曾穎禎，程悅軒

(中國人民公安大學，北京 100038)

北京是全國的政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心，維護其社會安全尤為重要，其中對肇事肇禍精神病人的管理就是首都社會安全治理的難題和重點之一。本文調(diào)查分析了首都現(xiàn)行對社區(qū)易肇事肇禍精神病人的管控實況，有針對性的提出對易肇事肇禍精神病人的管控措施，旨在為提高社區(qū)安全度提供參考。

1 易肇事肇禍精神病人的概念界定

易肇事肇禍精神病人的概念與“嚴重精神疾病”直接相關，原衛(wèi)生部《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范(2012年版)》指出，重性精神疾病為“發(fā)病時，患者喪失對疾病的自知力或者對行為的控制力，并可能導致危害公共安全、自身或他人人身安全的行為，長期患病會嚴重損害患者的社會功能”。2013年7月29日，國家衛(wèi)生計生委發(fā)布《關于印發(fā)嚴重精神障礙發(fā)病報告管理辦法的通知》，明確“嚴重精神障礙”與《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范(2012年版)》中確定的“重性精神疾病”的6種疾病表現(xiàn)相同。根據(jù)《北京市精神衛(wèi)生條例》的規(guī)定，重性精神疾病是指精神活動嚴重受損，導致對自身健康狀況或者客觀現(xiàn)實不能完整辨認，或者不能控制自身行為的精神疾病?！侗本┦芯窦膊』颊邚娭浦委煂嵤┺k法》指出，需要由辦案機關送往強制醫(yī)療的精神病人是指觸犯刑律應追究刑事責任或者違反其他法律應予以行政拘留處罰，經(jīng)精神病司法鑒定為無刑事責任能力或限制責任能力的精神病人。根據(jù)以上定義，精神病人肇事肇禍符合以下幾點：一是行為具有社會危害性；二是行為的社會危害性較大，已經(jīng)觸犯刑法或治安管理處罰法，達到需要追究刑事責任或治安管理責任的程度；三是實施行為時，精神病患者由于失去辨認或控制自己行為的能力，被精神病司法鑒定為無刑事責任能力或限制責任能力；四是對精神病患者肇事肇禍行為不予刑事處罰或治安管理處罰。

2 肇事肇禍精神病人危險行為特征與識別標準

2.1 肇事肇禍精神病人危險行為特征

2.1.1 行為主體特征

易肇事肇禍精神病人屬于重癥精神病患者，相較于輕微精神病患者而言，他們的外表和舉止呈現(xiàn)出一定的特殊特征。重癥精神病人甄別的要素包括[1]：衣衫不整、蓬頭垢面；持續(xù)實行令人難以捉摸的行為，如：來回走動、緊握雙拳、不停揮動雙手、碎碎念念；眼神放空，目光呆滯，持久注視周圍，但缺乏目的性；情緒起伏較大，且喜怒無常，突然性地產(chǎn)生焦慮、恐慌；反應遲鈍、注意力難以集中；語言表達混亂，內(nèi)容具有一定威脅性、攻擊性，讓人產(chǎn)生畏懼感。

2.1.2 行為侵害目標特征

大多數(shù)精神病人，屬于間歇性的肇事肇禍類型，由于發(fā)病的突發(fā)性，在其身邊有監(jiān)護義務的人易受患者攻擊。2017年5月6日，患有精神分裂癥的羅某在北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)無故持菜刀砍傷家中保姆，致保姆急性失血性休克死亡。經(jīng)鑒定，羅某實施暴力行為時不具備辨認及控制能力[2]?？駚y型精神病人的肇事肇禍行為更具有危險性，其行為針對的對象往往不特定，尤其針對缺少防范能力的人。2008年5月3日，在北京一沃爾瑪超市內(nèi)，一名有精神病史的中年男子手持菜刀，劫持一名六歲左右的女童，警方與該男子對峙近40分鐘才成功解救女孩[3]。

2.1.3 行為手段特征

嚴重精神障礙患者肇事肇禍案例表明，危害公共安全的行為以持兇器、放火的居多；毀壞財物的行為主要表現(xiàn)在對財物的亂打亂砸方面；侵害人身安全的行為多為利用械、棍具和刀具等兇器實施傷人；擾亂公共秩序的行為表現(xiàn)為隨意吵鬧，大喊大叫。北京市西城檢察院工作人員張文秀在接受中國青年報記者采訪時表示：“自2009年12月26日至2013年6月25日，西城區(qū)檢察院一共受理了采取暴力方式犯罪的精神病人案件20件20人。其中15個案件存在從輕微傷到重傷不等的‘人身傷害’情況，而且嫌犯持兇器、器械的情況超過一半”[4]。

2.1.4 行為環(huán)境特征

從主體對環(huán)境的選擇看，肇事肇禍精神病人危害行為具有隨機性，缺少普通人在實施危害行為時在意志自由和意識能力支配下的計劃與思考，他們通常沒有地點和目標的專門選擇。精神障礙患者危害行為的地點既包括其生活、受監(jiān)護的場所即家中，也包括公共場所，以家中或小區(qū)內(nèi)居多，但公共場所事件更為惡性。從環(huán)境對主體的影響看，肇事肇禍精神病人在嘈雜、熱鬧的環(huán)境中更易狂躁，在受刺激的情況下，行為更具有危害性。

2.1.5 行為結(jié)果特征

肇事肇禍后果往往十分嚴重，包括嚴重的物質(zhì)損失和嚴重的人身損害。這是由于精神病人的行為具有突發(fā)性，難以預測也難以有效的預防，事件發(fā)生通常會對社會和群眾造成嚴重損害。嚴重精神障礙患者暴力侵害行為以殺人和重傷的后果居多，男性精神病患者造成的傷害程度比女性患者造成的后果更為嚴重[5]。在北京市4所(安定、安康、回龍觀、六院)具有精神司法鑒定資格的機構(gòu)鑒定出的1323例嚴重精神病患者肇事肇禍案例中，7年間共計傷害致人死亡數(shù)目達190人，致傷人數(shù)更多，達648人，傷害民警80人，妨害社會管理秩序行為占22.8%[6]。

2.2 易肇事肇禍精神病人危險行為的識別標準

對不同行為進行危險性識別和級別劃分，制定不同的措施，是即時、有效控制肇事肇禍精神病人的關鍵之一。通過表現(xiàn)形式、特征等判斷行為危險性大小，一般分為6個等級：當行為不具有明顯的威脅，舉止動作無暴力傾向，情緒也較為穩(wěn)定時，危險等級為0級。一旦行為出現(xiàn)一定危險性，對人或物造成一定的攻擊和情緒不穩(wěn)定時，便考慮其行為具有1至5級的危險可能性。根據(jù)行為的暴力程度，包括僅口頭威脅的1級，在家中只針對財物的2級，在任意場合僅針對財物的3級，不分場合地針對人或財物實施打砸行為且無法控制其行為的4級，嚴重持續(xù)針對人的暴力甚至危害公共安全的為5級，見表1。

表1 疑似精神病人風險評估等級及分級依據(jù)[1]

3 易肇事肇禍精神病人對北京市社會安全的影響

3.1 威脅人員生命安全

2014年3月27日，懷柔區(qū)王華村趙某(有精神病史)因家庭房產(chǎn)糾紛，在該村持刀扎傷多人，造成6人死亡[7]。間歇性精神障礙患者在情緒不穩(wěn)定時控制和辨認能力差，受到激化情緒異常，易產(chǎn)生威脅社區(qū)人員安全的行為。在社區(qū)民警入戶排查精神病患者情況，以及民警、政府工作人員送患者治療的控制過程中，也同樣面臨著難以預測的危險。面對精神病人隨時可能爆發(fā)的狂躁與危險，稍有疏忽，便可能使自身遭受危害。北京市西城區(qū)曾發(fā)生一起案例，2016年6月21日，西城分局牛街派出所民警接到報警，擬將精神病發(fā)作的黃某送醫(yī)，到達現(xiàn)場后，黃某突然從屋內(nèi)沖出，持菜刀砍傷兩名民警[8]。由此看出，嚴重精神障礙患者肇事肇禍的潛在危險性具有隨時爆發(fā)的可能，威脅有時達到難以控制的程度。

3.2 威脅社會公共安全

肇事肇禍精神病人的危害行為基于其隨機性和突發(fā)性，對公共安全造成威脅和實際侵害。2013年5月4日，廣渠門橋附近一名有精神障礙的男子持刀捅傷3人，導致其中2人不治身亡[9]。危害公共安全的事件往往伴隨巨大的社會影響，而北京市的城市公共安全更易引起廣泛的社會關注，是居民安全感的重要評價內(nèi)容之一。同年7月22日，一位有精神病史的男子王某在馬連道家樂福附近捅傷4名店內(nèi)顧客[10]。據(jù)報道，王某在2012年被送至大興區(qū)精神病院治療，住院4個月后出院，肇事事件的發(fā)生距離王某出院也僅6個月。前后短短6個月的時間，精神病患者出入院治療中的管控漏洞是關鍵，如何有效預防引發(fā)危害公共安全的事件成為難題。

3.3 影響首都城市安全形象

北京市作為我國的首都，全國政治和文化中心，人口密集，加之北京歷史文化豐富，吸引著國內(nèi)外的游客前往。精神病人肇事肇禍行為對游客安全產(chǎn)生極大的威脅，也增加了北京市的安防壓力，影響著北京市的安全形象。2012年7月11日，一名有精神疾病的黑龍江男子在西城區(qū)取燈胡同持刀行兇，導致正在現(xiàn)場的一名美籍男士當場死亡。2013年 7月17日，在朝陽區(qū)青年路大悅城東側(cè)，山東籍男子孝某持刀行兇，孝某系精神病患者，結(jié)果導致兩名行人受傷，其中也包括一名外籍人士[11]。近年來，為改善安全居住環(huán)境的市容和市貌，提升北京安全形象，打造北京安全名片，各部門對首都肇事肇禍精神病人的管控工作一直在不斷加強。

4 北京市社區(qū)易肇事肇禍精神病人的綜合管控對策

針對精神病人肇事肇禍問題，結(jié)合北京市公安機關以及多職能部門的主體責任，明確在總體安排至具體管控的分工、施行和康復期的監(jiān)護、治療過程中必須統(tǒng)籌謀劃，綜合施策，在宏觀層面明確管控要求，微觀層面強化具體舉措。

4.1 宏觀層面：明確管控要求

4.1.1 社區(qū)管控條理化，突出靶向管控

對嚴重精神障礙患者的管控工作，最終仍需完善以社區(qū)警務為依托的工作平臺，強調(diào)預防優(yōu)先、預防為主，通過預防實現(xiàn)維護治安秩序的目的[12]。預防的重點在肇事肇禍精神病患者的危害行為，既包括 “鑒定型精神病人”肇事肇禍行為，也包括 “非鑒定型潛在精神病人”危害社會治安秩序的行為[13]。社區(qū)管理工作既要突出重點也要全面細致，根據(jù)管控重點、難點和敏感點，制定管理措施，明確要求，可以避免管控工作中“眉毛胡子一把抓”的現(xiàn)象，也能使日常管理工作常態(tài)化、條理化。

4.1.2 管控施行規(guī)范化，形成長效機制

社區(qū)管控應該形成長效機制，能夠長期規(guī)范施行。一是資金保障。精神病人一旦涉及肇事肇禍案件，需要由管轄的北京市各公安分局負責涉案的治療費用，同時向轄區(qū)街道辦和居(村)委會的綜治部門提供資金支持；除此之外，安康醫(yī)院的建設需要政府資金支持，現(xiàn)有的安康醫(yī)院已難以滿足基數(shù)龐大的管控對象數(shù)量，醫(yī)療資源的補充仍需完善；一些易肇事肇禍精神病患者家庭需要救助保障，民政部門需要對困難家庭提供及時救助，或納入醫(yī)保范圍，或發(fā)放一定的救助金。二是信息保密。《北京市精神衛(wèi)生條例》的施行及精神疾病信息報告制度啟動，要求精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)對患精神疾病的人員向疾控中心進行周報告，報告患者從就診到康復期間的情況[14]。既已存在信息搜集和信息匯報制度，那么信息保密措施也應同步加強，保護精神疾病患者的信息和隱私，保護其合法權(quán)益。

4.1.3 職責分工明確化，部門各司其職

北京市精神衛(wèi)生工作由市和區(qū)、縣的人民政府統(tǒng)一組織領導，職責分工總體上分為：(1)衛(wèi)生部門創(chuàng)建的精神衛(wèi)生服務機構(gòu)是精神衛(wèi)生服務的主體，負責規(guī)劃、監(jiān)督精神衛(wèi)生工作和分類報告，并提供面向全體居民的預防、治療和康復服務；(2)公安部門主要承擔對嚴重精神障礙患者的排查管控、檔案維護以及對危險等級較高的患者執(zhí)行強制醫(yī)療，保障轄區(qū)秩序和安穩(wěn)；(3)民政部門在社區(qū)內(nèi)規(guī)劃和建設具有福利性質(zhì)的精神病康復機構(gòu)，提供康復和治療服務；(4)街道辦事處、村民委員會和居民委員會了解轄區(qū)嚴重精神障礙患者情況，定期訪視，在轄區(qū)范圍內(nèi)組織宣講精神衛(wèi)生知識。管控鏈上的各部門要在其工作范圍內(nèi)盡早發(fā)現(xiàn)精神障礙患者肇事肇禍傾向，將管控的觸點置于各環(huán)節(jié)中。

4.1.4 后期監(jiān)護緊密化：銜接監(jiān)護、溫馨康復

共同生活的家庭成員是主要的監(jiān)護主體。研究者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多家屬因缺少必要的醫(yī)護知識和技能，同時受費用等的限制，以及部分存在排斥心理，致使精神障礙患者不能被及時送院治療、甚至遭到遺棄。政府、綜治部門和公安機關需要對有肇事肇禍傾向的精神病人及時排查，送至指定的醫(yī)療機構(gòu)，或要求其家屬嚴加看管，并定期了解情況?！侗本┦芯裥l(wèi)生條例》第三十五條明確規(guī)定，區(qū)、縣人民政府統(tǒng)籌社區(qū)康復機構(gòu)建設規(guī)劃，負責因地制宜地創(chuàng)辦社會福利性質(zhì)的社區(qū)康復機構(gòu)，提供社區(qū)康復服務。海淀區(qū)海棠園便是一個很好的例子，為患者提供食、住服務，積極營造溫馨、舒適的環(huán)境[15]。家園化的監(jiān)護方式既能使患者接受集中式的管理，又能提供相對溫馨、祥和的環(huán)境，降低安全隱患。

4.2 微觀層面

4.2.1 做實排查工作：做到底數(shù)清、情況明

信息登記工作要全面、無遺漏，做到排查細致、登記詳細。北京市由于重大活動比較多，基本在每次重大活動前，派出所民警都要對轄區(qū)住戶進行入戶走訪。在每月的例行排查中，責任民警、居(村)委會人員、社區(qū)精防醫(yī)生需要對建立檔案的管控對象進行情況摸排。排查雖以專門排查為主，但并不局限于專門性排查，也包括在一些日常走訪工作中的了解。信息登記工作應該是動態(tài)的。目前，北京市公安局建有對易肇事肇禍精神病人的信息管理系統(tǒng)，運用該系統(tǒng)能及時查詢到易肇事肇禍精神病患者是否為在冊精神病人；同時針對所有在冊的外地精神病人，由北京市治安總隊跟進監(jiān)測，把監(jiān)測到的信息發(fā)送給各個分局，分局下發(fā)至各派出所，并動態(tài)的更新患者治療、恢復情況，符合實際地申報管控等級。此外，北京市已開展清理公安庫的工作，這既可以避免數(shù)據(jù)庫中列管對象信息冗雜的情況，也可以更為合理的配置管控資源。

4.2.2 實行分類管控：確保不脫管、不漏管、不失控

分類管控是根據(jù)行為特征分析、評估易肇事肇禍可能性和人身危險性大小或者已肇事肇禍的危險性程度，以此確定相應的管控等級和具體的管控措施，并根據(jù)危險程度等級的逐步提升逐漸加強對精神病人的管控力度，從而實現(xiàn)“關鍵人員不漏管，普通時間不脫管，關鍵時刻控得住”。對于風險較低的，如0～2級的京籍病人，可以由其家屬監(jiān)護治療，與家屬無法取得聯(lián)系的，由屬地派出所和街鄉(xiāng)政府處理。對于風險級別較高的，如3～5級，送至指定醫(yī)院治療，由醫(yī)院負責觀測。對已接受強制醫(yī)療或經(jīng)醫(yī)護、監(jiān)護后，長期情況穩(wěn)定的患者，可以經(jīng)評估后降低管控等級，以此突出重要的管控對象。京籍肇事肇禍精神病人送往安康醫(yī)院一般采取就近原則，非京籍肇事肇禍精神病人一般送往昌平區(qū)中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院強制醫(yī)療。

4.2.3 搭建共享平臺：信息溝通、反饋及時、嚴格保密

在一定范圍內(nèi)根據(jù)實際需要建立共享機制，有利于各部門及時、主動掌握社區(qū)易肇事肇禍精神病人情況，把預防和管理工作中的被動轉(zhuǎn)化為主動。針對信息共享可以建構(gòu)一套完整的機制，搭建以互聯(lián)網(wǎng)、檔案信息數(shù)據(jù)平臺為基礎的網(wǎng)絡空間，將公安機關、綜治部門、民政部門、醫(yī)療部門、社區(qū)的村、居民委員會納入管理平臺主體范圍，根據(jù)其工作需要授予相關的權(quán)限和制定責任，平臺建設要注重對患者信息的保護，既要確保相關職能部門及時了解重癥精神病患者情況，又能保證信息的保密和嚴防泄露。

目前，在北京市各主體部門的共同努力下，管控肇事肇禍精神病人態(tài)勢較為穩(wěn)定，工作有條不紊。但其中仍面臨一些不足，例如具有精神疾病遺傳史的家庭往往是經(jīng)濟困難的家庭，政府提供資金幫扶也許微不足道，如何從長遠角度減少這類隱患、幫助患者，需從長計議；肇事肇禍精神病患者人員基數(shù)大，而管控資源有限，如何從人力、物力和財力上完善資源保障，強化管控水平也是難題之一。