間關(guān)系的演進產(chǎn)生何種影響？這些新的課題，亟需納入國土空間規(guī)劃的研究視域中來。