摘 要：“17+1合作”與“一帶一路”倡議被先后提出，成為中國探索新型國際合作模式與發(fā)展方式的重大外交實踐創(chuàng)新，也展現(xiàn)出中國踐行區(qū)域合作共贏與全球協(xié)商共治的大國和平情懷。二者在時代背景、機制屬性、倡議目標、基本原則、合作領域等方面具有諸多相同與不同之處。一方面，“17+1合作”作為中國首次主導推進的次區(qū)域合作機制，為“一帶一路”向其他區(qū)域或次區(qū)域推進提供示范性經驗。另一方面，“一帶一路”倡議為“17+1合作”機制建設開拓了更廣闊的發(fā)展空間與平臺，不僅明確“17+1合作”機制建設方向，并且助力中東歐成為歐洲乃至全球經濟的新增長點。厘清二者關系對構建“一帶一路”頂層理論體系、探索具有中國特色的全球治理新模式、最終實現(xiàn)中華民族的偉大復興具有基礎性作用。

關鍵詞：“一帶一路”倡議 ?“17+1合作” ?耦合關系

中圖分類號：F752 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--04

2012年，中國正式提出“17+1合作”框架，并發(fā)布促進中國與中東歐國家友好合作的“12項舉措”。2013年，中國先后提出“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”的外交倡議，開始探索實現(xiàn)人類命運共同體的新路徑。當前，中東歐17國作為連接歐亞大陸的“橋梁”已全部納入“一帶一路”合作框架，并在布局歐洲大陸中發(fā)揮關鍵作用。

1 “17+1合作”與“一帶一路”：相同與不同

“17+1合作”和“一帶一路”倡議是中國平衡單邊、雙邊和多邊關系的理論與實踐探索，二者在時代背景、機制屬性、倡議目標、基本原則、合作領域等方面具有諸多相同與不同之處。

第一，二者具有相同的時代背景。一是全球經濟處于深度調整期。2008年金融危機爆發(fā)后，世界主要經濟體面臨經濟發(fā)展困境，低通脹、高負債、高失業(yè)率甚至更深層次的結構性難題日益顯現(xiàn)。二是歐洲社會及政治的不穩(wěn)定性增加。近年來，經濟、社會、政治多重危機在歐洲各國不同程度的出現(xiàn)，金融危機、債務危機使經濟復蘇乏力，難民問題和恐怖襲擊頻發(fā)使社會生態(tài)惡化，民粹主義崛起導致政治不穩(wěn)定性增加。三是中國綜合實力穩(wěn)步增強，國際地位顯著提升。2017年中國GDP已經高達12.71萬億美元，是日本GDP的2.5倍多，僅7年時間就與日本產生1.5倍差距。同樣，2005年中國GDP首次趕超英國，僅用12年時間已是英國的4.5倍?？梢姡谑澜缙渌洕w遭到致命重創(chuàng)的危機期內中國卻實現(xiàn)了經濟的全面增速和趕超。以中國為代表的新興市場國家逐漸在全球性問題中發(fā)揮建設性作用，也改變著傳統(tǒng)以西方經濟體為主導的世界經濟政治格局。

第二，二者均具有次區(qū)域合作機制屬性。“一帶一路”倡議與“17+1合作”在外交實踐中體現(xiàn)出新型跨區(qū)域合作和開放性區(qū)域主義的特征。一是遵守自愿與非排他性原則。雖然兩大倡議在機制建設方面已取得較大進展，但整體而言機制化程度較低?！?7+1合作”在各領域機制建設中沒有強制性規(guī)定的制度安排，每個國家或其他行為體能夠自由選擇是否加入相關合作機制。同樣，“一帶一路”也并未形成完整、體系性、機制化的實體機構，而是嘗試性地探索構建一種符合時代特性的區(qū)域合作機制，從而有效化解和應對全球性風險與挑戰(zhàn)。二是重點關注經濟利益。“一帶一路”倡議通過加強跨國互聯(lián)互通、提升貿易投資規(guī)模和水平等方式，打破全球經濟發(fā)展乏力和發(fā)展失衡的困境，實現(xiàn)世界經濟健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。近年來，在國際金融危機和歐洲債務危機的雙重壓力下，中國與中東歐國家增進相互了解、加強經貿投資領域合作的意愿十分強烈，“17+1合作”機制應運而生。由此可見，經濟利益是“17+1合作”與“一帶一路”倡議的最關切利益。三是國家、地方政府和企業(yè)是主要推動力量。一方面，國家層面的政府行為推動次區(qū)域合作順利開展。高級別會議機制成為推動“17+1合作”的重要途徑，雙邊、多邊機制是“一帶一路”建設的重要基礎。另一方面，地方政府、企業(yè)發(fā)揮主體作用。由于合作涉及的內容和地區(qū)較多，“17+1合作”與“一帶一路”建設過程中需要地方不同部門的相互協(xié)調和溝通，并發(fā)揮自身實際優(yōu)勢服務于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略需要，實現(xiàn)中央與地方的頂層布局、協(xié)調推進。

第三，二者的主旨目標不同。中國與中東歐地區(qū)的互聯(lián)互通助力中歐關系的持續(xù)、健康、全面發(fā)展，其最終目標是推動中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系，落實《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》。而“一帶一路”建設則旨在推動沿線各國開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，構建全方位、多層次、復合型的互聯(lián)互通網絡，實現(xiàn)沿線各國多元、自主、平衡、可持續(xù)的發(fā)展?？梢?，“一帶一路”建設的目標是實現(xiàn)歐亞非大陸的互聯(lián)互通，相較于“17+1合作”更為宏大、涉及地區(qū)更為廣泛，其長遠目標是構建人類命運共同體、實現(xiàn)全世界的共同繁榮。而“17+1合作”的主要目標是為中國與中東歐國家合作提供穩(wěn)定高效的合作平臺，使之成為推動中歐四大伙伴關系的重要媒介，在中歐關系中發(fā)揮建設性作用。但是，二者的最終目標是一致的，即構建人類命運共同體，為發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族的偉大復興、推動人類社會的共同進步貢獻中國方案。

第四，二者具有相同發(fā)展原則，但在落實過程中各有側重?？傮w而言，兩個倡議均基于雙方共同的政治意愿與經濟利益訴求，并始終堅持“共商、共建、共享”的發(fā)展原則。由于中國與中東歐17國在市場規(guī)模、經濟體量等方面差距巨大，實現(xiàn)經濟利益的完全對等并不現(xiàn)實，能夠做到維護本國利益的同時不損害第三方利益即為“共贏”?！耙粠б宦贰背h提出后，“三共”發(fā)展原則得到更充分的體現(xiàn)，中國為實現(xiàn)世界所有國家共同發(fā)展和共同繁榮提供了更為堅實和廣闊的平臺。但在具體落實過程中，需要根據各自合作對象具體調整?！?7+1合作”確立了三大原則：一是相互尊重，平等相待;二是互利共贏，共同發(fā)展;三是中歐合作，相向而行。而“一帶一路”建設的基本原則是恪守聯(lián)合國憲章的宗旨和原則，堅持開放合作、和諧包容、市場運作和互利共贏。因此，“17+1合作”更強調中國與中東歐國家合作對于中歐關系的意義，該倡議是中歐合作的組成部分和重要補充，各領域合作要在中歐合作整體框架下進行。而“一帶一路”的發(fā)展原則更強調包容性和開放性，將落腳點放在實現(xiàn)國家間合作共贏和成果共享上，真正打造利益共同體和命運共同體。

第五，二者主體領域基本相同，但重點領域各有側重?！?7+1合作”成立以來的主要合作領域包括政策溝通、貿易投資、基礎設施、金融合作、人文交流、地方合作等。其中，地方合作是機制建設的重要支撐和手段。由于中國與中東歐國家市場規(guī)模和經濟體量存在巨大差異，中東歐諸多國家的市場規(guī)模僅與中國某個省或市基本對等，因此，地方合作能有效解決此差異性所引發(fā)的發(fā)展瓶頸問題，促進雙方在各領域合作的“精準性”，從而構建中央與地方良性互動的均衡合作模式?！耙粠б宦贰背h則以“五通”為主要內容。“一帶一路”建設的“五通”是實現(xiàn)“五路”的必要前提，也使得“一帶一路”成為中國與世界各國相互連接與聯(lián)結的新紐帶。整體而言，“17+1合作”與“一帶一路”的主體合作領域基本相同，均覆蓋政策溝通、經貿投資、金融合作、人文交流等主體方面。但相較而言，“17+1合作”在地方合作領域更為重視，并將其打造為“17+1合作”的新特點和新亮點。

綜上所述，“17+1合作”與“一帶一路”在提出背景、機制屬性、基本原則、重點領域等方面具有諸多相同之處。但是，二者在倡議目標、基本原則、合作領域上的強調側重存在差異。目前，中東歐國家已開始同時利用這兩個平臺開展與中國合作，探究如何協(xié)調“17+1合作”與“一帶一路”的關系成為實現(xiàn)沿線國家共同發(fā)展、實現(xiàn)合作共贏需要思考的關鍵性議題。

2 “17+1合作”為“一帶一路”提供先行示范

“17+1合作”作為中國首次主導推進的次區(qū)域合作，有利于中歐關系的全面均衡發(fā)展，也為“一帶一路”倡議在歐洲乃至全球范圍內互動合作機制的形成提供經驗借鑒。

2.1 提供物質與投融資保障

“17+1合作”機制內的各類投資融資方案為“一帶一路”建設提供必要的資金保障。第一，設立各類專項貸款和基金。首先，設立“100億美元專項貸款”。2012發(fā)布的“12項舉措”中提出設立總額100億美元的專項貸款。中東歐各國可通過中國國家開發(fā)銀行、中國銀行等提出項目申請。其次，設立“中國—中東歐投資合作基金”。目前，已完成設立并投入使用，現(xiàn)已對該地區(qū)的能源、教育、醫(yī)療保健、電信和制造業(yè)進行了12個項目的投資。最后，成立中國—中東歐金融控股有限公司和中國—中東歐基金，并已成為中國與中東歐互聯(lián)互通和產能合作的重要橋梁，為歐洲區(qū)域經濟增長注入金融新動力。第二，成立各類金融分支機構并參與國際金融合作。一是中國金融機構在中東歐地區(qū)呈網絡化布局。近年來，中資銀行加速在中東歐各國建立分支機構，為雙方中小企業(yè)提供資金支持。中國金融機構的整體布局有利于提高雙方經貿合作的效率，也為更多中國投資者進駐中東歐提供便利。二是積極參與國際金融機構合作。2015年12月，中國正式成為歐洲復興和開發(fā)銀行的成員，歐洲復興開發(fā)銀行是歐洲地區(qū)最重要的開發(fā)性金融機構之一，中國的加入有利于擴大在國際金融機構中的影響力，提升中企在歐洲的投資機會，也有助于歐洲增加融資渠道和合作機會。上述舉措將為推進“一帶一路”布局歐洲的強大物質支持，為推促歐洲經濟圈與亞洲經濟圈協(xié)同發(fā)展，為世界經濟的持續(xù)發(fā)展注入活力。

2.2 奠定歐亞大陸互聯(lián)互通基礎

“17+1合作”機制為歐亞大陸的核心段—中東歐段的互聯(lián)互通提供前提保障。其一，推進“歐亞大通道”建設?！皻W亞大通道”是旨在實現(xiàn)歐亞大陸核心城市之間基礎設施互聯(lián)互通的總體規(guī)劃，中東歐是連接歐洲核心市場的重要媒介?！?7+1合作”機制在建設該工程方面一直發(fā)揮重要作用，中歐班列是“歐亞大通道”建設的重要載體?！敖z綢之路經濟帶”橫跨歐亞大陸，將亞太經濟圈和歐洲經濟圈緊密相連，而中歐班列將已有的歐亞交通運輸干線貫穿互通，它不僅是一條重要的物流干線，更是絲綢之路經濟帶發(fā)展的重要動力，也是“一帶一路”陸上交通運輸?shù)挠袡C組成部分。其二，推進“中歐陸海快線”建設。該項目是中歐海上絲綢之路的標志性項目，“匈塞鐵路段”建設是關鍵環(huán)節(jié)。2017年11月，“匈塞鐵路”塞爾維亞段正式開始建設，這標志著中歐在建設“一帶一路”方面取得了實質性進展。另外，“中歐陸?？炀€”將實現(xiàn)“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”的高效對接。一方面，將為中歐經貿合作打造一條最為便捷的新航線，為中歐貿易合作提供便利。另一方面，這是中東歐國家參與“一帶一路”建設的重要起點，將成為“17+1合作”與“一帶一路”相助相融的有力證明。“中歐陸?？炀€”不僅是中歐加強務實合作的經典范例，還是實施“一帶一路”倡議的重要舉措。

2.3 推動中歐關系全面均衡發(fā)展

一方面，“17+1合作”成為中歐發(fā)展戰(zhàn)略對接的先行實踐。歐債危機爆發(fā)后，歐洲經濟整體陷入停滯發(fā)展階段，中歐經貿關系也受到一定影響。2016年在中歐貿易出現(xiàn)下降的情況下，中國與中東歐16國貿易額為586.54億美元，同比增長9.5%，相較于2012年增長超過30%。中國與中東歐16國貿易額已占中國與歐洲貿易總額的10.19%，雖然比例偏小，但具有較好的增長潛力?？梢?，在歐盟傳統(tǒng)成員國對華經濟關系“倒退”的情況下，中東歐歐盟成員國對華貿易表現(xiàn)優(yōu)于傳統(tǒng)歐盟成員國。在“17+1合作”推動下，中國已與中東歐17國全面簽署推進“一帶一路”合作文件，中國與中東歐貿易合作的健康發(fā)展成為中歐貿易關系的有益補充。另一方面，“17+1合作”促進歐洲地區(qū)均衡發(fā)展和一體化進程。事實上，中東歐地區(qū)相較于西歐地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平較為落后，特別是東南歐和巴爾干地區(qū)是歐盟長期試圖帶動發(fā)展的區(qū)域。由于經濟、社會發(fā)展水平難以達到歐盟標準，加上歐盟自身經濟復蘇乏力，沒有能力對西巴爾干地區(qū)進行基礎設施建設，中東歐17國中有5個西巴爾干國家仍未加入歐盟。在“一帶一路”倡議框架下，“17+1合作”出臺了一系列投融資舉措支持中東歐各領域建設，對巴爾干和東南歐地區(qū)經濟發(fā)展起到很大程度的推動作用，也為中歐關系的全面均衡發(fā)展提供持續(xù)動力。

總之，中東歐地區(qū)位于歐亞大陸的樞紐地帶，“17+1合作”機制建設為歐亞大陸的互聯(lián)互通提供保障，進而為推進中歐全面合作提供持續(xù)動力。同樣，“一帶一路”倡議提出后，“17+1合作”將其中具有創(chuàng)新性和開放性的內容納入自身建設體系之中，為未來機制發(fā)展指明方向。

3 “一帶一路”指明“17+1合作”機制建設方向

“一帶一路”倡議目標相較于“17+1合作”更為宏大、覆蓋地區(qū)更為廣泛，有利于為“17+1合作”把握正確的機制建設方向，也為中國與中東歐合作提供更廣闊的發(fā)展合作空間。

3.1 明確中國與中東歐合作重點領域

“17+1合作”成立初期的主要舉措集中于經貿投資和金融合作，但是較少涉及文化、科技、衛(wèi)生、能源等其他合作領域?！耙粠б宦贰背h提出后，“17+1合作”機制正朝向更加健全、更加務實、更加可持續(xù)的方向發(fā)展。一是搭設政策溝通平臺。由于中國與中東歐各國的經濟狀況、制度安排、法律體系等存在較大差異，雙方定期召開部長級會議和領導人會晤，并通過合作秘書處協(xié)調落實各項規(guī)劃。目前，雙方國家戰(zhàn)略互信明顯強化、發(fā)展戰(zhàn)略有效對接、機制化程度顯著增強。二是提升互聯(lián)互通水平。互聯(lián)互通建設符合中國、歐洲、中東歐國家的共同利益，能夠吸引外商投資、促進該地區(qū)經濟和社會發(fā)展。雙方不斷加強在公路、鐵路、港口、機場等基礎設施建設領域的合作，澤蒙大橋、中黑南北高速公路、馬其頓高速公路等項目正逐步落實。三是促進投資經貿合作。一方面，雙方貿易額保持穩(wěn)步增長。2018年中國與中東歐16國貿易額為822億美元，較2011年增長55.4%。特別是中國自中東歐國家進口，較2011年增長了80.7%。另一方面，中國對中東歐直接投資實現(xiàn)突破。截至2019年5月底，中國企業(yè)在中東歐國家投資逾100億美元。與西方國家相比，中國愿意承擔更大的風險為中東歐國家項目提供貸款和投資，但客觀上雙方的貿易和投資規(guī)模仍相對較小，雙方未來仍存在巨大合作潛力和空間。四是支持地方合作。地方合作是中國與中東歐國家合作的特色和亮點，能有效緩解雙方市場規(guī)模不對等帶來的合作困境。中國河北、成都、重慶等省市與中東歐部分國家具有相近的市場規(guī)模，地方政府間合作持續(xù)深化、合作形式日趨多樣化。

3.2 穩(wěn)固中國與中東歐合作發(fā)展方向

“一帶一路”倡議不僅賦予“17+1合作”新的定位和要求，也為后者提供指導原則和發(fā)展平臺?！耙粠б宦贰背h堅持不進行排他性制度設計、不謀求地區(qū)主導權，鼓勵任何有意愿的國家和經濟體參與建設，共同構建人類命運共同體。事實上，歐盟和美國已于2009年和2011年分別提出了“新絲綢之路計劃”，但中國提出的“一帶一路”倡議目前影響力最大、涉及地理范圍與合作領域最廣，其成功的關鍵因素之一就是“三共”原則。雖然沿線國家的基本國情存在巨大差異，但他們均為發(fā)展中國家且具有共同的發(fā)展訴求，即改善民生和經濟發(fā)展?！耙粠б宦贰背h所創(chuàng)造的公共產品正好契合沿線國家所急需的經濟發(fā)展需要?！?7+1合作”以“三共”原則為基礎，堅持開放包容、協(xié)商共建、互利合作、利益共享的機制建設方案，成為構建新型國際關系的新實踐。一方面，2019年4月，希臘的正式加入再次表明該機制始終秉持開放性、多元性和非排他性的建立初衷。該機制并不是“前社會主義國家俱樂部”，而是鼓勵并歡迎任何具有多重身份歐洲國家參與的國際合作平臺。另一方面，“17+1合作”機制對利益相關者采取開放包容的態(tài)度，探索既能維護機制整體性，又能推動與利益相關方合作的新渠道。例如，“17+1合作”平臺下的第三方合作，奧地利、瑞士、白俄羅斯、歐洲復興開發(fā)銀行等作為觀察員國參與機制建設?？傊?，“一帶一路”倡議以構建聯(lián)通聯(lián)動、合作共贏的全球性合作平臺為目標，促進了中國與中東歐國家在“三共”原則基礎上實現(xiàn)共享和平、共同發(fā)展。

3.3 助力中東歐成為全球經濟新增長點

當前，全球經濟發(fā)展乏力、全球貿易格局深刻調整，歐亞國家正處于經濟轉型的關鍵階段，世界經濟亟需發(fā)掘新的動力源與增長點。一是中東歐地區(qū)具備成為全球經濟增長點的地緣優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿?。?7+1合作”相較于“一帶一路”倡議更具有針對性，其最主要任務是鼓勵中國企業(yè)“走出去”以實現(xiàn)中國經濟轉型升級，這與“一帶一路”的主要目標不謀而合。21世紀以來，中東歐地區(qū)逐漸發(fā)揮出比傳統(tǒng)歐洲核心市場更大的有競爭力和發(fā)展?jié)摿Γ摰貐^(qū)相對穩(wěn)定的投資環(huán)境、質優(yōu)價廉的土地和勞動力成本等因素使其逐漸成為歐洲地區(qū)吸引制造業(yè)為主的國外直接投資的優(yōu)先地區(qū)。在此背景下，中國企業(yè)需要不斷拓展海外市場、尋找新的經濟合作伙伴，而中東歐地區(qū)正是推動實現(xiàn)全面開放新格局中較為理想的“目標市場”。二是“一帶一路”為中東歐各國實現(xiàn)經濟共同發(fā)展提供新契機。中東歐各國資源要素稟賦各異，比較優(yōu)勢各不相同，“一帶一路”建設有利于各國進一步發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、促進資源要素在區(qū)域內自由流動、將經濟互補性轉化為發(fā)展動力源，從而實現(xiàn)“1+1>2”的疊加效應。十九大以來，中國堅持和平、發(fā)展、合作、共贏的對外交往原則，以實現(xiàn)“中國夢”和“人類命運共同體”的頂層戰(zhàn)略高度，構建網絡化、多層次、全方位的對外開放格局。為了促進中國經濟與世界經濟共同發(fā)展，“一帶一路”建設堅持把“引進來”和“走出去”相結合，引導“17+1合作”開拓新興市場、發(fā)現(xiàn)新的經濟增長點和經濟合作伙伴，將打造中東歐次區(qū)域增長點成為構建更高層次開放型經濟新體制的邏輯起點。

整體而言，中東歐地區(qū)是中國“向西開放”的目標區(qū)域，也是“一帶一路”向西延伸的必經之路。“一帶一路”倡議與“17+1合作”集中體現(xiàn)了中國追求對話協(xié)商、和平發(fā)展、交流互鑒、權責共擔的命運共同體意識，更彰顯了中國構建全球負責任大國和新型國際關系的使命擔當。目前，中東歐國家已開始同時利用這兩個倡議平臺推促與中國合作，“17+1合作”順應“一帶一路”倡議的發(fā)展大勢，激發(fā)中國與歐洲各國間的良性互動，“一帶一路”強調的“三共”原則也為“17+1合作”構建一種更為清晰和宏闊的發(fā)展構架和合作前景。

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