趙艷會(huì)

中國(guó)管理科學(xué)研究院咨詢(xún)部工程技術(shù)課題管理委員會(huì)課題

一、選題的依據(jù)

我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不斷深入，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比重不斷加大，畜牧獸醫(yī)人員迎來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。雖然畜牧業(yè)的發(fā)展能夠?yàn)樾竽莲F醫(yī)人員帶來(lái)機(jī)遇，但是畜禽疫病的不斷出現(xiàn)，甚至大規(guī)模爆發(fā)，都嚴(yán)重影響了畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升。為了保障畜牧業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展，加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)顯得尤為重要。畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)對(duì)促進(jìn)畜牧業(yè)的發(fā)展和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)水平的提高都具有十分重要的意義。

（一）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足

制約著畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的主要條件就是隊(duì)伍建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，而這方面問(wèn)題的產(chǎn)生主要分為以下2點(diǎn)：我國(guó)政府撥出的農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中不盡合理，很多地區(qū)著重發(fā)展農(nóng)業(yè)的信息化、自動(dòng)化水平，沒(méi)有給予畜牧業(yè)以足夠的重視，所以在畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)過(guò)程中缺乏一定的經(jīng)費(fèi)支持;很多的畜牧獸醫(yī)部門(mén)在畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)過(guò)程中，從不考慮隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際情況，一味的追求政績(jī)，白白的浪費(fèi)了建設(shè)過(guò)程中所需的資金，最終導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的不足。

（二）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍缺乏科學(xué)的管理體制

我國(guó)政府從來(lái)沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定畜牧獸醫(yī)行業(yè)到底屬于哪一個(gè)行政部門(mén)，所以各個(gè)階級(jí)的畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍都是由當(dāng)?shù)卣杂蓜澐值侥骋恍姓块T(mén)中，致使畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍沒(méi)有直接的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其進(jìn)行管理，進(jìn)而出現(xiàn)畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍責(zé)任分配不合理、工作效率低的現(xiàn)象。管理體制的缺乏，會(huì)導(dǎo)致畜牧獸醫(yī)人員的工作積極性不強(qiáng)，還容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)的問(wèn)題，不利于畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)。

（三）缺乏專(zhuān)業(yè)強(qiáng)、素質(zhì)高的獸醫(yī)人才

現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)人員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)素質(zhì)方面都沒(méi)有得到過(guò)正規(guī)的培訓(xùn)，相關(guān)知識(shí)技能不能得到有效的更新;教育方面上的問(wèn)題，大多數(shù)的專(zhuān)業(yè)院校，醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)成為熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，但是獸醫(yī)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)人數(shù)卻逐年下降，在人才培養(yǎng)和提供上沒(méi)有很好的基礎(chǔ)作為支撐是畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的一大阻礙。

（四）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的待遇低，人員不穩(wěn)定

畜牧獸醫(yī)人員的工作條件較為艱苦，工作環(huán)境大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)，政府為畜牧獸醫(yī)人員提供的薪資待遇較低，難以達(dá)到與人員工作形成正比的水平，很難吸引和穩(wěn)定畜牧獸醫(yī)人員，使得畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍中人員不穩(wěn)定性極強(qiáng)，基本的畜牧獸醫(yī)工作根本無(wú)法開(kāi)展，嚴(yán)重影響畜牧業(yè)的發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)

（一）公共管理理論

動(dòng)物防疫是社會(huì)公共衛(wèi)生工作的重要部分，有效防控重大動(dòng)物疫病，保障動(dòng)物產(chǎn)品安全是動(dòng)物防疫部門(mén)切實(shí)履行政府社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)。胡錦濤同志2011年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及創(chuàng)新主體專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會(huì)管理工作擺在更加突出的位置，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握社會(huì)管理規(guī)律，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)政策制定，加強(qiáng)工作部署，加強(qiáng)任務(wù)落實(shí)，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。

公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科理論與方法對(duì)國(guó)家和公共組織進(jìn)行有效治理的管理活動(dòng)。公共管理理論對(duì)公共衛(wèi)生管理具有方法論意義，具體表現(xiàn)在：

1.進(jìn)行社會(huì)管理。社會(huì)管理是公共管理的主要職能，公共管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。進(jìn)行社會(huì)管理意味著以政府為主的公共組織要制定公平的社會(huì)規(guī)范，給公民提供基本的社會(huì)秩序與安全;塑造民主、科學(xué)的民族文化與精神，給公民提供價(jià)值觀念與信仰;為社會(huì)提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的制度安排，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，合同的執(zhí)行，以及維護(hù)法律、秩序和關(guān)稅體制。政府永遠(yuǎn)是公共秩序的管理者和公共服務(wù)的提供者，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的社會(huì)國(guó)際化等課題，政府在社會(huì)管理方面的作用也要進(jìn)行新的適應(yīng)和轉(zhuǎn)變。

2.保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展。保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展是社會(huì)繁榮與進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是公共管理的核心職能。

3.保護(hù)自然資源與環(huán)境。公共組織對(duì)一個(gè)社會(huì)所擁有的自然資源與生態(tài)環(huán)境負(fù)有保護(hù)與合理利用的責(zé)任。國(guó)家一方面要促進(jìn)市場(chǎng)體制對(duì)資源的合理配置和利用，另一方面還要通過(guò)法律的和行政的手段去制止和消除市場(chǎng)活動(dòng)可能造成的對(duì)資源的濫用與破壞。

4.促進(jìn)和保障社會(huì)公平。為保證社會(huì)運(yùn)行的公平與穩(wěn)定，政府要重視建立社會(huì)福利制度，以提高社會(huì)弱者的福利待遇和生活質(zhì)量，使社會(huì)成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中普遍受益。

（二）組織結(jié)構(gòu)理論

組織結(jié)構(gòu)是表明組織各部分排列順序、空間位置、聚散狀態(tài)、以及各要素之間相互關(guān)系的一種模式，是整個(gè)管理系統(tǒng)的“框架”。聯(lián)系方式織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化原理、高效性原理、合理化原理以及法定原則等，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的獸醫(yī)管理體制改革具有重要的理論指導(dǎo)意義，通過(guò)對(duì)國(guó)外獸醫(yī)管理體制的調(diào)研，不管是集中垂直管理的官方獸醫(yī)管理制度還是其他類(lèi)型獸

醫(yī)管理體制，獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置都以法律條文進(jìn)行明確，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置保障了動(dòng)物疫病防控工作有序高效的開(kāi)展，再比如，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)是實(shí)行“條塊”結(jié)合還是“塊塊”管理體制，也必須堅(jiān)持組織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化、高效性、合理化以及法定原則。

1.組織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化原理：任何組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作必須按照專(zhuān)業(yè)化和高效率的基本原則，把組織的目標(biāo)、任務(wù)及職責(zé)分解成各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)以及人員，使組織結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)及人員都能了解自己的組織目標(biāo)中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)及行使相應(yīng)的職權(quán)。

2.組織結(jié)構(gòu)理論中高效性原理：對(duì)于任何組織機(jī)構(gòu)，如果組織管理層次繁多、機(jī)構(gòu)臃腫，則勢(shì)必導(dǎo)致組織效率低下。因此，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在滿(mǎn)足其組織目標(biāo)所決定的行政管理活動(dòng)之需要的前提下，盡量減少管理層次，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員，充分發(fā)揮組織中各層級(jí)、各部門(mén)及人員的積極性，提高管理效率，更好地實(shí)現(xiàn)組織的行政管理目標(biāo)。

3.組織結(jié)構(gòu)理論中合理化原則：在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，既要明確規(guī)定每一個(gè)管理層級(jí)和各部門(mén)的職責(zé)范圍，又要賦予其完成其職責(zé)、享受其權(quán)利的法律保障，使職責(zé)與職權(quán)一致、權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一。

4.組織結(jié)構(gòu)理論中法定理論：要想保證組織結(jié)構(gòu)，特別是公共管理部門(mén)設(shè)置科學(xué)化，就必須嚴(yán)格以法律來(lái)設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，因此，我們?cè)谘芯抗补芾聿块T(mén)設(shè)置時(shí)，堅(jiān)持“法無(wú)規(guī)定不設(shè)，法無(wú)授權(quán)不為”的原則，以法律來(lái)明確各級(jí)公共管理部門(mén)的職權(quán)歸屬界限、職權(quán)方式和對(duì)象，真正做到把公共管理部門(mén)納入有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治軌道。

三、研究成果

（一）加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系建設(shè)

動(dòng)物疫病防控的很多方面屬于強(qiáng)制性的政府行政行為，在具體實(shí)施中需要統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)、完善的法律體系作保障，而我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系在很多方面還存在立法空白，動(dòng)物疫病防控的很多方面在沒(méi)有動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)的保障的基礎(chǔ)上難以順利執(zhí)行。我國(guó)當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生法律體系還存在著法律體系框架不夠健全，現(xiàn)有行政法規(guī)/規(guī)章制度配套性差、可操作性差，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)不銜接等問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在動(dòng)物衛(wèi)生立法方面有悠久的歷史，己經(jīng)建立起一套系統(tǒng)性、權(quán)威性、可操作性和科學(xué)的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系，為有效地為動(dòng)物疫病防控提供強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的次級(jí)立法多為技術(shù)法規(guī)，具有法律效力，具有很強(qiáng)的可操作性，而且技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，并且鼓勵(lì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)團(tuán)體參與立法。

我國(guó)國(guó)家應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)畜牧業(yè)實(shí)際，明確完善我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系的思路和規(guī)劃，在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)，逐步制定新的動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)，修改或廢止現(xiàn)行的不適應(yīng)發(fā)展的法律法規(guī)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的完善的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系。

（二）依法制定中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防控規(guī)劃

動(dòng)物疫病防治工作事關(guān)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事關(guān)食品安全和公共衛(wèi)生安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要組成部分，需要進(jìn)行持續(xù)長(zhǎng)期的艱苦工作和努力，需要各級(jí)動(dòng)物疫病防疫部門(mén)系統(tǒng)地貫徹和實(shí)施好國(guó)家動(dòng)物疫病防治的方針、策略和措施。

中長(zhǎng)期重大動(dòng)物疫病防控規(guī)劃的制定正是為了明確動(dòng)物疫病的防治目標(biāo)、方向和內(nèi)容，明確防治規(guī)劃具體實(shí)施的工作步驟方法，為逐步穩(wěn)定、控制和撲滅重大動(dòng)物疫病提供可參考的工作藍(lán)圖。在制定規(guī)劃的過(guò)程中，要結(jié)合國(guó)家宏觀的防疫規(guī)劃，認(rèn)真調(diào)研本地區(qū)重大疫病的病原體特性、流行狀況和分布情況，對(duì)重大動(dòng)物疫病實(shí)施定期、有目標(biāo)、有計(jì)劃的防治和監(jiān)測(cè)，做到科學(xué)防治，努力提高動(dòng)物疫病防治水平和效果。中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治的規(guī)劃應(yīng)包括動(dòng)物疫病防治工作的中長(zhǎng)期和短期目標(biāo)，總體策略和重點(diǎn)任務(wù)，條件保障以及如何加強(qiáng)動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、突發(fā)疫情應(yīng)急管理能力、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法能力、重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫能力、動(dòng)物疫病防控信息化能力、動(dòng)物疫病防治社會(huì)化服務(wù)能力等方面的建設(shè)和提高。

（三）加強(qiáng)動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)保障

首先是落實(shí)好各級(jí)動(dòng)物防疫工作經(jīng)費(fèi)，并逐步提高;二是落實(shí)好重大動(dòng)物疫病的免疫注射勞務(wù)費(fèi)，免疫副反應(yīng)治療、免疫副反應(yīng)死亡補(bǔ)助等專(zhuān)項(xiàng)動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi);三是落實(shí)好人員待遇和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政年度預(yù)算。市級(jí)以及區(qū)（市、縣）獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的人均年工作經(jīng)費(fèi)不低于20000元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)站的人均工作應(yīng)不低于10000元，村級(jí)動(dòng)物防疫員的人均年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)應(yīng)不低于5000元。各級(jí)政府在保證畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)必要的工作經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)該落實(shí)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、控制、撲滅以及動(dòng)物產(chǎn)品獸藥殘留檢測(cè)，實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備維護(hù)和使用等工作開(kāi)展所必須的經(jīng)費(fèi)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是動(dòng)物防疫體系建設(shè)重要環(huán)節(jié)之一，市級(jí)和區(qū)（市、縣）兩級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)該統(tǒng)籌安排，對(duì)于三圈層的區(qū)（市、縣）政府財(cái)政比較困難的，市級(jí)財(cái)政應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式給予適當(dāng)傾斜支持，對(duì)于遠(yuǎn)郊區(qū)（市、縣）全市統(tǒng)一安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市級(jí)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)應(yīng)不低于總投資的80%;四是落實(shí)好重大動(dòng)物疫病的撲殺補(bǔ)助經(jīng)費(fèi);五是解決好豬瘟、雞新城疫、狂犬病等重大動(dòng)物疫病的疫苗經(jīng)費(fèi)，目前，國(guó)家實(shí)行免費(fèi)供應(yīng)的疫苗只有口蹄疫、禽流感、高致病性蘭耳病和部分豬瘟疫苗，而豬瘟、雞新城疫、狂犬病又屬?gòu)?qiáng)制免疫病種，因此，市、區(qū)（市、縣）兩級(jí)財(cái)政應(yīng)撥付專(zhuān)款解決好須實(shí)行強(qiáng)制免疫病種的疫苗經(jīng)費(fèi)。

（作者單位：濮陽(yáng)市華龍區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）