樊曉杰 林榮日

(復(fù)旦大學(xué) 高等教育研究所， 上海 200433)

一、引言

教育關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)社會的長久發(fā)展，而基礎(chǔ)教育(指為一個人終身發(fā)展而進(jìn)行的最根本的教育，也是整個教育系統(tǒng)中的奠基性教育，包括幼兒教育、中小學(xué)教育、成人掃盲教育等①。)又是關(guān)乎國家教育發(fā)展的基石，因此普及和發(fā)展基礎(chǔ)教育，不斷提高國民的基本素質(zhì)，對現(xiàn)代文明國家建設(shè)至關(guān)重要?；A(chǔ)教育是一項十分龐大而復(fù)雜的工程，不僅需要投入大量的人力和物力，還需要投入巨額財力，如此才有可能確保其健康發(fā)展。這就需要政府、社會和家庭等多方共同參與，其中，家庭為其成員的教育和培訓(xùn)等活動而投入的資金，就是家庭教育支出，也可稱為家庭教育支付。

家庭教育支付主要分為四個方面：一是基本教育支出。受教育者獲得教育而必須支付的最基本的支出，如學(xué)校的學(xué)費、學(xué)雜費、膳宿費、交通、書籍、服裝等費用。二是擴(kuò)展性教育支出。家長自愿為子女付出的、額外的教育費用，如各種培訓(xùn)費用、購買課外學(xué)習(xí)材料或者聘請家庭教師的費用。三是選擇性教育支出。走讀生、借讀生及其他情況的學(xué)生，其家長向?qū)W校交納的不屬于基本教育支出范疇的費用，如擇校費、贊助費等。四是教育儲蓄支出。家長專門為學(xué)生支付非義務(wù)教育所需教育金的專項儲蓄，既具有強(qiáng)制儲蓄的作用又有一定的保障功能②。北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所(CIEFR)發(fā)布的《2017年中國教育財政家庭調(diào)查》指出，學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育階段全國家庭生均教育支出負(fù)擔(dān)率為13.2%，其中農(nóng)村為10.6%，城鎮(zhèn)為14.3%。而與義務(wù)教育階段相比，不同經(jīng)濟(jì)水平的家庭教育負(fù)擔(dān)差距拉大，學(xué)前階段最低和最高兩組家庭之間相差7.8%，高中階段相差達(dá)20%。這一差異在義務(wù)教育階段相對較小，說明義務(wù)教育階段的公共財政投入確實承擔(dān)了家庭的一部分基本教育支出，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也縮小了不同家庭之間的教育支付差異③。

一般而言，教育政策分析包括三個方面：一是教育政策的內(nèi)容分析，二是教育政策的過程分析，三是教育政策的價值分析④。邁克爾·豪利特認(rèn)為，政策工具作為政府為解決社會公共問題或達(dá)成一定政策目標(biāo)而采用的方式或手段，是政策得以有效實施的基本保障⑤。朱春奎認(rèn)為，在政策執(zhí)行過程中，如何選擇政策工具以及用何種標(biāo)準(zhǔn)來評價政策工具的效力，對政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的順利達(dá)成具有決定性的影響⑥。為了更好地了解我國基礎(chǔ)教育政策對家庭教育支付產(chǎn)生的影響，本文致力于分析轉(zhuǎn)型期不同階段影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策特點及其政策工具的演變過程，為進(jìn)一步推進(jìn)我國基礎(chǔ)教育發(fā)展和改革，落實教育精準(zhǔn)扶貧政策等提供可資參考的建議。

二、政策工具分析框架理論

20世紀(jì)50年代，美國學(xué)者達(dá)爾和布洛姆首次提出政策工具分析框架理論。到了90年代，許多學(xué)者基于不同領(lǐng)域和視角對政策工具進(jìn)行了不同的劃分⑦。在所有的政策工具分類框架中，國內(nèi)學(xué)者主要采用以下三種：一是唐納爾和莫爾的政策工具分析框架理論。該理論根據(jù)選擇方案和具體執(zhí)行問題之間的適切性，將政策工具分為五類。二是英格拉姆和施耐德的政策工具分析框架理論。該理論適用于使用政策工具較多的規(guī)章制度⑧。三是豪利特和拉米什的政策工具分析框架理論。該理論適用于干預(yù)程度不同的政策工具來實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給⑨。

以上三種分析框架理論各具特點，也有共同之處?？偟膩碇v，豪利特與拉米什的政策工具分析框架相對比較寬泛粗略，不大適合于分析復(fù)雜多變的教育問題。英格拉姆和施耐德、唐納爾和莫爾這兩類框架都強(qiáng)調(diào)了權(quán)威命令、激勵和能力建設(shè)的政策工具。每種政策工具都有其最適合的應(yīng)用情境和優(yōu)缺點⑩。命令型政策工具適用于有明確政策目標(biāo)、利益沖突程度較低的情況，主要用來規(guī)范個體和機(jī)構(gòu)的行為；報酬型政策工具適用于在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上給予個體或機(jī)構(gòu)貨幣或貨款以交換其物品或服務(wù)，以調(diào)動行動主體的積極性；職能拓展型政策工具適用于長遠(yuǎn)投資，以促使個體或機(jī)構(gòu)實現(xiàn)其基本功能永久性的變化；權(quán)威重組型政策工具適用于個體和機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移、讓渡或分割正式權(quán)利；勸告與勸誘型政策工具是力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆拥囊环N信號政策。

我國教育政策具有目的性與可行性、穩(wěn)定性與可變性、權(quán)威性與實用性、系統(tǒng)性與多功能性等特點。因此，這些政策工具分析框架在我國政府部門解決現(xiàn)實問題時，也被普遍選擇和運用。賈建國基于政策工具的視角，對《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》及《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法》中所使用政策工具的類型結(jié)構(gòu)、選擇偏向、特點、問題進(jìn)行了分析，提出了改進(jìn)“雙一流”政策工具選擇與運用的策略。曹燕也認(rèn)為這三種分析框架各具優(yōu)勢，但在運用中存在一定的交叉，對基礎(chǔ)教育公平政策問題，應(yīng)該主要采用唐納德和莫爾的政策工具分析框架。鑒于此，本文也采用唐納爾和莫爾的政策工具分析框架，試圖探究我國基礎(chǔ)教育政策工具的使用情況。

三、影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策分析

教育政策的內(nèi)容分析分為宏觀和微觀兩方面，而教育政策的過程分析，是對教育政策的形成過程、執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行分析。下面以國家義務(wù)教育階段和普通高中、中職教育在不同階段所面臨的情況和出臺的重點政策為依據(jù)，將1985年以來影響我國家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策劃分為四個階段。這里主要是從宏觀角度分析重要政策的形成背景、執(zhí)行過程及其結(jié)果。

(一) 基礎(chǔ)教育恢復(fù)時期：1985-1994年

20世紀(jì)80年代是我國教育事業(yè)恢復(fù)發(fā)展期。1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》開始改變當(dāng)時全國基礎(chǔ)教育整體落后的局面，拉開了國家推進(jìn)教育改革和教育立法的序幕。一方面教育法律是制定教育政策的依據(jù)，教育政策是教育基本法律的具體化、條文化和定型化；另一方面，教育法律一旦確定之后，又會對教育政策產(chǎn)生比較長久和穩(wěn)定的影響。這一時期，除了上述這一重大政策之外，1986年全國人大頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，也極大地影響了家庭基礎(chǔ)教育支付。這兩項重大制度要求全國有步驟地實行九年制義務(wù)教育，對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費。同時，國家設(shè)立助學(xué)金項目，幫助貧困學(xué)生就學(xué)，特別是在1992年《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細(xì)則》中明確規(guī)定了享受助學(xué)金的貧困學(xué)生范圍及酌情減免雜費的條件。

(二)基礎(chǔ)教育建設(shè)時期:1995-2000年

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平差距加大，基礎(chǔ)教育開始出現(xiàn)不均衡和制度不完善問題，同時一些經(jīng)濟(jì)貧困的家庭依然存在“上學(xué)難、上不起學(xué)”的情況。國家為進(jìn)一步減輕貧困家庭的基本教育支出費用，健全基礎(chǔ)教育階段的助學(xué)金制度。1995年教育部與財政部聯(lián)合頒布《關(guān)于健全中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度的通知》中規(guī)定，恢復(fù)或建立中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度，助學(xué)金每學(xué)期評定一次，以抵減該生的書本費、雜費、寄宿費的方式發(fā)放。另外，在涉及高中和中職階段教育的政策中也提出了進(jìn)一步完善助學(xué)金制度或減免學(xué)費的政策。同時，為了保證基礎(chǔ)教育在全國的順利推進(jìn)，90年代中期國家開始對基礎(chǔ)教育的收費權(quán)進(jìn)行調(diào)整，將制定教育收費的審批權(quán)下放到地方。1996年國家教委發(fā)布的《義務(wù)教育學(xué)校收費管理暫行辦法》中再次強(qiáng)調(diào)家庭基礎(chǔ)教育支付只繳納雜費，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生可酌情減免雜費。

但是在這一階段，國家適當(dāng)提高了高中教育的基本費用。1999年教育部制定了《關(guān)于積極推進(jìn)高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出要適當(dāng)調(diào)整學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，提高高中階段學(xué)費在培養(yǎng)成本中的比例?？傊倦A段國家主要通過完善義務(wù)教育收費和助學(xué)金制度來減輕家庭義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)。

(三)基礎(chǔ)教育加速發(fā)展期：2001-2010年

隨著我國義務(wù)教育的全面推進(jìn)，到20世紀(jì)90年代末，農(nóng)村中小學(xué)出現(xiàn)了越權(quán)收取學(xué)費、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、課本費用高、強(qiáng)行代收各種費用等亂象，部分地區(qū)的中小學(xué)助學(xué)金制度也未得到落實。而我國西部教育發(fā)展的總體水平仍然偏低，發(fā)展很不平衡，尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)仍有372個縣沒有實現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，這些縣主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，當(dāng)?shù)匾恍┘彝サ慕逃?fù)擔(dān)依然十分沉重，“兩基”攻堅任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

基于以上原因，這一階段的基礎(chǔ)教育政策目的開始復(fù)雜化和多樣化。國家不但要進(jìn)一步規(guī)范基礎(chǔ)教育管理體制，還要減輕貧困家庭和地區(qū)的教育支出。2001年教育部出臺了《關(guān)于堅決治理農(nóng)村中小學(xué)亂收費問題的通知》，要求嚴(yán)格控制農(nóng)村中小學(xué)收費標(biāo)準(zhǔn)，試行“一費制”。“一費制”政策綜合考慮了雜費標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范課本費用兩項因素，同時也考慮了中小學(xué)信息教育、英語教育的基本需要及貧困地區(qū)的實際情況，規(guī)定了“一費制”最高限額標(biāo)準(zhǔn)，為家庭基本教育支出設(shè)置了上限。2008年，國務(wù)院出臺《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》，提出從2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費；對享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，繼續(xù)免費提供教科書，并對家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生給予生活費補(bǔ)助。

另外，國家也通過完善基礎(chǔ)教育制度和保障機(jī)制來進(jìn)一步減輕經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和家庭的基本教育支出。2001年開始，教育部先后頒布了《關(guān)于對全國部分貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生試行免費提供教科書的意見》《關(guān)于落實和完善中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金制度的通知》《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》《關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革意見的通知》《對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費提供教科書工作暫行管理辦法》等一系列政策，在農(nóng)村地區(qū)推廣使用經(jīng)濟(jì)適用型教材，完善基礎(chǔ)教育階段助學(xué)金制度，在貧困地區(qū)設(shè)立免費提供教科書制度的試點。2003年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，明確把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重?？傊谶@一階段，國家通過各種政策手段，敦促各地政府因地制宜地落實農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，設(shè)立貧困學(xué)生專項資助資金，建立健全資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)制度等，以減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

(四)基礎(chǔ)教育精準(zhǔn)改革期：2011年至今

2011年全國通過了國家“普九”驗收。我國用25年時間全面普及了城鄉(xiāng)義務(wù)教育，從根本上實現(xiàn)了所有適齡青少年“有學(xué)上”的目標(biāo)。但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還是存在明顯差距，貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最突出的“短板”。因此，國務(wù)院2011年發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，明確提出大力發(fā)展貧困地區(qū)的教育文化事業(yè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

為了提升深度貧困地區(qū)的教育供給能力，國家開展基礎(chǔ)教育的精準(zhǔn)扶貧工作。國家除了加強(qiáng)教育資源向貧困地區(qū)傾斜外，還以建檔立卡方式明確受資助貧困學(xué)生，同時關(guān)注中小學(xué)生身體健康和營養(yǎng)問題。教育精準(zhǔn)扶貧政策全面覆蓋貧困地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”的貧困家庭，大大減輕了他們的基本教育支出。另外，國家還開始實施高中階段教育扶貧攻堅計劃。

第一，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策的初步形成。2013年教育部頒布的《關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》中提出“扶持到校、資助到生”的教育扶貧工作要求。2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的通知》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，重點向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜。城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生實施免除學(xué)雜費、免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生補(bǔ)助生活費(簡稱“兩免一補(bǔ)”)的政策。2016年頒布的《加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了“兜住底線”原則，將提高最困難人群受教育水平作為優(yōu)先任務(wù)。在2018年國務(wù)院頒布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》中，要求在“三區(qū)三州”實施現(xiàn)有免費教育政策，全面落實西藏教育“三包”政策，支持新疆南疆四地州14年免費教育政策，推廣民族地區(qū)“9+3”免費教育計劃。

第二，鼓勵地方推行“營養(yǎng)改善計劃”。2012年，為了解決農(nóng)村中小學(xué)生和貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)不良的問題，國家使用“職能擴(kuò)展”和“勸告與勸誘”工具，調(diào)動地方政府積極性，中央財政對地方試點給予獎勵性補(bǔ)助，啟動并實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。到2014年，699個國家試點縣的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每生每天3元提高到4元，寄宿生加上“一補(bǔ)”后達(dá)到每天8-9元。2016年教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)生營養(yǎng)改善計劃地方試點范圍實現(xiàn)國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋的意見》以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為重點，逐步改善農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的營養(yǎng)狀況。

第三，切實解決義務(wù)教育階段學(xué)生失學(xué)輟學(xué)問題。在這一時期，我國農(nóng)村學(xué)齡人口不斷下降，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校經(jīng)過調(diào)整和撤并后大幅減少，導(dǎo)致部分農(nóng)村學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)、交通費用增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。為此，2017年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》，進(jìn)一步落實扶貧控輟，避免因貧失學(xué)輟學(xué)。2018年，在教育部頒布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》中，提出了精準(zhǔn)確定教育扶貧對象，聚焦貧困地區(qū)和貧困人口，把建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生作為脫貧攻堅重點對象，完善教育脫貧機(jī)制，以教育手段阻斷貧困代際傳遞。

在這一時期，我國高中階段教育也取得了較大發(fā)展。但由于多方面原因，貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的高中教育資源依然短缺，高中普及程度較低。為此，國家先后頒布了《關(guān)于擴(kuò)大中等職業(yè)教育免學(xué)費政策范圍進(jìn)一步完善國家助學(xué)金制度的意見》(2012年)、《中等職業(yè)學(xué)校免學(xué)費補(bǔ)助資金管理辦法》(2013年)、《關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》(2013年)、《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》(2016年)、《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)》(2017年)等一系列政策，逐步完善貧困地區(qū)的高中和職業(yè)教育政策，免除公辦普通高中建檔立卡家庭學(xué)生的學(xué)雜費，中等職業(yè)教育學(xué)生除了享受免學(xué)費和國家助學(xué)金政策外，還給予必要的住宿費、交通費等補(bǔ)助，從而在一定程度上減輕了貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

四、影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策工具分析

下面根據(jù)唐納爾—莫爾政策工具分析框架理論要點，對我國影響家庭教育支付的政策工具類型、特點及其影響因素進(jìn)行分析。國家根據(jù)不同時期基礎(chǔ)教育發(fā)展的環(huán)境和需求來制定政策法規(guī)，并選擇多種政策工具以保證政策有效實施。由于涉及基礎(chǔ)教育政策文本數(shù)量繁多，為了提高取樣的代表性和準(zhǔn)確性，本文以教育部官方公布的基礎(chǔ)教育政策文本為準(zhǔn)，遴選了1985-2018年間發(fā)文單位為國務(wù)院或教育部，直接與家庭教育支付相關(guān)的政策文本30份，再以本文自行設(shè)計的分析單元編碼表為載體，提取了影響家庭教育支付的59項具體條文(見表1)。

表1 1985—2018年影響家庭教育支付的政策文本及相關(guān)條文單元編碼表

續(xù)表

續(xù)表

根據(jù)唐納爾-莫爾的政策工具分析框架，結(jié)合表2政策條文的內(nèi)容，筆者將1985—2018年影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策類型進(jìn)行了歸納。從表2可見，我國基礎(chǔ)教育的政策工具類型，主要采用命令型、報酬型和職能拓展型，有時也適當(dāng)采用權(quán)威重組型和勸告與勸誘型。

表2 影響家庭教育支付的政策工具使用情況統(tǒng)計表

續(xù)表

在影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策中，從第一階段到第四階段，國家使用的政策工具數(shù)量逐步增多，結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，即從比較單一的政策工具選擇到交叉多樣化的政策工具組合，呈現(xiàn)出日益綜合化的特點(見圖1)。具體來看，這四個階段使用的政策工具有以下特點：

(1)在第一階段，政府為了免去家庭在義務(wù)教育支出中的學(xué)費和給予貧困學(xué)生經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，采用了簡單直接的“命令”和“報酬”政策工具，高效且直接地推進(jìn)免學(xué)費的義務(wù)教育政策的實施。但在這一階段，政策工具的選擇頻次不多，總共只有10次，其中“命令”和“報酬”兩種政策工具就用了6次。

圖1 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的政策工具使用情況

(2)為了進(jìn)一步落實和完善基礎(chǔ)教育政策，國家在第二階段更加重視經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生和家庭的教育問題，擴(kuò)大省級和以下地方政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育管理事務(wù)的職能范圍，采用“命令+報酬+權(quán)威重組”的政策工具組合。因而，國家在這一階段使用的政策工具數(shù)量開始增多，共27次，其中“命令”和“報酬”政策工具各使用了9次，“權(quán)威重組”政策工具使用了6次。國家運用這些政策工具將義務(wù)教育管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)逐步下放給地方政府。同時，在這一階段開始嘗試使用“勸告與勸誘”政策工具，鼓勵單位和個人捐資助學(xué)。

(3)國家在第三階段的政策采用了3個以上的政策工具組合，以保證政策的有效落實，尤其開始使用“報酬+勸告與勸誘”政策工具組合，旨在激發(fā)地方政府的積極性，同時也鼓勵社會和個人共同參與教育事業(yè)。具體來看，第三階段的政策工具組合比較豐富，國家所使用的政策工具數(shù)量增加到67次，其中“報酬”政策工具使用了18次，“命令”政策工具使用了17次，“權(quán)威重組”政策工具使用了14次，“職能拓展”和“勸告與勸誘”政策工具的使用也分別達(dá)到了10次和8次。這一階段最重要的政策就是制定了“兩免一補(bǔ)”和“一費制”兩大義務(wù)教育的核心政策。

(4)在第四階段，國家整合了前三個階段的教育政策，針對貧困地區(qū)和貧困學(xué)生，采用了更復(fù)雜、更綜合和更多樣的政策工具去推進(jìn)教育扶貧工作，較大程度地減輕了貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。為了保證政策的有效落實，國家在第四階段運用的政策工具數(shù)量激增，總計達(dá)115次，尤其運用了“命令+報酬+權(quán)威重組+職能拓展”這一高度綜合的政策工具組合來實施教育精準(zhǔn)扶貧，起到了極其顯著的正面效果，貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)大為減輕，初中輟學(xué)率不斷下降，高中入學(xué)率逐步提高。另外，這一階段還增加使用了“勸告與勸誘”工具來普及高中教育和“營養(yǎng)改善計劃”。

由上分析可知，1985年以來，普及基礎(chǔ)教育成為國家教育發(fā)展的重要主題之一。政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育階段的基本教育支出不斷增加，政策受益目標(biāo)群體更加精準(zhǔn)，對經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)的家庭教育支付影響力逐步擴(kuò)大。

圖2統(tǒng)計了基礎(chǔ)教育中影響家庭教育支付的目標(biāo)類型。第一階段全國覆蓋性政策3項，針對貧困學(xué)生政策1項；第二階段全國覆蓋性政策8項，針對貧困學(xué)生政策5項，貧困地區(qū)1項。由此看來，第一、二階段以全國的基礎(chǔ)教育為主，輔以關(guān)注貧困學(xué)生。而第三、四階段的政策明顯側(cè)重于貧困地區(qū)和貧困學(xué)生。第三階段針對貧困學(xué)生的政策16項，針對貧困地區(qū)的政策15項，而覆蓋全國的政策僅頒布了6項。第四階段針對貧困地區(qū)的政策高達(dá)28項，針對貧困學(xué)生的政策也達(dá)到26項之多，而覆蓋全國的教育政策有13項?？梢钥闯觯诘谒碾A段，國家重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，教育扶貧也逐步精準(zhǔn)到建檔立卡家庭和“三區(qū)三州”地區(qū)的家庭。

圖2 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的目標(biāo)類型

圖3統(tǒng)計了我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的主要項目類型，它們是教育經(jīng)費、貧困救助和營養(yǎng)計劃。具體來看，第一階段涉及教育經(jīng)費的政策有2項，貧困救助政策1項；第二階段涉及教育經(jīng)費和貧困救助政策分別是8項和4項；第三階段，涉及上述兩類項目的政策各有12項；到了第四階段，開始出現(xiàn)營養(yǎng)計劃政策，數(shù)量達(dá)到11項，而涉及教育經(jīng)費和貧困救助的政策數(shù)量也大幅增加，分別達(dá)到17項和15項。從具體的政策內(nèi)涵來看，影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策，從前面幾個階段的比較單一的學(xué)費和救助費，拓展到第四階段的學(xué)費、學(xué)雜費、書本費、食宿費、營養(yǎng)費和交通費等方面，這些政策對家庭教育支付的影響逐步擴(kuò)大。

圖3 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的項目類型

總之，由于我國基礎(chǔ)教育階段的相關(guān)問題涉及面很廣且復(fù)雜多樣，因而需要通過綜合運用各種政策工具組合才有可能達(dá)到預(yù)期效果。雖然影響家庭教育支付的相關(guān)政策綜合運用了多種政策工具，但依然明顯倚重“命令”和“報酬”政策工具組合，而“勸告與勸誘”政策工具使用不足。從圖1可見，在四個階段中，所有政策工具使用數(shù)為219，其中“命令”和“報酬”政策工具數(shù)分別各占25.57%；“權(quán)威重組”政策工具占22.37%；“職能拓展”政策工具占15.53%；而“勸告與勸誘”政策工具使用率最低，僅為10.96%。有學(xué)者認(rèn)為，與其他工具相比，命令工具效率較高，管理成本較低，便于義務(wù)教育的實施。但“命令”政策工具也有其明顯缺點，如不利于調(diào)動教育政策執(zhí)行者工作的積極性。地方政府也許會因為被動執(zhí)行而在落實政策過程中產(chǎn)生抵觸情緒，致使政策制定者與執(zhí)行者間形成對立關(guān)系，從而影響政策的效果。而“勸告與勸誘”政策工具卻能夠促使各主體積極主動地承擔(dān)責(zé)任去解決實際問題。因此，過于倚重“命令”政策工具而其他政策工具使用不足，不利于凝聚多方力量去共同推進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。

五、影響政策工具選擇的主要因素分析

(一)政策環(huán)境與目標(biāo)

政策環(huán)境對政策工具選擇的影響，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有政策狀態(tài)和以往政策工具的環(huán)境情況兩方面。政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，就是說，為了實現(xiàn)政策目標(biāo)必須選擇與之相匹配的政策工具。政策是多目標(biāo)還是單一目標(biāo)，會影響工具的選擇。多目標(biāo)的政策要求每一個政策目標(biāo)都要選擇一個與之相匹配的、有效的政策工具來加以實施，而目標(biāo)單一的政策對政策工具的要求就會簡單些。

在影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策中，每個階段政策目標(biāo)的改變都要求政策工具做相應(yīng)的調(diào)整。但是，教育政策工具的選擇是一個復(fù)雜綜合的過程，受當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育水平等因素影響。通過本文第三部分對影響家庭教育支付政策的梳理可見，國家在每個階段制定政策和使用政策工具時，都考慮到了全國基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r、以往的政策工具執(zhí)行情況以及相關(guān)政策情況等因素。

例如，20世紀(jì)80年代，全國絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，基礎(chǔ)教育基礎(chǔ)薄弱，教育水平低下。在這種情況下，國家需要更多地使用強(qiáng)制性的“命令”政策工具和直接減免學(xué)費的“報酬”政策工具去促進(jìn)基礎(chǔ)教育工作的恢復(fù)和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，九年義務(wù)教育開始有計劃、分階段地實施。到1993年，全國91%人口的地區(qū)普及了小學(xué)教育，但貧困家庭和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展依然問題重重。因此，國家在第一階段和第二階段直接通過“報酬”政策工具，盡力給予農(nóng)村地區(qū)和貧困家庭經(jīng)濟(jì)資助或補(bǔ)助。到2000年，在全國范圍內(nèi)已實現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)，但貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最突出的“短板”，脫貧攻堅形勢復(fù)雜而嚴(yán)峻。因此，在第三階段和第四階段，國家以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為重點，通過綜合使用“報酬”、“權(quán)威重組”、“職能擴(kuò)展”等政策工具，減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)，并逐步改善農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)和生活狀況。

(二)政策工具的特性

政策工具的特點和功效是政府在選擇政策工具時應(yīng)當(dāng)予以充分重視的因素。政策和政策工具必須相互匹配，才能使政策執(zhí)行事半功倍，否則有可能導(dǎo)致政策實施受阻甚至失敗?！敖裉煳覀冋〉闹饕?，不在目的而在手段?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，命令型政策工具是政府最常用也最善用的政策工具，因其有強(qiáng)制性和可操作性強(qiáng)的特點，較其他工具的成本-收益有優(yōu)勢，尤其它能夠讓政府各系統(tǒng)迅速采取行動，也便于政府自上而下地控制與管理，發(fā)揮上傳下效的作用，所以當(dāng)前政府偏好命令型政策工具也就在情理之中。

例如，我國九年義務(wù)教育具有免費性、強(qiáng)制性和命令性特點，因而與教育費用相關(guān)的政策以命令和報酬政策工具組合為主，國家直接承擔(dān)基礎(chǔ)教育的基本費用。這也解釋了政府在基礎(chǔ)教育階段倚重成本相對較低、實施起來比較容易、效果也比較明顯的政策工具的原因。另外，針對經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)的教育救助政策，主要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，將實施具體政策的權(quán)力下放到地方，以保證政策實施的有效性，因而采用“報酬”為主、“命令”和“權(quán)威重組”為輔的政策工具組合。而第四階段頒布的“營養(yǎng)改善計劃”，主要針對農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)生營養(yǎng)問題，通過“權(quán)威重組”、“命令”和“報酬”政策工具，鼓勵地方政府積極設(shè)立試點，保證該政策的推廣和有效落實。

(三)教育價值的追求

在政府制定政策和選擇政策工具時，意識形態(tài)也會產(chǎn)生一定的影響。陳振明認(rèn)為，意識形態(tài)一旦形成，就有可能在一定時期內(nèi)成為影響政策工具選擇的重要因素，并成為選擇政策工具的標(biāo)準(zhǔn)之一。

一般認(rèn)為，教育起點公平是教育公平的前提，而義務(wù)教育的均衡發(fā)展是教育公平的基礎(chǔ)。我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間基礎(chǔ)教育的辦學(xué)水平和質(zhì)量還存在明顯差距，需要依靠更有效的政策及其工具去逐步縮小這些差距。20世紀(jì)90年代末以來，我國教育公平問題一直是社會關(guān)注的焦點和熱點。因此，國家在第二階段頒布實施的政策，雖以全國覆蓋性政策居多，但已逐漸關(guān)注貧困地區(qū)的公平問題。從2001年開始，影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策逐步向經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)傾斜，到第四階段，相關(guān)政策已基本上圍繞教育扶貧工作展開，不斷加大針對貧困學(xué)生的資助力度，并且更加重視和聚焦解決貧困地區(qū)教育發(fā)展和弱勢群體接受教育的不平衡、不公平和不公正等問題。

扶弱、扶貧、促進(jìn)公平等是新時代崇高的價值追求，也是教育現(xiàn)代化的必然要求。雖然教育扶貧對貧困家庭的脫貧工作可能不會有立竿見影的直接效應(yīng)，但是，卻可能產(chǎn)生長久的阻斷貧困代際傳遞的良好結(jié)果。在全國普及義務(wù)教育背景下，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，教育公平的重點是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，其根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差異。黨的十九大報告也提出，要“弱有所扶”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，“健全學(xué)生資助制度，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育”。因此，教育扶貧已成為影響家庭教育支付的最重要的政策因素，也可能成為消除貧困甚至阻斷貧困代際傳遞的最重要手段和途徑。

六、總結(jié)與展望

國家頒布的基礎(chǔ)教育政策，比較傾向于使用“命令+報酬”的政策工具組合，對家庭基礎(chǔ)教育階段的基本教育支出的影響逐步擴(kuò)大。尤其是2011年以來，教育扶貧成為精準(zhǔn)扶貧政策的重要方面之一，國家在貧困地區(qū)建檔立卡，使用“職能拓展”、“勸告與勸誘”的政策工具，拓展地方政府在基礎(chǔ)教育中的職能范圍，鼓勵社會和個人積極參與教育事業(yè)，逐步減輕貧困家庭在基礎(chǔ)教育中的教育負(fù)擔(dān)。但是，筆者認(rèn)為，我國基礎(chǔ)教育階段影響家庭教育支付的政策尚有一定的提升空間，未來在制定與家庭教育支付有關(guān)的基礎(chǔ)教育政策時，需要注意如下幾點：

一是擴(kuò)大政策關(guān)注范圍。目前影響家庭教育支付的政策，主要圍繞農(nóng)村地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)家庭。但是，近20多年來，我國進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)逐年增加，許多農(nóng)村學(xué)生轉(zhuǎn)到城市就學(xué)，他們需要交納高額民辦學(xué)校的學(xué)費或者公辦學(xué)校的擇校費，這些都會加重貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。因此，政府的政策關(guān)注范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)大到進(jìn)城務(wù)工隨遷子女的教育問題。

二是要根據(jù)新形勢和新情況不斷優(yōu)化政策工具組合。當(dāng)前影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策工具的使用模式較為單一，多以“命令”和“報酬”政策工具為主。我們知道，過多使用“命令”政策工具，可能會導(dǎo)致政策制定主體與政策實施和執(zhí)行主體之間的對立矛盾增多，從而削弱政策效果。而過多使用“報酬”政策工具去直接減輕或減免家庭的教育支出，雖然反映了國家對基礎(chǔ)教育的重視，但是卻會過快過多地增加國家公共財政負(fù)擔(dān)，從而影響基礎(chǔ)財政的后續(xù)投入力度。如果基礎(chǔ)財政投入不足，將會導(dǎo)致政策矮化或不作為等問題產(chǎn)生，這將嚴(yán)重影響相關(guān)政策的執(zhí)行效果，進(jìn)而影響基礎(chǔ)教育的可持續(xù)發(fā)展。我國基礎(chǔ)教育發(fā)展所面臨的問題相當(dāng)復(fù)雜，國家需要不斷根據(jù)實際情況和社會不斷增長的教育需求，加大“職能拓展”、“權(quán)威重組”和“勸告與勸誘”等政策工具的使用，并不斷調(diào)動地方政府、社會和個人投身教育事業(yè)的積極性。

三是要設(shè)法增強(qiáng)家庭對教育的重視程度和參與度。父母是孩子成長的第一任也是最重要的老師，父母對孩子家庭教育的重視，將直接影響他們的健康成長。為了更好地促進(jìn)基礎(chǔ)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展，未來在制定基礎(chǔ)教育政策時，國家既要著眼于當(dāng)下學(xué)校教育發(fā)展問題，也要重視家庭教育問題，最好是從源頭上改變貧困家庭中家長的教育觀念，并且能通過“職能拓展”、“勸告與勸誘”等政策工具，調(diào)動家庭、社會多方積極性，構(gòu)建健全的家校合作機(jī)制，從而發(fā)揮家庭教育對兒童培養(yǎng)的重要作用。

注釋

①王曉艷：《基礎(chǔ)教育概念新辨析》，《教育情報參考》2009年第11期。

②李哲:《太原市城鄉(xiāng)居民教育支出探析》，山西財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。

③魏易：《2017年中國教育財政家庭調(diào)查：中國家庭教育支出現(xiàn)狀》，北京：北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所，2017年。

⑤邁克爾·豪利特、M．拉米什:《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第141頁。

⑥朱春奎等：《政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具：理論基礎(chǔ)與中國實踐》，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2011年，第131頁。

⑧劉陽：《我國農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的政策工具選用分析——基于2000年以來的主要文本分析》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2018年第1期。

⑨參見M. Howlett and M. Ramesh， “StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems,”AmericanPoliticalScienceAssociation, vol. 9, no. 2, 1995, pp.548-580.

⑩Peter Bohm and Clifford S. Russell， “Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments,” inHandbookofNaturalResourceandEnergyEconomics, Elsevier B.V, 1985, pp.396-460.