■何艷玲 趙俊源

［內(nèi)容提要］解釋城市風(fēng)險(xiǎn)的形成，必須將城市放置在國(guó)家治理的制度情境中。新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中央和地方政府通過(guò)不斷改變城市屬性，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化時(shí)期，城市是有別于鄉(xiāng)村的工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域；在市場(chǎng)化改革和城市化時(shí)期，城市是集聚和消費(fèi)的場(chǎng)所；在后市場(chǎng)化時(shí)代，城市則成為資本“擴(kuò)增器”。國(guó)家治理目標(biāo)與城市的緊密結(jié)合，形成了國(guó)家城市。盡管?chē)?guó)家城市為工業(yè)增長(zhǎng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造條件，但也導(dǎo)致城市治理和公共服務(wù)無(wú)法匹配城市屬性變化，由此產(chǎn)生了城市風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的城市化進(jìn)程，在本質(zhì)上凸顯了多元化利益主體與復(fù)雜化社會(huì)過(guò)程在空間中的嬗變、更替與演進(jìn)。國(guó)家城市的概念提出，意味著城市風(fēng)險(xiǎn)是轉(zhuǎn)型國(guó)家的結(jié)構(gòu)性矛盾在城市中的呈現(xiàn)，城市本身的屬性又加深了這種矛盾。城市治理的復(fù)雜性在于，每個(gè)人在不同的層面而言都可能是城市的弱者，而不同層面的弱者需求則是城市規(guī)劃、城市建設(shè)以及城市公共服務(wù)供給的底線。

城市化不僅是商品、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力跨區(qū)（國(guó)）流動(dòng)的一個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程，也是一個(gè)制度性過(guò)程。制度的產(chǎn)生基于特定的歷史環(huán)境。當(dāng)歷史環(huán)境由于結(jié)構(gòu)性的變遷而變化的時(shí)候，新環(huán)境勢(shì)必對(duì)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)提出挑戰(zhàn)。任何一種政治經(jīng)濟(jì)秩序都隱含內(nèi)在的矛盾，而這種矛盾往往是不確定性的制度性來(lái)源。當(dāng)不確定性對(duì)組織和個(gè)人造成傷害的時(shí)候，可以稱之為風(fēng)險(xiǎn)。城市，作為現(xiàn)代社會(huì)最重要的一個(gè)物理場(chǎng)地、一個(gè)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)所、一個(gè)社會(huì)場(chǎng)景，其集聚屬性、規(guī)模性和流動(dòng)性，讓制度變得更為復(fù)雜，不確定性更為強(qiáng)化，傷害變得更有可能，城市風(fēng)險(xiǎn)性也越大。2019 年歲末開(kāi)始于特大城市的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”），作為一次重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件，其影響、傷害和代價(jià)以及不確定性，都逐漸在不同層面被清點(diǎn)和分析。因此，城市風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)嚴(yán)肅而重要的議題；在學(xué)理層面討論更具整體性意義的城市風(fēng)險(xiǎn)的制度性起源，則更為關(guān)鍵而迫切。整體而言，本文要表達(dá)的基本觀點(diǎn)是：中國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)了全新的公共議題，但無(wú)論是體制還是制度，都沒(méi)有能夠及時(shí)反饋這些過(guò)程和這些議題，并對(duì)此做出有力的回應(yīng)。當(dāng)然，這種延遲在其他國(guó)家城市中同樣會(huì)遇到，但我們的問(wèn)題在于，中國(guó)城市作為國(guó)家體系的重要部分，其面臨的挑戰(zhàn)更為艱巨。

一、城市化、城市問(wèn)題與城市風(fēng)險(xiǎn)

城市之于中國(guó)，意義重大。2018 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表明，中國(guó)城市化率已達(dá)59.58%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)83137 萬(wàn)人。在城市化過(guò)程中，各類城市問(wèn)題持續(xù)涌現(xiàn)：高密度、緊湊型的城市空間與城市蔓延式發(fā)展相互沖突，緊張的人地關(guān)系給城市規(guī)劃、市政服務(wù)帶來(lái)挑戰(zhàn)；居住環(huán)境不符合生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境污染、“垃圾圍城”影響著居民身心健康；大城市與小城市發(fā)展失衡，中小城市發(fā)展滯后；城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡，鄉(xiāng)村凋敝；城市社會(huì)分化、失序、不穩(wěn)定①；公共危機(jī)事件在高密度城市發(fā)生的巨大代價(jià)和影響；乃至空間形態(tài)的不合法，空間資源的不平等分配，空間權(quán)利的失衡，空間生活的分層與排斥，如此種種都表明對(duì)城市問(wèn)題的深刻反思已迫在眉睫。

相較于使用“城市病”來(lái)籠統(tǒng)描述林林總總的城市問(wèn)題，城市風(fēng)險(xiǎn)的概念更為貼切。自“切爾諾貝利核事故”之后，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)概念逐步被熟知，并被貝克（Ulrich Beck）、吉登斯（Anthony Gid?dens）、盧曼（Niklas Luhmann）等人界定為現(xiàn)代社會(huì)的重要特質(zhì)。發(fā)生在城市場(chǎng)域的風(fēng)險(xiǎn)通常有三類。一是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的不穩(wěn)定性。城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活的載體，當(dāng)全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型重構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益分配機(jī)制和社會(huì)秩序時(shí)，它所帶來(lái)的不確定性會(huì)在城市集中體現(xiàn)。②二是城市化進(jìn)程中的特有風(fēng)險(xiǎn)。城市人口密度高，經(jīng)濟(jì)集聚度大，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。當(dāng)人口、生產(chǎn)資料、公共資源在一定時(shí)空范圍內(nèi)急劇壓縮，風(fēng)險(xiǎn)隨之而來(lái)。壓縮越厲害，風(fēng)險(xiǎn)越具有突發(fā)性、蔓延性、不可預(yù)測(cè)性。一旦發(fā)生突發(fā)應(yīng)急事件，會(huì)展現(xiàn)出極強(qiáng)的破壞性。③三是特指某一類具體的風(fēng)險(xiǎn)，比如疫情與公共衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)危機(jī)、生產(chǎn)事故，等等。④風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨展示了當(dāng)下的根本特征，也揭示了現(xiàn)代性的內(nèi)在悖論導(dǎo)致的對(duì)自身的抗拒與反駁。自然災(zāi)害還從未戰(zhàn)勝，而用來(lái)應(yīng)對(duì)自然的技術(shù)和活動(dòng)不僅沒(méi)有能夠消除不確定性，反而加強(qiáng)了原有的不確定性，且自身還建構(gòu)了更多不確定性。生物安全、病毒安全、技術(shù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等新形態(tài)災(zāi)害以始料未及的方式突兀出現(xiàn)；尤其在城市這一復(fù)雜且脆弱的系統(tǒng)中，更是如此。

當(dāng)然，關(guān)于城市風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生已有諸多討論：空間規(guī)劃局限論認(rèn)為，通過(guò)合理安排城市空間可以平衡人口結(jié)構(gòu)、分配公共資源，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。市場(chǎng)化改革后，大量外來(lái)務(wù)工人員從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，一些超大規(guī)模、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、形態(tài)混亂的城市社區(qū)誕生。城市空間規(guī)劃陷入矛盾狀態(tài)：一方面，在城市這一容器的邊界固定條件下，城市規(guī)劃不得不轉(zhuǎn)向緊湊型、精明型規(guī)劃；另一方面，城市蔓延突破了固有的、已經(jīng)規(guī)劃好的城市邊界和空間結(jié)構(gòu)。在此雙重壓力下，城市規(guī)劃速度無(wú)法跟上城市人口、工業(yè)、住房的增長(zhǎng)速度，由此暴露出基礎(chǔ)設(shè)施短缺、城市風(fēng)險(xiǎn)郊區(qū)化、社區(qū)矛盾和鄰避沖突等問(wèn)題。⑤市場(chǎng)機(jī)制失靈論認(rèn)為，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取決于資源的空間配置效率。由于城市空間具有不變性，而生產(chǎn)要素具有流動(dòng)性，二者之間如果不匹配，則會(huì)使城市無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以后的城市建設(shè)本質(zhì)上是通過(guò)一系列改革促進(jìn)人口、資金、技術(shù)、公共資源在城市空間中聚集。⑥然而，盡管城市能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素以低成本、高效率的方式流動(dòng)，但現(xiàn)行的戶籍、土地、財(cái)政政策過(guò)于追求區(qū)域平衡發(fā)展，反過(guò)來(lái)限制人口自由流動(dòng)，扭曲土地供應(yīng)，浪費(fèi)公共資源，造成資源錯(cuò)配。⑦公共服務(wù)不足論從政府管理的角度考察“大城市病”的生成機(jī)制。城市政府的基本任務(wù)和職責(zé)是為居民提供公共服務(wù)。⑧通常，城市政府掌握的資源與城市的行政等級(jí)是關(guān)聯(lián)的，一個(gè)地區(qū)的行政等級(jí)越高，獲得的資源越多。然而，改革開(kāi)放以后出現(xiàn)了一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快但行政級(jí)別較低的城市和地區(qū)，它們的公共資源少而人口多，出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”、管理負(fù)擔(dān)重的情況。而按照屬地管理和戶籍人口來(lái)供給公共服務(wù)的原則使得上級(jí)政府無(wú)法將資源精準(zhǔn)高效地投放到這些地區(qū)，加劇了公共服務(wù)失衡。⑨城鄉(xiāng)人口流動(dòng)論則從城市社會(huì)生態(tài)角度考察人口增長(zhǎng)與城市形態(tài)的匹配程度。從世界城市發(fā)展史看，城市形態(tài)普遍經(jīng)歷了從單中心形態(tài)向多中心、城市群的轉(zhuǎn)變，⑩這種變化取決于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村人口向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移，而此時(shí)的城市又是按照工業(yè)型城市的限制性發(fā)展原則進(jìn)行設(shè)計(jì)的，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移超出城市規(guī)模和承載能力，造成城市無(wú)序擴(kuò)張和人地關(guān)系緊張。11

上述討論將城市拆解成不同場(chǎng)景，并賦予了不同的含義：城市作為規(guī)劃的對(duì)象，通過(guò)劃定城市與鄉(xiāng)村、城市與城市之間的邊界，形成了城鄉(xiāng)二元空間結(jié)構(gòu)及管理體系；城市作為生產(chǎn)要素流動(dòng)的容器，通過(guò)生產(chǎn)要素在城市空間中的匹配來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；城市作為政府管理的場(chǎng)所，城市的邊界與政府組織邊界重合，從而建立界限分明的城市公共服務(wù)體系；城市作為居民生產(chǎn)生活的載體，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與城市形態(tài)的蔓延和收縮有關(guān)。如果二者保持一致，城市能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，反之則不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

我們認(rèn)為，如果說(shuō)與城市風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的城市安全是用一定結(jié)構(gòu)方式聯(lián)系起來(lái)所呈現(xiàn)的一種系統(tǒng)要素平衡，則城市風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是由系統(tǒng)要素間的不平衡、不兼容乃至不匹配所致，其癥結(jié)可能來(lái)自自然災(zāi)害，可能來(lái)自城市社會(huì)，也可能來(lái)自制度和治理模式。城市風(fēng)險(xiǎn)是不確定性在城市場(chǎng)域中的展現(xiàn)，而城市制度和治理是對(duì)這種不確定性的回應(yīng)。以政府和各種制度安排為中心的城市治理是對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、管理和控制。一旦制度失靈，就會(huì)產(chǎn)生城市風(fēng)險(xiǎn)。就此而言，城市風(fēng)險(xiǎn)不僅是自然生成風(fēng)險(xiǎn)，更是建構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。建構(gòu)性意味著，不同時(shí)期的制度和治理模式對(duì)城市產(chǎn)生不同影響，這不僅使得城市風(fēng)險(xiǎn)的呈現(xiàn)形式不同，且風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在不同群體（比如本地-外地居民、有房者和無(wú)房者）、不同區(qū)域（大城市和小城市、主城區(qū)和郊區(qū)）中不成比例地分布，即風(fēng)險(xiǎn)具有群體和空間階層性。與生成性風(fēng)險(xiǎn)相比，建構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)不僅帶來(lái)危害，比如災(zāi)難、不安全，也將帶來(lái)傷害，比如剝奪感、不信任，并在深層次上形成城市居住者的集體焦慮。

目前有關(guān)城市風(fēng)險(xiǎn)的研究，主要在應(yīng)急專門(mén)應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行，并沒(méi)有特別放置于城市場(chǎng)景并將城市性質(zhì)帶入討論，或者對(duì)城市性質(zhì)并未特別關(guān)注。而有關(guān)城市治理的研究更多聚焦于城市空間、交通、規(guī)劃、犯罪等具體問(wèn)題，對(duì)其與結(jié)構(gòu)層面的城市風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系則涉及不多。因此，本文的討論試圖尋找形成不同城市風(fēng)險(xiǎn)的整體性原因。這一討論的建構(gòu)，直接動(dòng)機(jī)來(lái)自于對(duì)新冠疫情的反思，但更多是基于我們對(duì)中國(guó)國(guó)家建設(shè)、城市性質(zhì)以及城市治理之間關(guān)系的長(zhǎng)期研究。我們會(huì)將此次新冠疫情嵌入更宏觀的城市風(fēng)險(xiǎn)中，并在制度層面條分縷析城市風(fēng)險(xiǎn)的癥結(jié)，即城市風(fēng)險(xiǎn)的制度性起源。在本文中討論的城市風(fēng)險(xiǎn)，主要是指社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也包括源自于制度的自然風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)家治理目標(biāo)與國(guó)家對(duì)城市的不同想象

城市研究的一個(gè)基本共識(shí)就是，城市是具有空間屬性、集聚屬性和資本流動(dòng)屬性的復(fù)雜系統(tǒng)。對(duì)這種復(fù)雜性的認(rèn)知，是有差異的。這種差異性體現(xiàn)在，中國(guó)城市化進(jìn)程本質(zhì)上是國(guó)家基于城市的不同屬性或者國(guó)家對(duì)城市的不同想象，并由此啟動(dòng)了承擔(dān)不同任務(wù)的城市建設(shè)進(jìn)程。

首先，在工業(yè)化時(shí)期，國(guó)家治理目標(biāo)是快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國(guó)家對(duì)城市的想象區(qū)別于鄉(xiāng)村的行政區(qū)域和工業(yè)生產(chǎn)容器。通過(guò)城鄉(xiāng)有別的空間體系，社會(huì)主義國(guó)家建立起符合工業(yè)生產(chǎn)的城市系統(tǒng)。城市展現(xiàn)出與鄉(xiāng)村不同的特征：城市是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變的載體；城市壟斷集體消費(fèi)品的生產(chǎn)，集中安排公共資源和消費(fèi)品分配；建立人為隔離和適度分化的城市社會(huì)以及差異化的土地供應(yīng)制度。12城市發(fā)揮生產(chǎn)功能，成為經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和社會(huì)資本的主要來(lái)源。通過(guò)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷來(lái)累積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，減少公共服務(wù)和集體消費(fèi)品的供應(yīng)，支持工業(yè)建設(shè)。

其次，在市場(chǎng)化時(shí)期，國(guó)家治理目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)城市的想象是集聚和消費(fèi)的中心，城市變成增長(zhǎng)機(jī)器。空間經(jīng)濟(jì)主義認(rèn)為集聚是城市的根本屬性，即通過(guò)城市空間將資本、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、知識(shí)與技術(shù)等生產(chǎn)要素聚集起來(lái)，通過(guò)分享、匹配和學(xué)習(xí)機(jī)制，產(chǎn)生知識(shí)溢出效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。13因此，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必然要求人口進(jìn)入城市，擴(kuò)大城市規(guī)模，增加商業(yè)和消費(fèi)活動(dòng)。在集聚要求下，城市建設(shè)不再圍繞重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目展開(kāi)，不再講求對(duì)稱布局、放射狀道路、宏偉的公共廣場(chǎng)，而是積極招商引資，重視交通樞紐、港口、商貿(mào)中心、工業(yè)園區(qū)，加快人口、資金、技術(shù)、公共資源在城市中的流通和集聚。

與集聚屬性對(duì)應(yīng)的是城市的消費(fèi)屬性。城市不僅是勞動(dòng)者進(jìn)行生產(chǎn)的場(chǎng)所，也是勞動(dòng)者消費(fèi)的場(chǎng)所。城市消費(fèi)主要包括集體消費(fèi)和住房消費(fèi)。集體消費(fèi)是對(duì)一些重要的現(xiàn)代城市問(wèn)題的回應(yīng)，如去工業(yè)化可能減少工人就業(yè)、社會(huì)不公正和社會(huì)排斥，等等。14政府通過(guò)提供集體消費(fèi)品（公共服務(wù)）來(lái)緩和擴(kuò)大再生產(chǎn)與居民消費(fèi)需求之間的矛盾。而住房消費(fèi)不僅是為了應(yīng)對(duì)城市功能從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向消費(fèi)，其另一個(gè)意義在于，由于城市空間具有使用價(jià)值與交換價(jià)值雙重屬性，因此也可通過(guò)空間使用價(jià)值增值來(lái)提升交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。15市場(chǎng)化改革之初，建立市場(chǎng)機(jī)制是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的工具而非目標(biāo)，且當(dāng)時(shí)主要以出口增長(zhǎng)而非消費(fèi)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，城市并沒(méi)有承擔(dān)太多消費(fèi)的任務(wù)。16當(dāng)城市人口逐漸增多，城市消費(fèi)需求被釋放，城市也開(kāi)始被納入消費(fèi)系統(tǒng)之中。例如，通過(guò)創(chuàng)造視覺(jué)效果、時(shí)尚品味等，促使城市空間的使用價(jià)值消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?hào)價(jià)值消費(fèi)，這有助于加速消耗生產(chǎn)剩余。城市消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。為了滿足城市消費(fèi)需求，政府開(kāi)啟了住房商品化改革。

再次，隨著市場(chǎng)化改革不斷深化，國(guó)家治理目標(biāo)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（勞動(dòng)力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新）或者說(shuō)高質(zhì)量發(fā)展。由此，國(guó)家對(duì)城市的想象變成了資本“擴(kuò)增器”，即通過(guò)土地金融化讓城市變成資本。這里的背景在于，市場(chǎng)化的紅利逐漸消逝，需要通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素配置來(lái)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，如黨的十九大報(bào)告提出，“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革……把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)”。資本作為供給側(cè)的關(guān)鍵要素之一，必須加強(qiáng)空間流動(dòng)和合理配置。城市的特質(zhì)使其成為資本合理配置的絕佳場(chǎng)所：城市是時(shí)空壓縮的產(chǎn)物，在一定程度上打破了資本流動(dòng)的空間壁壘，提高了商品交易速度，增加了市場(chǎng)交易密度，降低了交易成本；城市是資本積累和再投資的一個(gè)環(huán)節(jié)，并以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、大型項(xiàng)目、城市更新等形式呈現(xiàn)，城市建設(shè)有助于加快資本循環(huán)；17城市本身是由不同功能區(qū)域組成的有機(jī)體，這種功能區(qū)分創(chuàng)造了地租差異，而這種地租差異正是資本流動(dòng)的動(dòng)力和方向所在，它反映出城市不同地區(qū)對(duì)資本的敏感程度18。在此情形下，政府的任務(wù)是創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，為資本流動(dòng)創(chuàng)造條件。宏觀上，建立勞資關(guān)系制度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、金融與貨幣監(jiān)管機(jī)制以及城市發(fā)展政策；微觀上，創(chuàng)造各種條件來(lái)吸引盈余資本投入房地產(chǎn)及土地增值中。改革開(kāi)放以來(lái)，各地方政府都通過(guò)稅收優(yōu)惠政策、改造城市環(huán)境、公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施，將城市納入全球生產(chǎn)體系，吸引資本流入。例如，通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)來(lái)吸引外資；通過(guò)城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移為外資企業(yè)提供廉價(jià)勞動(dòng)力。19總之，全球化重組了城市空間尺度，這種重組從不同層面影響了中央政府、地方政府、企業(yè)、城市居民，并塑造了改革開(kāi)放以后的中國(guó)城市。20

從上述分析，第一，城市是國(guó)家治理的基本單位，國(guó)家對(duì)城市有不同的認(rèn)知和想象。正是基于這種認(rèn)知，城市被不斷塑造并以此適應(yīng)不同的國(guó)家治理目標(biāo)。第二，基于這一想象和定位，中央和地方政府進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)，如土地利用、資源分配、空間規(guī)劃制度，以此實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)、生產(chǎn)要素和資本的集中。這些制度在城市中相互促進(jìn)又相互抵牾，由此形成的城市問(wèn)題各有不同，如過(guò)于明確的城鄉(xiāng)行政區(qū)分導(dǎo)致城市功能固化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。而一直以來(lái)重生產(chǎn)輕消費(fèi)的城市發(fā)展策略也無(wú)法滿足城市的集聚屬性。一旦市場(chǎng)化改革放開(kāi)人口等生產(chǎn)要素流動(dòng)，勢(shì)必造成城市過(guò)度蔓延、環(huán)境污染、交通擁堵等問(wèn)題。同時(shí)，為了滿足城市的消費(fèi)屬性，可能會(huì)大拆大建，導(dǎo)致城市文化喪失、無(wú)序增長(zhǎng)和老舊社區(qū)衰敗，乃至城市社會(huì)分化。

接下來(lái)，將從更具延展性的視角將城市與社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)、國(guó)家治理轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來(lái)，探討城市風(fēng)險(xiǎn)的制度性癥結(jié)。整體而言，中國(guó)城市建設(shè)經(jīng)歷了從工業(yè)化到市場(chǎng)化再到全球化的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，城市是被改造的對(duì)象，同時(shí)始終與國(guó)家保持互動(dòng)互構(gòu)。因此，分析城市風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，必須將城市放置在國(guó)家與社會(huì)轉(zhuǎn)型的總體制度安排和進(jìn)程中進(jìn)行討論，即按照“國(guó)家治理-城市屬性-城市治理”的邏輯，考察國(guó)家治理目標(biāo)、城市屬性、城市治理模式這三個(gè)系統(tǒng)的變遷和互動(dòng)（見(jiàn)圖1）。

三、工業(yè)化主導(dǎo)時(shí)期與城市作為工業(yè)化容器

實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是從革命年代到建設(shè)年代貫徹始終的目標(biāo)，這是現(xiàn)代中國(guó)的基礎(chǔ)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，城市被當(dāng)作工業(yè)化的容器和主場(chǎng)所。早在1944年毛澤東就指出：“由農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)到工業(yè)基礎(chǔ)，正是我們革命的任務(wù)”。新中國(guó)的工業(yè)化建設(shè)始于1953年—1957年的第一個(gè)五年計(jì)劃，基本任務(wù)是集中力量發(fā)展重工業(yè)。為了這一目標(biāo)，城市生產(chǎn)被充分調(diào)動(dòng)，并建立了與之匹配的總體性體制。一方面，國(guó)家通過(guò)各種手段挖掘所有城市的生產(chǎn)潛力：通過(guò)行政賦權(quán)來(lái)定義城鄉(xiāng)行政級(jí)別以及它們?cè)谡蛄兄械奈恢?，調(diào)整政府的組織形式、權(quán)力結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)間的關(guān)系；對(duì)城鄉(xiāng)空間功能的設(shè)計(jì)和規(guī)劃以工業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)；執(zhí)行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)不同城市進(jìn)行分工，并由中央計(jì)劃將資源不成比例地分配給城市；通過(guò)戶籍制度和人口政策來(lái)控制人口流動(dòng)、管理城鄉(xiāng)人口；農(nóng)村集體化改造，建立人民公社制度及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)并提供給城市；通過(guò)單位制來(lái)組織城市生產(chǎn)和分配，并以集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度來(lái)劃撥城鄉(xiāng)用地。21另一方面，每個(gè)城市建立了國(guó)有企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位高度合一的行政管理體制：通過(guò)單位制將城市的生產(chǎn)、消費(fèi)、社會(huì)生活統(tǒng)合起來(lái)，資源高度集中且生產(chǎn)生活資料、人力資源統(tǒng)一分配；建立了無(wú)償供應(yīng)且統(tǒng)一規(guī)劃的城市土地制度。總體性體制最大程度地推進(jìn)了工業(yè)生產(chǎn)，但為了維持這種優(yōu)勢(shì)，城市和鄉(xiāng)村也付出了巨大代價(jià)。一是高增長(zhǎng)低效率的發(fā)展模式，導(dǎo)致資源嚴(yán)重錯(cuò)配。改革開(kāi)放之前，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率維持在6.67%左右，但這種增長(zhǎng)在一定程度上是低效的，生產(chǎn)率對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為負(fù)。1952 年—1978 年，全國(guó)全要素生產(chǎn)率年增長(zhǎng)為-0.32%，對(duì)總產(chǎn)出增長(zhǎng)貢獻(xiàn)為5.3%。22這意味著改革之前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是依靠技術(shù)推動(dòng)，而是依靠資本、勞動(dòng)力的投入推動(dòng)。國(guó)家全面介入經(jīng)濟(jì)生活并強(qiáng)制進(jìn)行資本積累，通過(guò)壓低工資、利率、原材料價(jià)格來(lái)人為降低工業(yè)生產(chǎn)成本，形成不對(duì)等的投入產(chǎn)出模式，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和錯(cuò)配。二是通過(guò)統(tǒng)一的城市購(gòu)銷體系，使城市工業(yè)產(chǎn)出被納入國(guó)家財(cái)政體系，為下一輪政府投資、工業(yè)發(fā)展提供資金支持。為了積累生產(chǎn)剩余，城市建設(shè)往往與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施脫鉤，形成標(biāo)準(zhǔn)較低且限制分配的城市公共服務(wù)體系。1978 年以前，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值較1952 年增長(zhǎng)4.4 倍，而人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只增長(zhǎng)2.2倍。23

圖1：國(guó)家治理目標(biāo)與國(guó)家“想象中”的城市

城市和鄉(xiāng)村所付出的代價(jià)是工業(yè)化時(shí)期總體性體制失靈的負(fù)外部性表現(xiàn)。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制出現(xiàn)的偏差，則加劇了總體性體制失靈。正如所知，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最大特點(diǎn)在于生產(chǎn)資料的配置不是基于價(jià)格規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)，而是通過(guò)自上而下的指令性計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)。官僚控制而非價(jià)格調(diào)節(jié)成為管理工業(yè)生產(chǎn)的重要手段。它不是以生產(chǎn)效率和利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而是以順利完成計(jì)劃生產(chǎn)為目標(biāo)。這使得企業(yè)盡可能多地獲取原材料配額，但無(wú)需考慮并控制生產(chǎn)成本，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，官僚控制的企業(yè)對(duì)于價(jià)格變化不敏感，信息傳遞滯后，既無(wú)法確切了解生產(chǎn)體系的供需情況，造成供需失衡，也無(wú)法應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化，造成技術(shù)更新緩慢?？傊?，總體性體制所構(gòu)建起來(lái)的低效發(fā)展模式造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力越來(lái)越小，對(duì)產(chǎn)品剩余的占有和工業(yè)產(chǎn)出的投入越來(lái)越高，進(jìn)一步壓低了城鄉(xiāng)居民的生活水平，加劇了城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)福利的缺失。這是這一時(shí)期城市風(fēng)險(xiǎn)的根源所在。

四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)時(shí)期與城市作為增長(zhǎng)機(jī)器

改革開(kāi)放以來(lái)特別是1992年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為主要目標(biāo)并進(jìn)行了全方位改革：改革經(jīng)濟(jì)體制并確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位；向經(jīng)濟(jì)組織放權(quán)，允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資進(jìn)入；允許人口自由流動(dòng)，提高勞動(dòng)效率；分稅制改革與行政放權(quán)為地方政府發(fā)行債券、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、出讓土地留下空間；保留關(guān)鍵領(lǐng)域的準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)權(quán)，統(tǒng)籌財(cái)政稅收并在安全、審計(jì)、金融等領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?。相?yīng)地，為了配合這些改革，國(guó)家通過(guò)一系列舉措彰顯城市的集聚屬性和消費(fèi)屬性，城市成為快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的增長(zhǎng)機(jī)器。

（一）城市集聚屬性的彰顯與城市風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要將生產(chǎn)要素集聚起來(lái)，此階段推動(dòng)的改革包括：

一是轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。這一轉(zhuǎn)變始于國(guó)營(yíng)企業(yè)改革：其一，理順政企關(guān)系，國(guó)營(yíng)企業(yè)從執(zhí)行國(guó)家生產(chǎn)計(jì)劃的接受者轉(zhuǎn)為回應(yīng)市場(chǎng)需求的參與者。1981年的國(guó)營(yíng)企業(yè)“利改稅”政策，將企業(yè)向國(guó)家上交利潤(rùn)改為繳納稅金，稅后利潤(rùn)全部留歸企業(yè)，使國(guó)營(yíng)企業(yè)走上自負(fù)盈虧的道路，成為真正意義上的企業(yè)。其二，調(diào)整企業(yè)權(quán)限。1979 年“擴(kuò)權(quán)十條”意見(jiàn)通過(guò)，形成《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成的規(guī)定》等文件，賦予國(guó)營(yíng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余控制權(quán)，激發(fā)國(guó)營(yíng)企業(yè)積極性。其三，增強(qiáng)國(guó)營(yíng)企業(yè)能力。1992 年國(guó)務(wù)院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，規(guī)定“企業(yè)根據(jù)國(guó)家宏觀計(jì)劃指導(dǎo)和市場(chǎng)需要，自主作出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策”，促進(jìn)其自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、獨(dú)立享有民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)。在國(guó)營(yíng)企業(yè)改革推動(dòng)下，地方政府重組城市空間的功能、自然資源、公共設(shè)施，參與市場(chǎng)活動(dòng)，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“只建設(shè)、不經(jīng)營(yíng)，只投入、不收益”的狀況。

二是招商引資，實(shí)現(xiàn)資金和企業(yè)的集聚。土地作為地方政府控制和經(jīng)營(yíng)的資源，滿足政府兩種需求：通過(guò)控制土地配置“以地引資”，調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量，出臺(tái)有吸引力的優(yōu)惠政策；通過(guò)土地交易“以地生稅”，增加地方財(cái)政收入。24這就要政府統(tǒng)一規(guī)劃城市空間，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)空間。同時(shí)，市場(chǎng)化改革不僅要開(kāi)放民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式及范圍，也要開(kāi)放其經(jīng)營(yíng)空間：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)找空間，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展并鼓勵(lì)農(nóng)民工就近就業(yè)；在市郊找空間，地方政府開(kāi)發(fā)市郊低成本的“空白地”，建設(shè)工業(yè)園區(qū)及經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，并配套相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施。工業(yè)園區(qū)是政府專供工業(yè)企業(yè)使用的區(qū)域，開(kāi)發(fā)區(qū)是由國(guó)務(wù)院以及省一級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，它們是產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺(tái)。截至2018 年3 月，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為552 家，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為1991 家，各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)工業(yè)總量的60%以上。25

三是開(kāi)放人口流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力集聚。這種轉(zhuǎn)移與農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、戶籍制度松綁密不可分（見(jiàn)表1）。前者允許農(nóng)民將閑置土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)者，可以選擇進(jìn)城務(wù)工，創(chuàng)造了勞動(dòng)力剩余。后者允許農(nóng)民進(jìn)城落戶，創(chuàng)造了勞動(dòng)力流動(dòng)。1978 年中國(guó)農(nóng)村人口7.9 億人、城市人口1.7 億人，而到了2019 年，城鎮(zhèn)人口8.3 億人、農(nóng)村人口5.6 億人。2013 年11 月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件”，標(biāo)志著人口政策從計(jì)劃限制轉(zhuǎn)向有序引導(dǎo)。規(guī)模浩大的勞動(dòng)力流動(dòng)和集中，為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了有利條件。

表1：戶籍制度改革歷程

通過(guò)上述改革，城市實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、資金和人口的集聚，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件，但相應(yīng)的制度安排無(wú)法匹配這種改變。

首先，國(guó)企改革減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但單位制解體對(duì)單位職工形成沖擊。這種沖擊表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是工資減少。改革以前，由城市單位統(tǒng)一安排職工的工資待遇。改革以后，企業(yè)獲得自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，職工工資按照市場(chǎng)邏輯和效率優(yōu)先原則進(jìn)行分配。由于勞動(dòng)力過(guò)剩、勞動(dòng)法規(guī)不健全等因素影響，職工的工資談判和權(quán)益維護(hù)能力較弱，職工權(quán)益難以得到有效的法律保護(hù)，一部人收入下降。二是工作不穩(wěn)定。國(guó)企改革和就業(yè)市場(chǎng)化使得職工對(duì)單位的依賴性降低，個(gè)人與原有單位的強(qiáng)依附關(guān)系被打破，單位職工成為雇員，工作環(huán)境、發(fā)展機(jī)遇由市場(chǎng)機(jī)制決定。1994年頒布的《勞動(dòng)法》強(qiáng)調(diào)企業(yè)和勞動(dòng)者雙向選擇的權(quán)利，并全面推行勞動(dòng)合同制，單位與個(gè)人關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與個(gè)人關(guān)系，企業(yè)會(huì)根據(jù)用工形勢(shì)、個(gè)人背景等因素自主選擇和優(yōu)化考核。一旦市場(chǎng)環(huán)境出現(xiàn)壓力，企業(yè)可能辭退員工，導(dǎo)致下崗潮出現(xiàn)。三是福利缺少。國(guó)企改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、政企分開(kāi)的現(xiàn)代企業(yè)制度。為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能的改革（見(jiàn)表2），剝離掉福利支出和職工福利所得。福利保障由單位化轉(zhuǎn)向社會(huì)化、市場(chǎng)化，原有穩(wěn)定的福利保障機(jī)制被打破。

表2：國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)歷程

其次，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，需要城市向外擴(kuò)張并在市郊建設(shè)工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園本質(zhì)上是為了節(jié)約城市生產(chǎn)體系的建設(shè)成本，通過(guò)具有明顯地理邊界的用地形成成本優(yōu)勢(shì)和局部壟斷，這意味著政府要對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模地集中征收（用）26。而土地征收（用）涉及眾多利益相關(guān)者，包括地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、村集體、被征地農(nóng)民。其中，地方政府獲得土地財(cái)政收入，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，村集體獲得超額地租和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，村民獲得拆遷補(bǔ)償。然而，現(xiàn)有的土地征收（用）機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益均衡分配。一方面，地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，積極招商引資。這一過(guò)程中可能出現(xiàn)地方政府隨意圈占耕地、違法出讓或轉(zhuǎn)讓土地等現(xiàn)象。2012 年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展各類開(kāi)發(fā)區(qū)清理整改前期工作的通知》，著重處理開(kāi)發(fā)區(qū)違規(guī)設(shè)立、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，這從側(cè)面反映出工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)的過(guò)多過(guò)濫，導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配。另一方面，土地征收（用）產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，可能損害農(nóng)民利益。如果在土地征收后，能夠?qū)Ρ徽鞯剞r(nóng)民進(jìn)行科學(xué)合理補(bǔ)償，則能夠?qū)崿F(xiàn)土地征收的雙贏。然而在城鄉(xiāng)二元土地制度下，政府壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng)。隨著土地需求和交易數(shù)量增加，政府占有土地價(jià)值增值的收益，而被征地農(nóng)民無(wú)法享有相應(yīng)權(quán)益，出現(xiàn)利益分配不公平。土地是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)資料，土地征收意味著他們可能喪失收入來(lái)源和生活保障。而補(bǔ)償機(jī)制關(guān)注補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值替代而非收入替代，27較少關(guān)注失地農(nóng)民的增收渠道、就業(yè)途徑以及社會(huì)保障28。當(dāng)失地農(nóng)民既喪失土地這一生產(chǎn)資料，又不能享有城市居民的同等福利時(shí)，他們逐漸成為城市邊緣群體。

再次，為了實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力集聚，需要將外來(lái)務(wù)工人員統(tǒng)一安置到產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)并成為城市“新產(chǎn)業(yè)工人”。由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)成本較低，關(guān)注生產(chǎn)功能而忽視服務(wù)功能，園區(qū)人居環(huán)境較差，缺乏必要生活服務(wù)設(shè)施，“新產(chǎn)業(yè)工人”無(wú)法享受更好的城市公共服務(wù)。同時(shí)，新產(chǎn)業(yè)工人作為城市中的新階層，其權(quán)利訴求和公共服務(wù)需求與其亦農(nóng)亦工的尷尬身份相矛盾。一方面，以農(nóng)民身份進(jìn)城務(wù)工，但由于技能缺陷，勞資地位不平等，其薪酬待遇差，工作風(fēng)險(xiǎn)高，職業(yè)選擇范圍有限。另一方面，由于公共服務(wù)的屬地供應(yīng)原則，無(wú)戶籍的“新產(chǎn)業(yè)工人”在社會(huì)保障、公共服務(wù)獲得等方面存在不足，難以在城市中獲得穩(wěn)定就業(yè)和安全感。因此，新產(chǎn)業(yè)工人的流動(dòng)性、龐雜性不斷沖擊基于“靜態(tài)社會(huì)”建立的城市管理制度（如醫(yī)療、教育）。由于受到經(jīng)濟(jì)性障礙和制度性障礙的雙重阻撓，其權(quán)利訴求處于不飽和滿足狀態(tài)。這種不飽和如果長(zhǎng)期累積，則可能造成城市社會(huì)沖突。一旦突發(fā)性城市危機(jī)產(chǎn)生，這一群體也可能最容易陷入既無(wú)單位又脫離社區(qū)的游離狀態(tài)，并帶來(lái)極大的社會(huì)秩序不穩(wěn)定。

由上述分析可見(jiàn)，城市不僅是與鄉(xiāng)村相區(qū)別的行政區(qū)域，而且是具有集聚屬性的特殊容器。為了實(shí)現(xiàn)集聚，城市進(jìn)行了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變革，開(kāi)放人口、企業(yè)和資金的流動(dòng)，實(shí)行城市擴(kuò)張政策并在市郊建立工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新區(qū)。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的城市管理模式顯然無(wú)法匹配這一屬性變化。國(guó)企改革產(chǎn)生大量下崗職工，消解了基于城市單位形成的穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系。外來(lái)務(wù)工人員離土離鄉(xiāng)，成為具有流動(dòng)性和異質(zhì)性的新產(chǎn)業(yè)工人。而城市社會(huì)保障和公共服務(wù)制度是為單位制設(shè)計(jì)的，既無(wú)法應(yīng)對(duì)單位制解體后的職工下崗潮，還難以為外來(lái)務(wù)工人員提供住所和公共服務(wù)29。同樣，城市空間不斷向外擴(kuò)張，而相應(yīng)的土地管理制度無(wú)法保障市郊農(nóng)民合法權(quán)益，出現(xiàn)強(qiáng)征強(qiáng)拆。政府的財(cái)政支出不僅沒(méi)有有效解決這些問(wèn)題，反而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和晉升激勵(lì)下不斷調(diào)整公共服務(wù)支出，即按照增長(zhǎng)邏輯而非民生邏輯進(jìn)行分配，尤其偏愛(ài)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，由此隱含的城市社會(huì)不穩(wěn)定及生態(tài)污染等問(wèn)題，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下的城市風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖2）。

（二）城市消費(fèi)屬性的彰顯與城市風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)了住房商品化和城市化進(jìn)程，這一過(guò)程可能產(chǎn)生新的城市風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)越來(lái)越多的人在城市中工作，追求更好的生活品質(zhì)，城市的生產(chǎn)屬性逐漸弱化，消費(fèi)屬性凸顯。要彰顯城市消費(fèi)屬性，必須提升土地使用價(jià)值，而這主要通過(guò)土地商品化改革與土地再開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)。

首先，土地制度與住房商品化改革有助于實(shí)現(xiàn)城市土地功能轉(zhuǎn)型，提升土地使用價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這種改變并不順利，甚至產(chǎn)生了更多問(wèn)題。市場(chǎng)化改革不僅要激發(fā)政府、社會(huì)、企業(yè)的活力，也要激發(fā)土地的活力。顯然，固定、計(jì)劃、統(tǒng)籌的土地制度無(wú)法開(kāi)啟城市增長(zhǎng)機(jī)器，必須使城市土地“流動(dòng)”起來(lái)。為此，國(guó)家頒布了一系列法律和政策實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化，改變無(wú)償、無(wú)限期、不可轉(zhuǎn)讓的土地使用原則，并做了如下推動(dòng)（見(jiàn)表3）：

其一，確定土地權(quán)屬。1982 年全國(guó)人大修訂《中華人民共和國(guó)憲法》，規(guī)定“城市的土地歸國(guó)家所有”。1986 年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，確定“國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有的土地制度”。其二，確定土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押流程和收益分配方式。1988 年全國(guó)人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確“國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。1990 年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)。1998 年全國(guó)人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，規(guī)定“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)”。其三，確定土地征收原則。2004年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》做出修改，規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。其四，確定住房商品化制度。1998 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，決定停止住房實(shí)物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化的新體制。這些改革推進(jìn)了土地的使用權(quán)與所有權(quán)分離，土地作為重要商品和生產(chǎn)資料進(jìn)入市場(chǎng)。土地市場(chǎng)的特殊性在于土地具有多種功能，既能用于生產(chǎn)，如工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新區(qū)，也可用于消費(fèi)、居住和再生產(chǎn)，如建立商業(yè)住房、公共空間、商業(yè)中心。地方政府擁有土地的審批、出讓、收益等權(quán)利，壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)。這為城市功能轉(zhuǎn)變和住房商品化創(chuàng)造了條件。在城市消費(fèi)屬性變化與土地制度改革的雙重影響下，房地產(chǎn)行業(yè)逐漸興起，并成為城市經(jīng)濟(jì)的支柱。

圖2：城市屬性第一次變化與城市風(fēng)險(xiǎn)的形成

然而，城市功能轉(zhuǎn)變和住房商品化的開(kāi)啟加劇了收入差距。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，也是政府的重要公共政策。政府既要用它來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要通過(guò)住房政策來(lái)分配公共利益、謀求居民福祉，并在二者之間保持平衡。但目前的情況是，政府更關(guān)注住房的經(jīng)濟(jì)屬性，房地產(chǎn)占GDP 的比重逐年攀升。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重從2008 年的4.61%上升至2018年的6.87%。這一偏向較大程度上影響了城市居民收入和公共服務(wù)的獲得。從直接影響上看，盡管房地產(chǎn)業(yè)能夠顯著提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、增加政府部門(mén)收入，但過(guò)度的開(kāi)發(fā)商業(yè)地產(chǎn)擠占了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和公共服務(wù)的空間，導(dǎo)致不同部門(mén)之間的收入差異。從間接影響上看，改革以前單位住房幾乎是城市住房的唯一來(lái)源，建設(shè)資金來(lái)自政府撥款和單位自籌。由于土地使用的無(wú)償性，單位住房并沒(méi)有承擔(dān)太多的經(jīng)濟(jì)屬性，而是承擔(dān)了大部分社會(huì)屬性。單位住房與公共服務(wù)分配高度匹配，占有住房即享有相應(yīng)的公共服務(wù)。隨著單位福利分房制度終止，形成了新的住房供給體系——兩個(gè)住房供應(yīng)市場(chǎng)并存，即福利分房制度下的內(nèi)部市場(chǎng)和住房貨幣化的開(kāi)放市場(chǎng)。這在一定程度上也增加了“體制外”居民的購(gòu)房成本，而房產(chǎn)溢價(jià)加劇了兩種身份居民的收入分化。30同時(shí)，住房占有者不僅享有土地價(jià)值增值機(jī)會(huì)，也享有相應(yīng)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等服務(wù)。政府為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)將公共服務(wù)投入到更容易導(dǎo)致土地增值的地方，這就將住房與教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)捆綁在一起，使住房變成高價(jià)商品。城市住宅的價(jià)值與公共服務(wù)掛鉤，進(jìn)一步加劇了城市住房“占有者”與“非占有者”的公共服務(wù)獲得差距。在此次新冠疫情期間，有的城市封城措施和公共服務(wù)的提供，甚至建立在“是否擁有房產(chǎn)”前提下，這也在一定程度上加劇了“無(wú)房產(chǎn)的恐懼”。

表3：住房政策變化歷程

其次，城市更新與土地再開(kāi)發(fā)既為城市建設(shè)開(kāi)拓了新的空間，也加劇了城市社會(huì)分化。前述，在市場(chǎng)化改革初期，為了彰顯城市的集聚屬性，城市建設(shè)圍繞著市郊工業(yè)園區(qū)及公共基礎(chǔ)設(shè)施展開(kāi)。當(dāng)城市屬性的關(guān)注重點(diǎn)從生產(chǎn)、集聚轉(zhuǎn)向消費(fèi)時(shí)，需要轉(zhuǎn)變土地功能，進(jìn)行以居住功能為主的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，并實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化。此時(shí)政府面臨兩難：一方面，早期的城市開(kāi)發(fā)透支了土地資源，新增建設(shè)用地所剩無(wú)幾。2014 年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始實(shí)施逐年減少新增建設(shè)用地規(guī)模的政策。另一方面，中央開(kāi)始限制地方政府土地征收。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，要求控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。2019 年《土地管理法》修正案縮小了土地征收范圍，進(jìn)一步規(guī)范了土地征收程序。在此情形下，地方政府不得不將建設(shè)重心轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部，推進(jìn)城市更新與舊城改造。城市更新與改造的參與者構(gòu)成了城市增長(zhǎng)聯(lián)盟。在西方城市，土地所有者、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、銀行、建筑公司組成了擁有共同經(jīng)濟(jì)利益的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，并通過(guò)土地投資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)推動(dòng)城市建設(shè)。31中國(guó)城市增長(zhǎng)聯(lián)盟則有所不同：一是面對(duì)的城市空間形態(tài)不同，城市更新既要面對(duì)單位制轉(zhuǎn)型下的老舊工廠及社區(qū)，也要面對(duì)城市蔓延過(guò)程中被不斷吞并的城中村；二是城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的組織形式不同。二元化的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村土地以混合方式進(jìn)行分配（通過(guò)村委會(huì)或非正式方式交易），地方政府、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、集體土地所有者形成了獨(dú)特的互動(dòng)模式。32這些差異意味著中國(guó)城市更新過(guò)程更為復(fù)雜，影響更深刻。

其一，城市更新要對(duì)單位制遺留下來(lái)的老舊社區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。當(dāng)政府拆除原有建筑時(shí)，產(chǎn)生了城市拆遷群體。政府與拆遷居民的矛盾在于，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下，政府會(huì)與地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合作，加快推進(jìn)老舊社區(qū)搬遷，甚至將公益性用地征收轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地。但是，城市更新的決策議程中往往缺少拆遷群體的聲音，缺少事前協(xié)商機(jī)制，只能事后根據(jù)征地決定或補(bǔ)償方案進(jìn)行復(fù)議，這意味著政府很難在公平補(bǔ)償前提下征拆土地。加之政府擁有價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)和選擇權(quán)，更難以公平評(píng)判拆遷的土地價(jià)值，也無(wú)法保障拆遷戶群體的權(quán)益。33因此，城市更新的利益分配機(jī)制忽視拆遷者利益，既造成拆遷補(bǔ)償不公平，也對(duì)被拆遷者形成了空間上的驅(qū)離。當(dāng)然，城市更新也會(huì)造成城市文化的消逝。城市更新中過(guò)于追求“形象工程”或現(xiàn)代化建筑，可能會(huì)破壞很多具有歷史文化和傳統(tǒng)風(fēng)貌的區(qū)域。佐金（S.Zukin）用“原真性”來(lái)形容城市文化的本質(zhì)，但城市更新驅(qū)離了賦予城市原真性的居民，這在一定程度上動(dòng)搖了城市文化的根基。34同樣，街區(qū)記憶是社區(qū)共同體的文化基礎(chǔ)，隨著城市更新的深入，原住居民不斷遷出，基于原有鄰里關(guān)系形成的街區(qū)文化逐漸消逝。

其二，城市更新要對(duì)城市蔓延下的城中村進(jìn)行開(kāi)發(fā)。城中村改造包括土地改造和身份改造。土地改造的流程與土地征收大致相似，不同之處在于，在二元化的土地管理制度下，城市公共服務(wù)和管理體制沒(méi)有延伸到城中村，由此形成了二元化城市公共服務(wù)體系。城中村呈現(xiàn)混雜、臟亂的空間形態(tài)，管理壓力大，公共服務(wù)負(fù)擔(dān)重。但地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商往往會(huì)將資源投放到產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、開(kāi)發(fā)成本和公共服務(wù)成本低的區(qū)域，而不是人口密集、改造難度大的區(qū)域，這進(jìn)一步加劇了公共服務(wù)的空間不平等。身份改造，即將城中村居民的農(nóng)村戶口改為城市居民戶口（“村改居”）。如果說(shuō)土地征收是從生產(chǎn)力的層面改變農(nóng)村居民，“村改居”則是從生產(chǎn)關(guān)系的層面改變農(nóng)村居民，即市民化。但是，身份的市民化不等于實(shí)際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的市民化。由于城中村居民在受教育程度、勞動(dòng)技能、社會(huì)保障等方面與城市居民存在較大差距，其在城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中往往處于劣勢(shì)。

其三，以城市空間為載體的城市規(guī)劃偏向于將空間與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)匹配，而不是為了滿足人的需求。城市更新實(shí)質(zhì)上是在城市空間增量有限的情況下，通過(guò)空間功能的轉(zhuǎn)變來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。城市空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變的工具。為了保持城市的集聚屬性、消費(fèi)屬性，城市空間規(guī)劃旨在加快人口流動(dòng)、集聚，刺激居民消費(fèi)需求。在這種規(guī)劃目標(biāo)下，城市建設(shè)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大、人員交集程度高，很多省會(huì)城市的居住用地容積率達(dá)到6.0 以上，一些城市更新的村社容積率甚至達(dá)到10.0。這造成城市居住區(qū)、工作區(qū)的人口密度過(guò)高，高層住宅的消防、應(yīng)急、公共衛(wèi)生、鄰里矛盾等風(fēng)險(xiǎn)增多。同時(shí)，政府支出的特性也加劇了這種風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政作為主要收入來(lái)源，政府不僅追求土地出讓收益最大化，而且追求土地使用效率最大化，并盡可能將城市空間用于建設(shè)大型中央商務(wù)區(qū)和商業(yè)樓盤(pán)，提高建筑密度和容積率，少為公共服務(wù)預(yù)留空間，導(dǎo)致城市垃圾處理站、中小學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施不足。同時(shí)，由于政府往往關(guān)注大尺度的城市公共服務(wù)而忽視社區(qū)小尺度的公共服務(wù)，公共服務(wù)無(wú)法精準(zhǔn)對(duì)接異質(zhì)性、復(fù)雜性特別是應(yīng)急性的社區(qū)需求。越來(lái)越多的城市公共危機(jī)表明，公共服務(wù)的社區(qū)尺度往往具有關(guān)鍵性作用。與建設(shè)大而全的醫(yī)院相比，分散化、社區(qū)化的應(yīng)急性醫(yī)療設(shè)施可能更為需要。

總之，隨著人口流動(dòng)轉(zhuǎn)向城市，消費(fèi)變得越來(lái)越重要并成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。城市要從生產(chǎn)要素的集聚容器轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裣M(fèi)場(chǎng)所，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市更新成為實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的基本方式。然而，市場(chǎng)化改革初期建立起來(lái)的城市管理模式無(wú)法匹配城市消費(fèi)屬性的變化。過(guò)度依賴住房商品化和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不僅造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，還阻礙社會(huì)福利的整體提升。福利分房與住房商品化改革提前創(chuàng)造出了不動(dòng)產(chǎn)占有者，但戶籍制度和各類限制性政策使得城市外來(lái)者沒(méi)有資格投資城市不動(dòng)產(chǎn)，一部分人無(wú)法享受相應(yīng)紅利，也很難成為土地價(jià)值增值的分享者。同樣，城市更新加劇了城中村的公共服務(wù)失衡，而政府在增長(zhǎng)壓力下又會(huì)將財(cái)政支出和公共服務(wù)投入到更容易增加土地價(jià)值的地方，無(wú)法對(duì)這種失衡進(jìn)行補(bǔ)償。此外，城市更新提升了土地租金，迫使城市低收入勞動(dòng)者進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到城市邊緣、地租較低的區(qū)域，進(jìn)一步拉大了公共服務(wù)獲得的差距。這種城市社會(huì)分化和公共服務(wù)失衡構(gòu)成了城市功能轉(zhuǎn)型下的城市風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖3）。

五、高質(zhì)量增長(zhǎng)主導(dǎo)時(shí)期與城市作為資本

2015 年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議提出的供給側(cè)改革表明，舊有增長(zhǎng)模式紅利日漸式微，亟需通過(guò)優(yōu)化資本配置調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并矯正要素配置扭曲，而城市（特別是土地與空間）所具有的資本屬性，使其成為供給側(cè)改革的重要工具。事實(shí)上，中國(guó)城市建設(shè)基本符合新自由主義城市發(fā)展范式。即，城市開(kāi)發(fā)由國(guó)家企業(yè)家主義（state en?trepreneurialism）而非城市企業(yè)家主義（urban en?trepreneurialism）主導(dǎo)，其發(fā)展動(dòng)力并不單源于城市本身，而且源于全球資本流動(dòng)。35此時(shí)，地方政府通過(guò)所掌握的土地資源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)融入全球經(jīng)濟(jì)體系。

關(guān)于政府如何經(jīng)營(yíng)土地，有一系列理論進(jìn)行描述，如“地方政府公司化”“土地二元壟斷型政府”“地方企業(yè)家型政府”“城市經(jīng)營(yíng)型政府”“基層政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，等等。36然而，無(wú)論是利用城市土地建設(shè)工業(yè)園區(qū)還是商品住房，都是將土地視為一種特殊商品或生產(chǎn)資料。但土地與人力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素不一樣，其供應(yīng)量有限并受到中央調(diào)控政策的影響。比如，2011 年“新國(guó)八條”提升二套房貸首付比例，2013 年“新國(guó)五條”對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快城市執(zhí)行限購(gòu)政策，2016 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的房地產(chǎn)政策。一系列緊縮性的房地產(chǎn)調(diào)控政策抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，為城市居民提供住房保障，但也減少了政府的土地財(cái)政收入，導(dǎo)致城市建設(shè)出現(xiàn)資金缺口。地方政府面對(duì)資金緊缺，只有將土地商品化轉(zhuǎn)向土地金融化，讓土地參與資本循環(huán)和增值過(guò)程，才能解決這一難題。

圖3：城市屬性第二次變化與城市風(fēng)險(xiǎn)的形成

地方政府將土地作為資產(chǎn)并追求利潤(rùn)最大化，包括三種方式：以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股，投入改組后的企業(yè)中；成立城市投資、開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)管理公司等投融資平臺(tái)，以土地作為抵押擔(dān)保進(jìn)行間接融資。2009 年3 月國(guó)家提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”37。2014 年土地抵押貸款融資總額達(dá)到8.7 萬(wàn)億元，其中政府的城投、建投融資平臺(tái)占絕大部分；地方政府作為融資主體直接融資融債，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)獲得城市建設(shè)資金，并由地方財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保并貼息。這使得土地成為信用擔(dān)保，并以信托、基金、債券的方式金融化。政府既可以利用土地價(jià)格引導(dǎo)資本流動(dòng)方向，還可以利用征收來(lái)的土地到銀行抵押或質(zhì)押貸款，加快資金轉(zhuǎn)化與流通，從而構(gòu)成地方政府、城市土地、金融資本的聯(lián)系（見(jiàn)圖4）。土地成為資本循環(huán)的中介，這極大增強(qiáng)了城市土地對(duì)資本的吸納能力，成為資本增值的“擴(kuò)增器”。38政府從土地中汲取的資源超越了“費(fèi)、稅、租”范疇，不再按照土地商品化和土地財(cái)政邏輯行事，而是基于土地金融化邏輯進(jìn)行城市建設(shè)39，這既為城市建設(shè)提供了資金，也使企業(yè)生產(chǎn)保持了成本優(yōu)勢(shì)。

但土地金融化存在隱患：其一，土地金融化造成資本流動(dòng)的空間偏差。資本的流動(dòng)邏輯與政府的邏輯既統(tǒng)一又相悖。地方政府需要通過(guò)引入資本促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但開(kāi)放的資本流動(dòng)體系可能通過(guò)技術(shù)、價(jià)格優(yōu)勢(shì)來(lái)壟斷市場(chǎng)，使得原本經(jīng)濟(jì)處于弱勢(shì)的地區(qū)在國(guó)際分工體系中處于低階位置，影響城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。地方政府要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)必須扮演兩個(gè)角色：一是市場(chǎng)規(guī)范者，解決資本流動(dòng)失靈的問(wèn)題；二是福利保障者，降低資本流動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)外部性，如社會(huì)沖突、貧困、不公平。然而在增長(zhǎng)趕超目標(biāo)下，政府政策可能出現(xiàn)偏差。改革開(kāi)放后，以讓利為核心的優(yōu)惠政策、稅收政策充分利用國(guó)內(nèi)外資本和市場(chǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效率。政府不僅不對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行限制，反而通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)的投入，吸引資本流入。投入公共服務(wù)的區(qū)域，往往是基礎(chǔ)設(shè)施較完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、資本進(jìn)入意愿強(qiáng)的地區(qū)，而不是基礎(chǔ)設(shè)施較差、經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村或城中村區(qū)域，可見(jiàn)公共服務(wù)的資本化造成公共服務(wù)失衡。其二，土地金融化造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差。政府不僅要建立一般性的市場(chǎng)規(guī)則，防止壟斷，還要通過(guò)貨幣、財(cái)政政策來(lái)保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡，為弱勢(shì)企業(yè)或行業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼、科研力量和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)。但在增長(zhǎng)目標(biāo)下，政府更關(guān)心大項(xiàng)目、大資本、大企業(yè)，高收益率的行業(yè)成為政府的“寵兒”，國(guó)際直接投資成為地方考核指標(biāo)。這會(huì)忽視那些對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有顯著提升但社會(huì)不可或缺的企業(yè)。政府在稅收、土地等方面給予大型企業(yè)優(yōu)惠，使其在行業(yè)準(zhǔn)入、土地征用、人才引進(jìn)、融資等方面對(duì)中小企業(yè)形成壓倒性優(yōu)勢(shì)，會(huì)造成城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡。同時(shí)，當(dāng)土地變成投資品，資金流到收益率更高的土地上，如房地產(chǎn)市場(chǎng)，不會(huì)流到收益率低但關(guān)乎民生的領(lǐng)域。政府為了提高資本回報(bào)率和盈利能力，會(huì)將融到的資金投至更易見(jiàn)效，更易產(chǎn)出GDP 的區(qū)域，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)，進(jìn)而加劇城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡。其三，土地金融化增加了城市債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。盡管土地是政府有力的信用保證，但土地金融會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)逐年攀升。2010 年底全國(guó)地方政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元，而到2019年底全國(guó)地方政府債務(wù)余額近22 萬(wàn)億元。當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)存量規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在正相關(guān)性時(shí)，債務(wù)是良性可控的；一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與債務(wù)規(guī)模不一致，投資收益低于融資成本或超出債務(wù)期限時(shí)，會(huì)造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如土地交易風(fēng)險(xiǎn)、政府違約風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。40

圖4：地方政府、土地與資本循環(huán)

綜上，為了解決城市建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，彰顯城市的資本屬性，住房和土地從具有消費(fèi)功能的必需品轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂型顿Y功能的資產(chǎn)。但資本邏輯失控所表現(xiàn)出的種種隱患，一定程度上扭曲了城市化進(jìn)程。一方面，政府對(duì)住房市場(chǎng)按照商品交易而非資本市場(chǎng)運(yùn)行邏輯進(jìn)行管理，缺乏對(duì)資本投資的管控，大量資本流入住房市場(chǎng)，造成城市債務(wù)增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、房?jī)r(jià)增速過(guò)快、貧富差距擴(kuò)大。另一方面，在資本回報(bào)率驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)促進(jìn)資本、人口在城市中集聚和流動(dòng)，充分發(fā)揮超大城市的規(guī)模效益。盡管這會(huì)促進(jìn)城市社會(huì)多元化，使經(jīng)濟(jì)更具活力，但人口規(guī)模越來(lái)越大，土地資源越來(lái)越少，不僅帶來(lái)城市房?jī)r(jià)高漲、環(huán)境污染、交通擁堵等問(wèn)題，還造成大小城市之間、城鄉(xiāng)之間差距越來(lái)越大，產(chǎn)生空間不平衡。為了防止融資率過(guò)低，政府會(huì)將公共服務(wù)投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，以此維持土地價(jià)值，這進(jìn)一步加劇了城市空間不平等。在常態(tài)治理時(shí)，這種超大型城市空間結(jié)構(gòu)尚能維持；一旦出現(xiàn)突發(fā)性重大公共危機(jī)，中心-周邊超大城市結(jié)構(gòu)乃至相鄰城市公共服務(wù)的緊急聯(lián)動(dòng)機(jī)制就會(huì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，地方債務(wù)危機(jī)和區(qū)域間的公共服務(wù)失衡共同構(gòu)成了土地金融化時(shí)期的城市風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖5）。

圖5：城市屬性第三次變化與城市風(fēng)險(xiǎn)的形成

六、國(guó)家城市與轉(zhuǎn)型城市風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)此，可以梳理出近四十多年的中國(guó)改革與城市化進(jìn)程基本脈絡(luò)。在總體上，城市風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型有關(guān)，國(guó)家治理目標(biāo)嵌入城市并與城市緊密結(jié)合，我們將這一現(xiàn)象稱為“國(guó)家城市”。如何理解國(guó)家城市的內(nèi)涵呢？

國(guó)家城市不同于“全球城市”“世界城市”所構(gòu)建的區(qū)域性城市類型，也不同于“國(guó)家城市化空間”等理論。全球城市認(rèn)為，中國(guó)城市與世界性特大城市相似，原因在于城市作為人口、資源、資本、信息的流轉(zhuǎn)和配置場(chǎng)所，是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)物。城市或城市群在全球經(jīng)濟(jì)中有著特定分工，它的發(fā)展動(dòng)力來(lái)自于外部環(huán)境和全球秩序的重構(gòu)。41城市區(qū)域（city region）作為一個(gè)空間單元，經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度賦予其強(qiáng)大的地方特色，但這種地方特色隨著國(guó)家的干預(yù)加強(qiáng)或減弱。如果國(guó)家政策對(duì)于全球化和資本流動(dòng)保持敞開(kāi)的態(tài)度，則城市的全球特征越強(qiáng)，反之越弱。國(guó)家城市化空間理論則認(rèn)為，中國(guó)的城市是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口規(guī)模、城鄉(xiāng)融合擴(kuò)大的一種空間表達(dá)。城市的面積不斷擴(kuò)張并覆蓋農(nóng)村區(qū)域，使得人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府管理的重心轉(zhuǎn)到城市。42但我們認(rèn)為，中國(guó)城市表現(xiàn)出了獨(dú)特性，既不完全是全球城市的一部分，也不完全是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口流動(dòng)的結(jié)果，它們展現(xiàn)出國(guó)家與城市的高度統(tǒng)一性，即國(guó)家城市。

國(guó)家城市有兩個(gè)主要特征：第一，城市不具有自主性，而是屬于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。在工業(yè)化時(shí)期，城市是有別于鄉(xiāng)村的承載著工廠的特殊容器。在市場(chǎng)化改革時(shí)期，城市被打造成為生產(chǎn)要素的集聚容器。隨著城市化進(jìn)程的深入，城市成為消費(fèi)的載體。當(dāng)供給側(cè)改革和優(yōu)化提質(zhì)成為核心目標(biāo)的時(shí)候，城市土地從商品化轉(zhuǎn)向金融化，成為資本市場(chǎng)的投資品和抵押品。第二，國(guó)家治理目標(biāo)優(yōu)先于城市治理目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)，城市成為政府管理基本單元，以此來(lái)統(tǒng)籌公共資源配置和發(fā)展重心。在工業(yè)化時(shí)期，城市管理是總體性體制的一部分，在市場(chǎng)化改革和城市化深入時(shí)期，城市管理是行政分權(quán)改革下的地方增長(zhǎng)性體制的一部分。

國(guó)家城市表明，中國(guó)改革和發(fā)展能夠取得如此成就，城市功不可沒(méi)，但城市風(fēng)險(xiǎn)也與城市成為國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式有關(guān)。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步以各種新的形式呈現(xiàn)出來(lái)：

其一，隨著軌道交通、通信技術(shù)的發(fā)展，人口、資金、技術(shù)在城際間快速流動(dòng)，城市間邊界變得模糊，生產(chǎn)要素從單個(gè)城市聚集轉(zhuǎn)向了在不同城市之間匹配。在此情形下，地方政府能否打破行政邊界、從競(jìng)爭(zhēng)走向合作是關(guān)鍵。但這里存在矛盾。城市空間擴(kuò)張和生產(chǎn)要素的流動(dòng)是水平方向的，而城市是有行政層級(jí)的，公共資源的分配是垂直的，二者并不兼容。因此，面對(duì)不斷發(fā)展的城市群，這種不兼容成為相互毗鄰但不同層級(jí)的地方政府合作難的根源所在。城市空間向內(nèi)更新意味著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主體發(fā)生改變。由于城中村和老舊社區(qū)存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性、收益分配差異性、目標(biāo)多樣性，政府不再在其中起決定性作用；但地方政府又承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)和土地經(jīng)營(yíng)者、公共服務(wù)供給者及社會(huì)管理者三重角色，既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，而有限的土地資源不能完全滿足政府目標(biāo)，成為城市治理困境所在（見(jiàn)圖6）。

更進(jìn)一步，由于城市建設(shè)需要保持較高的收益率，人口、公共資源、經(jīng)濟(jì)資源流向各大省會(huì)城市或者中心城市，造成大城市周邊和城市交界區(qū)域的公共服務(wù)緊缺，大城市周?chē)泥従优c大城市之間的公共服務(wù)貧富差異非常大，特別在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)地區(qū)，往往傾全省之力建設(shè)一座城市，這在規(guī)模經(jīng)濟(jì)層面當(dāng)然沒(méi)問(wèn)題，但在公共服務(wù)和社會(huì)治理層面則可能產(chǎn)生較大問(wèn)題。

其二，城市的集聚和蔓延使得外來(lái)人口增多，且呈現(xiàn)出異質(zhì)性、流動(dòng)性、分散性的特征，城市社會(huì)從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向陌生人社會(huì)。與鄉(xiāng)村相比，城市面臨著更復(fù)雜的情勢(shì)，新增社會(huì)訴求層出不窮，利益分化突出。城市利益調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法及時(shí)有效整合、回應(yīng)新增利益訴求，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。很多城市社區(qū)混合在一起，既有物業(yè)小區(qū)，也有單位制遺留小區(qū)、無(wú)物業(yè)老舊社區(qū)43。盡管政府通過(guò)基層黨政聯(lián)動(dòng)來(lái)維持社區(qū)服務(wù)，但社區(qū)自組織能力存在不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”格局。在常規(guī)狀態(tài)下，社區(qū)自組織能力弱的問(wèn)題并不凸顯；而一旦到了應(yīng)急狀態(tài)，在各種治理資源極度匱乏的情況下，社區(qū)自組織能力的脆弱對(duì)社區(qū)、家庭和個(gè)體的影響將可能是決定性的。同樣，城市空間向外擴(kuò)張，加速農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)向“城中村”社區(qū)、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)向城市居民，但相應(yīng)的管理體制并未發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府不得不面對(duì)兩套不同的空間規(guī)劃和社會(huì)管理體系。由于城中村土地屬于集體并由村社自行經(jīng)營(yíng)，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，這不僅造成“斑駁”的城市空間，且造成城市公共服務(wù)不均衡。

圖6：城市轉(zhuǎn)型與地方政府的多重角色

其三，由于城市的資源稟賦變得重要，這要求突破城市在科層結(jié)構(gòu)中的位置。當(dāng)?shù)胤秸畯闹醒胗?jì)劃統(tǒng)籌中分身出來(lái)成為城市建設(shè)的主要力量時(shí)，城市被地方政府賦予了兩種意義。一是城市是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，政府通過(guò)對(duì)城市空間爭(zhēng)奪和利用以實(shí)現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。由于城市的地理位置、行政級(jí)別、資源稟賦各不相同，這種競(jìng)爭(zhēng)具有差異性。二是城市級(jí)別是政府行政序列的一部分，城市間的合作與競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是不同層級(jí)政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)在科層體制下具有同質(zhì)性。同質(zhì)性要求政府必須有統(tǒng)一的目標(biāo)和政策安排。差異性要求政府考慮城市自身環(huán)境。二者之間的緊張構(gòu)成了城市管理的主要矛盾。

“國(guó)家城市”還表明，與其他國(guó)家的城市相比，中國(guó)的城市定位有很大不同。一方面，城市要滿足社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)、新自由主義以及經(jīng)濟(jì)地理主義所構(gòu)建起來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。另一方面，政府有著更重要的任務(wù)，既要通過(guò)各類城市政策來(lái)促進(jìn)資本流入，比如整合城市空間以消除資本流動(dòng)壁壘，保持城市勞動(dòng)力穩(wěn)定以支持社會(huì)再生產(chǎn)，還要通過(guò)公共服務(wù)、住房保障、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式來(lái)彌合城市社會(huì)分化和空間差異。因此，政府、資本與城市間的關(guān)系及其差異，構(gòu)成了中國(guó)城市化進(jìn)程區(qū)別于其他國(guó)家進(jìn)程的核心。資本的流動(dòng)性與城市的固定性、地方性之間存在矛盾，在資本的驅(qū)使下，城市不斷被包裝，重復(fù)建設(shè)和盲目擴(kuò)張，并在這一過(guò)程中損害貧困者的城市權(quán)利，形成了對(duì)城市的“創(chuàng)造性破壞”。44需要指出的是，近年來(lái)國(guó)家和地方不斷通過(guò)更高層級(jí)的公共服務(wù)、大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、限制商業(yè)地產(chǎn)資本等措施，使城市建設(shè)指向社會(huì)福利、居民福祉，這改寫(xiě)了城市、資本、政府與社會(huì)的關(guān)聯(lián)模式，也建立了中國(guó)城市建設(shè)的新框架（見(jiàn)圖7）。

七、結(jié)論：面向弱者的城市治理

孕育和根植于我們內(nèi)心乃至變成文化的“鄉(xiāng)村”，曾經(jīng)是大多數(shù)人棲息的場(chǎng)地、謀生的場(chǎng)所，也是我們進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)的場(chǎng)景。而現(xiàn)在，當(dāng)人們?cè)谡務(wù)撋婧蜕畹臅r(shí)候，城市都已成為不言自明的前提，鄉(xiāng)村的場(chǎng)地性、場(chǎng)所性和場(chǎng)景性逐漸虛化為想象中的“鄉(xiāng)愁”，而“城傷”則成了鮮活的挑戰(zhàn)。過(guò)去，人們僅僅感知身邊的不確定性，可控感更強(qiáng)；而當(dāng)下由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是信息技術(shù)的發(fā)展，全球范圍內(nèi)的信息無(wú)時(shí)滯地呈現(xiàn)在人們面前，這大大拓展了風(fēng)險(xiǎn)的范圍，由于時(shí)空廣袤所帶來(lái)的“不可控感”更強(qiáng)。在城市，由于空間的稀缺性，人們自身所處的狹窄、局促與風(fēng)險(xiǎn)的廣袤、蔓延形成強(qiáng)烈對(duì)比，這使得風(fēng)險(xiǎn)焦慮變得更為嚴(yán)重，且成為公共議題乃至全球議題。

我們一直在強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的城市具有深刻的國(guó)家內(nèi)涵。社會(huì)轉(zhuǎn)型中的城市化進(jìn)程，在本質(zhì)上凸顯了多元化利益主體與復(fù)雜化社會(huì)過(guò)程在空間中的嬗變、更替與演進(jìn)。本文的分析特別是“國(guó)家城市”概念的提出，意味著城市風(fēng)險(xiǎn)是轉(zhuǎn)型國(guó)家的結(jié)構(gòu)性矛盾在城市中的呈現(xiàn)，城市本身的屬性又加深了這種矛盾：城市是有邊界的、固定的，而市場(chǎng)化改革要求生產(chǎn)要素、公共資源在更大尺度的、更具開(kāi)放性的空間中流動(dòng)，這就與城市的穩(wěn)定狀態(tài)格格不入；城市不僅是生產(chǎn)的場(chǎng)所，更是生活的場(chǎng)所，城市中的人們不僅是單位的職工、園區(qū)的工人，也是城市的消費(fèi)者。而長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)度關(guān)注城市的生產(chǎn)功能，將居民視為勞動(dòng)力，這與城市的功能定位格格不入；城市是有行政層級(jí)的，而不少城市的行政級(jí)別與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，因而得不到充分發(fā)展。相應(yīng)地，城市管理無(wú)法匹配劇烈的城市變動(dòng)：人口在城市之間、城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)與基于戶籍制度提供的公共服務(wù)不匹配；城市資源的優(yōu)化配置與區(qū)域發(fā)展、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地政策不匹配；城市發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模與城市的行政等級(jí)不匹配；城市居民的民生需求與城市財(cái)政支出的增長(zhǎng)需求不匹配。這是城市風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度根源。于是，城市本身成為地方政府的約束條件，它不僅是風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的場(chǎng)所，也是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)制。

圖7：政府、資本、社會(huì)與城市空間的理想類型

毫無(wú)疑問(wèn)，城市化進(jìn)程必然帶來(lái)人口的集聚屬性、異質(zhì)性和流動(dòng)性，城市治理必然要面向和應(yīng)對(duì)更開(kāi)放的空間形態(tài)、更多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)、更復(fù)雜的金融環(huán)境、更具破壞性的災(zāi)害和危機(jī)。近年來(lái)針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家治理已經(jīng)在持續(xù)重構(gòu)并影響城市治理的重構(gòu)。2013 年11 月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，城市發(fā)展的核心思想由“土地城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楹诵牡某擎?zhèn)化”。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》則強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2015 年12 月中央城市工作會(huì)議舉行，更堅(jiān)定地提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2018年11月習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)“城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理模式和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”，等等?？梢?jiàn)，這些重構(gòu)的意圖都是試圖在制度層面緩解城市風(fēng)險(xiǎn)。

好的城市治理必然是城市的生產(chǎn)、集聚、消費(fèi)、資本流動(dòng)屬性的實(shí)現(xiàn)方式與公共服務(wù)的供給方式相匹配。也即，作為國(guó)家治理轉(zhuǎn)型載體的城市與作為人民生活載體的城市是統(tǒng)一的。在新的國(guó)家理念下，地方特別是城市政府角色將會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。政府不僅不應(yīng)該退出，而且將會(huì)更為重要，只是政府發(fā)揮作用的角色和定位會(huì)有深刻變化。過(guò)去政府是直接的行政者、直接的生產(chǎn)者甚至是直接的分配者；而未來(lái)，政府將有更多社會(huì)層面的角色，包括：政府作為社會(huì)投資者，為不同人群提供匹配、有效、良好的公共服務(wù)；政府作為秩序投資者，為不同行動(dòng)主體提供規(guī)則，并應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)；政府作為價(jià)值投資者，為不同城市的居住者促成城市認(rèn)同。

城市風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是人與城市之間的剝離。如果說(shuō)城市是為了更好的生活，一定不是為了少數(shù)人的更好的生活，而是為了多數(shù)人乃至所有人的更好的生活。城市治理的復(fù)雜性就在于，每個(gè)人就不同的層面而言都可能是城市的弱者。就城市的經(jīng)濟(jì)面來(lái)說(shuō)，低收入階層通常是弱者，他們難以承受價(jià)高的住宅和交通；就城市的空間面來(lái)說(shuō)，殘障者通常是弱者，他們需要易通行的道路和空間設(shè)計(jì)；就城市的社會(huì)面來(lái)說(shuō)，老人和兒童通常是弱者，他們需要更多非生產(chǎn)領(lǐng)域的設(shè)施和服務(wù)，比如休閑和文化，也包括易通行性。城市治理，天然是面向弱者的治理，其本質(zhì)就是調(diào)節(jié)和平衡市場(chǎng)差異，保持城市社會(huì)秩序平衡。因此，向弱而治的城市治理，既要從國(guó)家頂層制度上設(shè)計(jì)具有法治和人民代表性的制度、符合社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的金融制度，還要從城市政策層面回應(yīng)龐雜的居民訴求，預(yù)防潛在的城市風(fēng)險(xiǎn)，特別是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)家庭和個(gè)人帶來(lái)的傷害。因此，不是“國(guó)家之下的城市”，也不是“沒(méi)有國(guó)家的城市”，而是“國(guó)家與城市的良性互構(gòu)”，才能建設(shè)更美好的現(xiàn)代城市與現(xiàn)代國(guó)家！

注釋：

①王晶：《農(nóng)村市場(chǎng)化、社會(huì)資本與農(nóng)民家庭收入機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期；寧越敏：《中國(guó)城市化特點(diǎn)、問(wèn)題及治理》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012 年第10期。

②劉建平、楊磊：《中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)與城市治理轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)行政管理》2014年第4期。

③楊典：《特大城市風(fēng)險(xiǎn)治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第3期。

④李友梅：《城市發(fā)展周期與特大型城市風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第3期；鐘開(kāi)斌、林煒煒、要鵬韜：《中國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)治理國(guó)際研究述評(píng)（1979—2018年）——基于Web of Science的文獻(xiàn)可視化分析》，載《治理研究》2019年第5期。

⑤陳進(jìn)華：《中國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)化：空間與治理》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第8期；吳曉林：《城中之城：超大社區(qū)的空間生產(chǎn)與治理風(fēng)險(xiǎn)》，載《中國(guó)行政管理》2018 年第9期。

⑥陸銘、向?qū)捇ⅲ骸镀平庑逝c平衡的沖突——論中國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014 年第4期；陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“第三條道路”》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2008年第8期。

⑦陸銘、李鵬飛、鐘輝勇：《發(fā)展與平衡的新時(shí)代——新中國(guó)70年的空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《管理世界》2019年第10期；陸銘、李杰偉、韓立彬：《治理城市?。喝绾螌?shí)現(xiàn)增長(zhǎng)、宜居與和諧》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019 年第1期。

⑧何艷玲、汪廣龍、陳時(shí)國(guó)：《中國(guó)城市政府支出政治分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。

⑨夏怡然、陸銘：《城市間的“孟母三遷”——公共服務(wù)影響勞動(dòng)力流向的經(jīng)驗(yàn)研究》，載《管理世界》2015年第10期。

⑩孫斌棟、魏旭紅、王婷：《洛杉磯學(xué)派及其對(duì)人文地理學(xué)的影響》，載《地理科學(xué)》2015年第4期。

11李拓、李斌：《中國(guó)跨地區(qū)人口流動(dòng)的影響因素——基于286個(gè)城市面板數(shù)據(jù)的空間計(jì)量檢驗(yàn)》，載《中國(guó)人口科學(xué)》2015 年第2 期；郭東杰：《新中國(guó)70 年：戶籍制度變遷、人口流動(dòng)與城鄉(xiāng)一體化》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。

12G.Andrusz,M.Harloe and I.Sxelenyi,Cities After So?cialism:Urban and Regional Change and Conflict in Post-Socialist Societies,Blackwell Publishers Ltd,1996,pp.465-467.

13E.Glaeser and C.David,“Cities and Skills,”Journal of Labor Economics,Vol.19,No.2(2001),p.27; P.Combes,G.Duranton,L.Gobillon,D.Puga and S.Roux“The Pro?ductivity Advantages of Large Cities:Distinguishing Ag?glomeration From Firm Selection,”Econometrica,Vol.80,Iss.6,2012,pp.2543-2594.

14B.Jessop,“Liberalism,Neoliberalism,and Urban Gover?nance:A State-Theoretical Perspective,”Antipode,Vol.34,No.3(2002),pp.452-472；吳曉林、侯雨佳：《新自由主義城市治理理論的批判性反思》，載《中國(guó)行政管理》2017 年第9 期；張應(yīng)祥、蔡禾：《新馬克思主義城市理論述評(píng)》，載《學(xué)術(shù)研究》2006年第3期。

15［美］約翰·R·洛根、哈維·L·莫洛奇：《都市財(cái)富——空間的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳那波等譯，上海：格致出版社、上海人民出版社2016年版，第16—47頁(yè)。

16L.Zhang,J.Chen and R.M.Tochen,“Shifts in Gover?nance Modes in Urban Redevelopment:A Case Study of Beijing's Jiuxianqiao Area,”Cities,Vol.53(2016),pp.1-69.

17J.Hackworth,The Neoliberal City:Governance,Ideolo?gy,and Development in American Urbanism,Cornell Uni?versity Press,2006,pp.17-60.

18N.V.Smith,“Toward a Theory of Gentrification A Back to the City Movement by Capital,not People,”Journal of the American Planning Association,Vol.45,No.4(1979),pp.538-548; Marieke Krijnen,“Beirut and the Creation of the Rent Gap,”Urban Geography,2018,pp.1-19;T.Slat?er,“Planetary Rent Gaps,”Antipode,Vol.49,No.1(2017),pp.115-134.

19 J.Logan,“The New Chinese City:Globalization and Market Reform,”Blackwell Publishers,2002; F.Wu,“The Global and Local Dimensions of Place-Making:Remaking Shanghai as a World City,”Urban Studies,Vol.37,No.8(2000),pp.1359-1377.

20張庭偉：《1990年代中國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)的變化及其動(dòng)力機(jī)制》，載《城市規(guī)劃》2001年第7期；張京祥、洪世鍵：《城市空間擴(kuò)張及結(jié)構(gòu)演化的制度因素分析》，載《規(guī)劃師》2008年第12期。

21V.A.Lewis,“China's Urban Space:Development under Market Socialism,”Chinas Urban Space Development Un?der Market Socialism,Vol.42,No.10(2007),pp.1400-1401；林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的地區(qū)差距分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第6期；郭克莎：《工業(yè)化與城市化關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第2期；白南生：《中國(guó)的城市化》，載《管理世界》2003 年第11 期；陳斌開(kāi)、林毅夫：《發(fā)展戰(zhàn)略、城市化與中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第4期；李駿、顧燕峰：《中國(guó)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)中的戶籍分層》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011年第2期。

22郭慶、胡鞍鋼：《中國(guó)工業(yè)化問(wèn)題初探》，北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社1991年版。

23趙德馨：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)50 年發(fā)展的路徑、階段與基本經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2000年第1期。

24曹正漢、史晉川、宋華盛：《為增長(zhǎng)而控制——中國(guó)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府對(duì)土地的控制行為》，載《學(xué)術(shù)研究》2011 年第8 期；王媛、楊廣亮：《為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而干預(yù)：地方政府的土地出讓策略分析》，載《管理世界》2016年第5期。

25國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署：《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公布目錄》（2018年版）。

26 2004年《土地管理法》修訂，第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，同時(shí)將其他條款中的“征用”修改為“征收”。雖然只有一字之差，卻進(jìn)一步規(guī)范了土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和實(shí)施的程序、用途以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

27史清華、晉洪濤、卓建偉：《征地一定降低農(nóng)民收入嗎：上海7 村調(diào)查——兼論現(xiàn)行征地制度的缺陷與改革》，載《管理世界》2011年第3期。

28當(dāng)然這一情況在近年來(lái)精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等政策支持下已經(jīng)有很大變化。

29鄭秉文：《改革開(kāi)放30年中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，載《中國(guó)人口科學(xué)》2008年第5期。

30H.Sato,“Housing Inequality and Housing Poverty in Ur?ban China in the Late 1990s,”China Economic Review,Vol.17,No.1(2006),pp.37-50;J.R.Logan,Y.Fang and Z.Zhang,“The Winners in China's Urban Housing Reform,”Housing Studies,Vol.25,No.1(2010),pp.101-117.

31K.F.Gotham,“Growth Machine Up-Links:Urban Re?newal and the Rise and Fall of a Pro-growth Coalition in a US City,”Critical Sociology,Vol.26,No.3(2000),pp.268-300.

32F.Wu,F.Zhang and C.Webster,“Informality and the Development and Demolition of Urban Villages in the Chi?nese Peri-urban Area,”Urban Studies,Vol.50,No.10(2013),pp.1919-1934.

33隨著一系列針對(duì)“三舊改造”的規(guī)范性文件出臺(tái)，這一現(xiàn)象已得到有效遏制。

34S.Zukin,“Naked City:The Death and Life of Authentic Urban Places,”City & Community,Vol.34,No.4(2010),pp.997-998.

35F.Wu,“Planning Centrality,Market Instruments:Gov?erning Chinese Urban Transformationunder State Entrepre?neurialism,”Urban Studies,Vol.55,No.7(2018),pp.1383-1399.

36周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期；陳頎：《從“一元壟斷”到“二元壟斷”——土地開(kāi)發(fā)中的地方政府行為機(jī)制研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2019年第2期；張靜：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問(wèn)題與回顧》，載《開(kāi)放時(shí)代》2001 年第9 期；張漢：《“地方發(fā)展型政府”抑或“地方企業(yè)家型政府”？——對(duì)中國(guó)地方政企關(guān)系與地方政府行為模式的研究述評(píng)》，載《公共行政評(píng)論》2014年第3期。

37參見(jiàn)《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）。

38劉守英、蔣省三：《土地融資與財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)——來(lái)自東部一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2005 年 第5 期；Fulong Wu,“Land Financialisation and the Financing of Urban Development in China,”Land Use Policy,Vol.1016,No.10(2019),pp.1-31。

39趙燕菁：《貨幣、信用與房地產(chǎn)——個(gè)基于貨幣供給的增長(zhǎng)假說(shuō)》，載《學(xué)術(shù)月刊》2018年第9期；趙燕菁：《國(guó)家信用與土地財(cái)政——面臨轉(zhuǎn)型的中國(guó)城市化》，載《城市發(fā)展研究》2016年第12期。

40 F.Pan,F.Zhang and S.Zhu,“Developing by Borrow?ing? Inter-jurisdictional Competition,Land Finance and Local Debt Accumulation in China,”Urban Studies,2016,pp.898-985.

41Sassen S,“The GlobalCity:New York,London,Tokyo,”P(pán)rinceton University Press,1991,pp.35-64；謝守紅、寧越敏：《世界城市研究綜述》，載《地理科學(xué)進(jìn)展》2004年第5期。

42顧朝林、龐海峰：《建國(guó)以來(lái)國(guó)家城市化空間過(guò)程研究》，載《地理科學(xué)》2009年第1期。

43一些沒(méi)有物業(yè)的老舊小區(qū)得到的救助就非常有限。

44［美］大衛(wèi)·哈維：《新自由主義簡(jiǎn)史》，王欽譯，上海譯文出版社2010年版，第3頁(yè)。