焦 建 華

(廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建 廈門 361005)

國(guó)家能力是指國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，主要是指中央政府能力，而不是統(tǒng)指公共權(quán)威的能力。一般而言，國(guó)家能力可分為汲取能力(extractive capacity)、調(diào)控能力(steering capacity)、合法化能力(legitimation capacity)與強(qiáng)制能力(coercive capacity)。汲取能力是指國(guó)家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力，國(guó)家財(cái)政汲取能力集中體現(xiàn)了汲取能力，是國(guó)家能力的核心，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其他能力的基礎(chǔ)①，是國(guó)家建設(shè)(state building)的首要任務(wù)。正如阿爾蒙德和鮑威爾所言：“汲取能力和現(xiàn)代國(guó)家在很大程度上是一對(duì)密不可分的雙胞胎。”②學(xué)界過(guò)去對(duì)南京國(guó)民政府的財(cái)政汲取能力已有不少深入研究，其能力之低弱幾乎已成國(guó)內(nèi)外學(xué)界共識(shí)，頗受詬病。不過(guò)，學(xué)界并未考察國(guó)民政府財(cái)政收支變化，也未探討中國(guó)近代以來(lái)財(cái)政汲取能力的演變及其歷史地位，因而并不能準(zhǔn)確評(píng)判國(guó)民政府的財(cái)政汲取能力。本文將具體分析，并探究國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱的深層原因。

一、南京國(guó)民政府財(cái)政汲取能力已有之估算

一般而言，衡量一個(gè)國(guó)家財(cái)政汲取能力的指標(biāo)，往往是通過(guò)觀察國(guó)家財(cái)政收入同國(guó)民收入(GNP)或國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)的比值，如果國(guó)家政權(quán)仍未統(tǒng)一，中央與地方利益不一致，則用中央財(cái)政收入同國(guó)民收入或國(guó)民生產(chǎn)總值的比值來(lái)觀察國(guó)家汲取能力代替③，這一比值可以大體反映中央政府可以動(dòng)員與汲取的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源占社會(huì)總資源的份額，本文亦采用該方法④。據(jù)此，學(xué)界對(duì)國(guó)民政府財(cái)政汲取能力進(jìn)行了較深入研究，翁之鏞認(rèn)為1931年中央政府財(cái)政收入占GNP的2.1%，1934年為4.8%，在1949年以前沒(méi)有超過(guò)7%⑤。費(fèi)維愷認(rèn)為1931年至1936年為2.1%至4.3%之間，平均3.5%⑥。姜良芹估算更低，在1.8%-3%之間⑦。張連紅分別采用葉孔嘉和巫寶三兩組GNP估算值，分別以實(shí)際收入與預(yù)算收入估算。葉氏能力分別位于2.1%—6.2%(實(shí)際)與2.2%—3.1%(預(yù)算)，平均為3.7%與2.8%；巫氏能力分別位于2.9%—7.6%(實(shí)際)與3.0%—5.0%(預(yù)算)，平均為5.0%與3.9%⑧。筆者根據(jù)楊蔭溥關(guān)于財(cái)政收入的研究，以及劉巍、陳昭對(duì)國(guó)民政府GDP的估算⑨，對(duì)國(guó)民政府1927-1936年財(cái)政汲取能力進(jìn)行了重新估算。

從筆者計(jì)算結(jié)果來(lái)看，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力位于0.6%至6.4%，年均3.0%。1927年國(guó)民政府剛成立，汲取能力極低，只有0.6%。1928年年底，國(guó)民政府形式上統(tǒng)一全國(guó)，控制地區(qū)雖有限，但汲取能力已顯著上升。1929年至1936年，國(guó)家財(cái)政汲取能力位于2.0%—6.4%，基本正常，與學(xué)界評(píng)估基本一致，汲取能力低弱屬實(shí)。不過(guò)，這只是靜態(tài)的看法，沒(méi)有涉及財(cái)政汲取能力的總體變化，因而不足以準(zhǔn)確評(píng)判其歷史地位。有的學(xué)者將其與同期其他工業(yè)化國(guó)家(財(cái)政汲取能力平均超過(guò)20%)相比⑩，認(rèn)為國(guó)民政府財(cái)政汲取能力太低。這種比較實(shí)質(zhì)上是以已經(jīng)完成或基本完成現(xiàn)代化的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判一個(gè)處于現(xiàn)代化起步階段的發(fā)展中國(guó)家，有欠公允，并不能完整準(zhǔn)確地評(píng)判國(guó)民政府財(cái)政汲取能力的發(fā)展?fàn)顩r。因此，我們應(yīng)從財(cái)政收支本身以及中國(guó)近代國(guó)家財(cái)政汲取能力演變趨勢(shì)來(lái)詳細(xì)分析，才能準(zhǔn)確評(píng)判國(guó)民政府的財(cái)政汲取能力及其歷史地位。

表1 1927-1936年國(guó)民政府財(cái)政汲取能力表

資料來(lái)源：楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第41、45頁(yè)；焦建華：《中華民國(guó)財(cái)政史(下)》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2013年，第529頁(yè)；王玉茹：《近代中國(guó)價(jià)格結(jié)構(gòu)研究》，西安：陜西人民出版社，1997年，第23頁(yè)。

二、南京國(guó)民政府前期財(cái)政汲取能力之評(píng)判

如前所述，我們應(yīng)以國(guó)民政府財(cái)政收支及近代中國(guó)國(guó)家財(cái)政汲取能力之演變予以比照，才可以準(zhǔn)確評(píng)判國(guó)民政府的財(cái)政汲取能力及其歷史地位。

(一)不管是財(cái)政收入絕對(duì)值，還是財(cái)政汲取能力增加值，國(guó)民政府均取得明顯進(jìn)步

首先，國(guó)民政府財(cái)政收入絕對(duì)值總體穩(wěn)步增加。國(guó)民政府財(cái)政收入從1928年的42920萬(wàn)元增長(zhǎng)到1936年的197260萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)16.5%。若根據(jù)檔案所載，1931—1936年，財(cái)政收入增長(zhǎng)更快，從1931年68800萬(wàn)元增長(zhǎng)到1936年198700萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)19%。財(cái)政收入增長(zhǎng)速度迅猛，可見(jiàn)國(guó)民政府控制能力已明顯上升。

其次，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力總體穩(wěn)步上升。從圖1可看出，除1930—1932年期間有所下降外，其他年份的財(cái)政汲取能力穩(wěn)步上升，從1928年1.6%上升至1936年5.5%，年均增長(zhǎng)16%。從當(dāng)時(shí)分裂割據(jù)的歷史狀況來(lái)看，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力穩(wěn)步增長(zhǎng)，反映了國(guó)民政府在全國(guó)控制力與國(guó)家建設(shè)方面均有顯著進(jìn)步。

圖1 1927—1936年南京國(guó)民政府財(cái)政汲取能力變化示意圖

(二)若從1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)考察，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力的進(jìn)步更明顯，反映了中國(guó)財(cái)政及國(guó)家建設(shè)取得顯著進(jìn)展

1840年以來(lái)，中國(guó)面臨前所未有的危局，外有英、法等西方列強(qiáng)入侵，大量屈辱賠款，內(nèi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，中央財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。及至咸豐時(shí)期，清代中央集權(quán)型財(cái)政關(guān)系開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由于鎮(zhèn)壓太平天國(guó)等革命運(yùn)動(dòng)，軍費(fèi)開支急劇膨脹，中央財(cái)政左支右絀。為了維持王朝統(tǒng)治，清政府只得允許各省自行經(jīng)營(yíng)籌劃，導(dǎo)致地方督撫財(cái)權(quán)擴(kuò)張，奏銷制度名存實(shí)亡，中央財(cái)政權(quán)力下移，清前期單一的財(cái)政中央集權(quán)體制開始瓦解。至光緒時(shí)期，清朝財(cái)政資源整體處于嚴(yán)重匱乏狀態(tài)，中央行政權(quán)力被極度削弱，地方經(jīng)濟(jì)割據(jù)局面逐漸形成，中央財(cái)政漸趨崩潰，直至1911年清政府被推翻。北洋政府時(shí)期，雖然中央政府不斷采取措施加強(qiáng)集權(quán)，但軍閥割據(jù)局面已形成，他們截留中央稅款以自用，擁兵自重，極力掠奪地方財(cái)源以對(duì)抗中央和周邊軍閥，陷入混戰(zhàn)。1927年4月，南京國(guó)民政府成立，中央政府開始整頓國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)，采取一系列措施對(duì)中央財(cái)稅收支體系和管理制度進(jìn)行重大改革，不斷加強(qiáng)中央集權(quán)，極力統(tǒng)一全國(guó)財(cái)權(quán)。因此，財(cái)政汲取能力穩(wěn)步增長(zhǎng)，這正是南京中央政府努力集中財(cái)權(quán)的成效。以下是筆者根據(jù)收集的1840年以來(lái)的中央政府財(cái)政收入與GDP估算數(shù)據(jù)，對(duì)1840—1936年國(guó)民政府財(cái)政汲取能力進(jìn)行估算的結(jié)果：

表2 1840-1936年國(guó)民政府財(cái)政汲取能力估算表

注：(1)根據(jù)國(guó)民政府規(guī)定，1933年1元銀幣含純銀23.493448克。明清時(shí)期1兩等于公制37.301克，按純銀含量推算，銀兩和1933年銀元的換算率為1.59。不過(guò)，根據(jù)1933年費(fèi)兩改元規(guī)定，規(guī)元7錢1分5厘合銀元1元，1庫(kù)平兩合1.069規(guī)元兩，因而實(shí)際上庫(kù)平兩1兩克兌換1933年銀幣1.5元，本文以1∶1.5粗略換算，未計(jì)物價(jià)因素。GDP、1912—1936年財(cái)政收入均按1933年幣值計(jì)算。

(2)財(cái)政收入數(shù)據(jù)來(lái)源

1840年財(cái)政收入數(shù)據(jù)實(shí)為1841年數(shù)據(jù)，來(lái)自陳光焱：《中國(guó)財(cái)政通史·清代卷》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第78頁(yè)；另見(jiàn)何本書：《清代戶部諸關(guān)初探》，《南開學(xué)報(bào)》1984年第3期。1850年財(cái)政收入實(shí)為1849年數(shù)據(jù)，來(lái)自王慶云：《石渠余紀(jì)》卷三《直省出入歲余表》，轉(zhuǎn)引自史志宏、徐毅：《晚清財(cái)政：1851—1894》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第54頁(yè)。

1885—1894、1899、1903、1908-1909年財(cái)政收入來(lái)自《清史稿》卷一二五，食貨六；劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷66，國(guó)用考四；卷67，國(guó)用考五；卷六八，國(guó)用考六。劉岳云：《光緒歲計(jì)表》，教育世界社，光緒二十七年印本。主要統(tǒng)計(jì)系如劉岳云統(tǒng)計(jì)，不過(guò)歲入存在部分問(wèn)題，如海關(guān)洋稅收入數(shù)與實(shí)際不符，劉錦藻指出，“照海關(guān)統(tǒng)計(jì)表，年各短收”，“十四年至十九年均少五百余萬(wàn)”。因此，從光緒十四年(1888)至1892年均增加500萬(wàn)兩，盡可能符合實(shí)際。參見(jiàn)劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷66《國(guó)用4·賦額》；并參見(jiàn)湯象龍：《中國(guó)近代海關(guān)稅收和分配統(tǒng)計(jì)》，北京：中華書局，1992年，第63-68頁(yè)。

1893年數(shù)據(jù)來(lái)自史志宏、徐毅：《晚清財(cái)政：1851—1894》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第279頁(yè)。1899年數(shù)據(jù)來(lái)自劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68，國(guó)用考六。原表參見(jiàn)E.H.Parker，China:PastandPresent，Chapman & Hall，Ld.，1903.原表數(shù)為10156.7萬(wàn)兩，按分項(xiàng)數(shù)字合計(jì)，應(yīng)為10832.8萬(wàn)兩。

1900年數(shù)據(jù)系戶部該年度預(yù)算收入。羅玉東：《光緒朝補(bǔ)救財(cái)政之方案》，《中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》第1卷第2期，1933年5月。根據(jù)羅玉東文，原始數(shù)據(jù)出自光緒二十五年十月十一日戶部預(yù)籌二十六年度支折附清單。1903年數(shù)據(jù)系根案佶估算，劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68，國(guó)用考六。按根岸佶自言，清政府光緒二十九年報(bào)告“舉歲入而不及歲出，無(wú)可比較”，故“以此為底本，斟酌情勢(shì)，而為一收支概算表”；1905年數(shù)據(jù)來(lái)自H.B.Morse，TheTradeandAdministrationoftheChineseEmpire，Kelly and Walsh，Ltd，Shanghai，1908，p.115。

1911年數(shù)據(jù)系根據(jù)清朝度支部該年預(yù)算收入；1912—1925年財(cái)政收入來(lái)自楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第3、22頁(yè)。賈士毅：《民國(guó)財(cái)政史》下冊(cè)，上海：商務(wù)印書館1917年版，附錄；《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》第3冊(cè)，上海：商務(wù)印書館，1933年，第39-45頁(yè)；焦建華：《中華民國(guó)財(cái)政史(上)》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2013年，第214頁(yè)。1928-1936年數(shù)據(jù)來(lái)自楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第41、45頁(yè)。

(3)GDP數(shù)據(jù)

1840年數(shù)據(jù)來(lái)自劉逖：《前近代中國(guó)總量經(jīng)濟(jì)研究(1600—1840)》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2010年，第180、157頁(yè)；1850年數(shù)據(jù)來(lái)自劉佛丁、王玉茹、于建瑋：《近代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，濟(jì)南：山東人民出版社，1997年，第90頁(yè)。

根據(jù)上表，可作示意圖如圖2所示。從圖2可以清晰看出，1927年后，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力穩(wěn)步上升，最終超過(guò)1913年3.1%的水平，最高值超過(guò)兩倍多。1840年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政汲取能力一直處于低水平，直至1908年，財(cái)政汲取能力從未超過(guò)2%。除1893年(1.7%)外，其他年份均在1%上下徘徊，可見(jiàn)中央動(dòng)員與獲取財(cái)政資源的能力之低。1908年后，財(cái)政汲取能力才有所好轉(zhuǎn)，一般仍低于3%。1933年費(fèi)兩改元后，財(cái)政汲取能力超過(guò)4%，逐年提高。因此，盡管國(guó)民政府財(cái)政汲取能力偏低，但從近代中國(guó)發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，國(guó)民政府已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了1840年以來(lái)財(cái)政汲取能力低下水平，開始逐漸提高，這也說(shuō)明中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程開始穩(wěn)步前進(jìn)，國(guó)家建設(shè)取得初步成效。

圖2 1840—1936年中國(guó)國(guó)家財(cái)政汲取能力演變示意圖

(三)從跨國(guó)比較來(lái)看，國(guó)民政府與同期發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯落后，但與其早期、大致相同發(fā)展階段狀況相比，差距并不大

從國(guó)際范圍來(lái)看，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力究竟如何呢？本文選取與英國(guó)、美國(guó)與日本三國(guó)比較。之所以選擇這三國(guó)，主要是三國(guó)財(cái)政汲取能力演變具有代表性與可比性。英國(guó)是最早完成工業(yè)化的國(guó)家，也是純粹的原生型現(xiàn)代化國(guó)家，財(cái)政汲取能力演變較純粹；美國(guó)是比較典型的原生型現(xiàn)代化國(guó)家，后期疆域面積與中國(guó)大體相當(dāng)；日本是近鄰，文化相近，歷史環(huán)境大體相近，又是一個(gè)成功的后發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家，財(cái)政汲取能力演變具有很強(qiáng)的參照性。

表3 1927—1936年英、美、日三國(guó)財(cái)政汲取能力表

注：(1)英國(guó)統(tǒng)計(jì)單位為百萬(wàn)英鎊；(2)美國(guó)GDP，1935、1936年聯(lián)邦財(cái)政收支，國(guó)債單位為十億美元，其他收支單位為百萬(wàn)美元。國(guó)債為每年年末統(tǒng)計(jì)，不是新發(fā)國(guó)債，存在累計(jì)之誤。支出項(xiàng)未計(jì)每年國(guó)債本息支出。收入占比國(guó)債項(xiàng)是稅收與國(guó)債之和的占比。由于統(tǒng)計(jì)問(wèn)題，包括國(guó)債項(xiàng)的收入占GDP比重應(yīng)該會(huì)偏高，支出項(xiàng)會(huì)偏低。(3)日本統(tǒng)計(jì)單位為百萬(wàn)日元。

資料來(lái)源：英國(guó)GDP數(shù)據(jù)來(lái)自Ryland Thomas and Samuel H. Williamson，WhatWastheU.K.GDPThen？TheConsistentSeries， Measuring Worth， 2019；美國(guó)GDP數(shù)據(jù)來(lái)自Samuel H. Williamson，WhatWastheU.S.GDPThen？ Measuring Worth， 2019；日本GDP數(shù)據(jù)來(lái)自深尾京司、牧野達(dá)治、攝津斉彥：《日本経済の成長(zhǎng)會(huì)計(jì)分析 : 1885-1970年》，http://hermes-ir.lib.hit-u.ac.jp/rs/handle/10086/30392。英國(guó)、美國(guó)、日本財(cái)政收支數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所綜合統(tǒng)計(jì)研究室編：《蘇聯(lián)和主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)歷史統(tǒng)計(jì)集(1800—1982)》，北京：人民出版社，1989年。

從上表可以看出， 1927—1936年期間，英國(guó)、日本的財(cái)政汲取能力遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)民政府。美國(guó)情況比較特殊，除國(guó)債以外的收入(主要是稅收)占比為3.2%—5.0%，與國(guó)民政府大體相當(dāng)，國(guó)民政府最高占比(6.4%)還超過(guò)美國(guó)。若包括國(guó)債，即使存在偏高狀況，實(shí)際占比也遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)民政府。由于未計(jì)國(guó)債本息支出，美國(guó)財(cái)政支出占比總體比國(guó)民政府略高，為3.0%—9.9%。因此，從同一歷史時(shí)期比較來(lái)看，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力遠(yuǎn)低于英、美、日三國(guó)。然而，若以同一歷史發(fā)展階段相比，國(guó)民政府差距并不突出，圖3是英國(guó)早期發(fā)展階段財(cái)政汲取能力示意圖：

英國(guó)財(cái)政收支占比可分為兩個(gè)時(shí)期：(1)1840—1851年，英國(guó)財(cái)政收入占比處于9.1%—11.6%之間，財(cái)政收入占比年均10.1%，1851年后財(cái)政收入占比趨于下降，歷年均未超過(guò)10%，直至“一戰(zhàn)”爆發(fā)后才達(dá)11.5%(1915)。(2)1852—1914年占比處于5.8%—9.8%之間，年均7.5%。1840—1856年財(cái)政支出占比處于9.3%—13%，財(cái)政支出占比年均10.2%。此后占比逐漸下降，除1900-1902年外，占比沒(méi)有超過(guò)10%，一直處于5.6%—9.3%之間，“一戰(zhàn)”爆發(fā)后財(cái)政支出占比由1913年7.9%飆升至22.9%；1856—1913年，英國(guó)財(cái)政支出占比年均7.3%。

圖3 1840—1914年英國(guó)財(cái)政收支占GDP比重圖

美國(guó)建國(guó)初期財(cái)政汲取能力較低，是1790—1840年美國(guó)財(cái)政汲取能力變化表：

表4 1790—1840年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政汲取能力表 單位：百萬(wàn)美元

*注：財(cái)政收入為國(guó)債以外的收入，總收入為財(cái)政收入與國(guó)債之和；占比由相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

資料來(lái)源：GDP數(shù)據(jù)來(lái)自Samuel H. Williamson，WhatWastheU.S.GDPThen？ Measuring Worth， 2019；財(cái)政收支與國(guó)債數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所綜合統(tǒng)計(jì)研究室編：《蘇聯(lián)和主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)歷史統(tǒng)計(jì)集(1800—1982)》，北京：人民出版社，1989年。

從上表可以看出，1790—1840年，收支占比很低，財(cái)政收入占比最低只有1.2%，最高不過(guò)2.7%。若包括國(guó)債在內(nèi)，1790年，即美國(guó)建國(guó)次年占比最高，為46%，此后逐漸走低，1840年最低，只有1.5%。財(cái)政支出占比為2.1%—3.6%。參見(jiàn)圖4。因此，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力還高于美國(guó)建國(guó)初期。1840—1917年(美國(guó)1917年參加“一戰(zhàn)”)，美國(guó)財(cái)政收支占比很低，國(guó)債以外的財(cái)政收入占比處于0.5%(1843)—6.1%(1866)之間，年均2.4%；財(cái)政支出占比處于0.8%(1843)—9.3%(1863)之間，年均2.7%。財(cái)政收入占比一直很低，支出占比也很低。包括國(guó)債在內(nèi)的財(cái)政總收入占比分為三個(gè)時(shí)期：(1)1840—1861年，總收入占比最高只有4.4%(1851)，年均2.7%。(2)1862—1890年為第二時(shí)期，除1862年為9.9%外，其他年份均超過(guò)10%，尤其是南北內(nèi)戰(zhàn)與南方重建時(shí)期，總收入比重一般在15%以上，最高達(dá)37.3%(1867)，占比年均24.2%。(3)1891—1917年為第三時(shí)期，除1896年(10%)外，其他年份均低于10%，直至1918年激增至21%，占比處于4.0%—9.9%之間，年均7.0%。參見(jiàn)圖4。因此，分階段與美國(guó)聯(lián)邦政府相比， 國(guó)民政府財(cái)政汲取能力1840—1861年略強(qiáng)， 1862—1890年遠(yuǎn)不及，1891—1917年略低。

圖4 1840—1917年美國(guó)財(cái)政收支占GDP比重圖

與現(xiàn)代化初期的日本相比，國(guó)民政府還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。如表5所示，1885—1914年，日本財(cái)政收入占比處于6.3%—20.7%之間，30年年均11.5%，反映日本國(guó)家汲取能力遠(yuǎn)高于國(guó)民政府。財(cái)政支出處于5.3%—29.9%，年均12.4%。由于日本政府明治維新初期直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，興辦企業(yè)，扶助私人投資等，因而政府用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出規(guī)模很大，國(guó)民政府根本無(wú)法相比。

表5 1885—1914年日本財(cái)政汲取能力表

注：(1)由于缺乏1868年明治維新以來(lái)的GDP數(shù)據(jù)，故從1885年計(jì)算。(2)1904—1914年財(cái)政收支有普通與特殊賬戶，由于無(wú)法剔除重復(fù)，因而只選取普通賬戶，支出是剔除重復(fù)計(jì)算后的凈支出。上述數(shù)據(jù)根據(jù)財(cái)政收支與國(guó)民收入數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

資料來(lái)源：財(cái)政收支數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所世界經(jīng)濟(jì)研究室編：《主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)集(1848—1960)》，北京：世界知識(shí)出版社，1962年。GDP數(shù)據(jù)來(lái)自深尾京司、牧野達(dá)治、攝津斉彥：《日本経済の成長(zhǎng)會(huì)計(jì)分析 : 1885-1970年》，http://hermes-ir.lib.hit-u.ac.jp/rs/handle/10086/30392。

從跨國(guó)比較來(lái)看，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力雖比同時(shí)期英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家明顯落后，但與英美早期相比，落后差距并不大，甚至比1790-1861年的美國(guó)還稍強(qiáng)，與日本差距甚大。

三、南京國(guó)民政府前期財(cái)政汲取能力低弱現(xiàn)象凸顯的原因分析

從中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看，南京國(guó)民政府財(cái)政汲取能力偏低屬正常情況。對(duì)于南京國(guó)民政府汲取能力低弱原因，部分學(xué)者進(jìn)行過(guò)探討，如張連紅認(rèn)為，稅源狹窄、中央財(cái)政受到地方侵蝕(中央稅被地方截留與地方苛雜附稅奇重)以及財(cái)務(wù)行政整合能力低、征收費(fèi)用偏高等嚴(yán)重制約了南京國(guó)民政府財(cái)政汲取能力。影響財(cái)政汲取能力的因素有很多，一般可分為三類：一是發(fā)展因素，與該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度等因素有關(guān)；二是制度因素，即實(shí)行什么樣的財(cái)政體制；三是政策因素，主要涉及政府的稅收、支出等財(cái)政政策。學(xué)界分析國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱原因，基本屬于上述三類因素。但是，不管是時(shí)人反映，還是后來(lái)學(xué)者研究均顯示，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱現(xiàn)象特別突出。近代以降，政府財(cái)政汲取能力弱并不意外，晚清政府已較明顯，北洋時(shí)期軍閥混戰(zhàn)，中央政府頻繁更替，沒(méi)有多少人關(guān)注其汲取能力強(qiáng)弱問(wèn)題。較北洋政府相比，南京國(guó)民政府政權(quán)相對(duì)穩(wěn)定，財(cái)政收入絕對(duì)值持續(xù)增加，汲取能力亦在提高，為什么反差明顯，財(cái)政汲取能力低弱反而更凸顯？這需從中國(guó)整體現(xiàn)代化進(jìn)程去考察分析。

(一)政府支出數(shù)額持續(xù)增加， 支出規(guī)模逐漸擴(kuò)大

財(cái)政汲取能力弱凸顯的一個(gè)重要原因是政府支出數(shù)額不斷增加，政府開支規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)國(guó)家汲取能力提出了更高的要求。如果沒(méi)有支出持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政汲取能力強(qiáng)弱就不會(huì)太重要。顯然，1840年以來(lái)，政府支出數(shù)額持續(xù)增加，支出規(guī)模逐漸擴(kuò)大。表6是1840—1936年中央政府財(cái)政支出估算表：

表6 1840—1936年中央政府財(cái)政支出估算表

注：1840—1911年單位為兩，1912—1936年為百萬(wàn)元(1933年幣值)，兩與1933年銀元以1∶1.5折算。

資料來(lái)源： 1840—1873年支出數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自彭澤益：《十九世紀(jì)后半期的中國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》，北京：人民出版社，1983年，第140頁(yè)；周育民:《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》，上海：上海人民出版社，2000年，第70頁(yè)。1885—1894年數(shù)據(jù)，參見(jiàn)劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷67，國(guó)用考五；卷68，國(guó)用考六。劉岳云：《光緒歲出總表》，教育世界社，光緒二十七年印本。1899年為吳廷燮估計(jì)，參見(jiàn)吳廷燮：《清財(cái)政考略》，1914年校印本，第22頁(yè)。1903、1908年為根岸佶的估算，參見(jiàn)劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68，國(guó)用考六，1911年為度支部預(yù)算之?dāng)?shù)。1912—1925年數(shù)據(jù)，參見(jiàn)楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第3、15、22頁(yè)；賈士毅：《民國(guó)財(cái)政史》下冊(cè)，上海：商務(wù)印書館，1917年，附錄；《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》第3冊(cè)，上海：商務(wù)印書館，1933年，第39-45頁(yè)；焦建華：《中華民國(guó)財(cái)政史(上)》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2013年，第214頁(yè)。1927—1936年數(shù)據(jù)，參見(jiàn)楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第70頁(yè)。

從圖5可看出，1840年以來(lái)，中央政府支出整體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，尤其是南京國(guó)民政府時(shí)期，中央支出增長(zhǎng)迅速。中央政府支出大體分為兩個(gè)階段。第一階段是1840—1927年。晚清時(shí)期，中央支出持續(xù)擴(kuò)大，1840年政府支出只有白銀900萬(wàn)兩，1911年到頂峰，達(dá)33865.2萬(wàn)兩(度支部預(yù)算數(shù)，折合1933年幣值50800萬(wàn)元)。清政府被推翻后，中華民國(guó)建立，但增長(zhǎng)之勢(shì)并未停止。除1914年略有下降外，其他年份基本處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。第二階段是1927—1936年。1927年，中央政府轉(zhuǎn)以南京國(guó)民政府為主體，中央政府支出降至最低點(diǎn)，只有15080萬(wàn)元(數(shù)據(jù)亦不準(zhǔn)確)，其數(shù)額只及清政府

圖5 1840—1936年中央政府財(cái)政支出金額示意圖

1899年水平，不及其后晚清中央支出。南京國(guó)民政府成立后，中央支出迅速增加，數(shù)額持續(xù)擴(kuò)大， 1936年達(dá)頂峰，為189400 萬(wàn)元，1928—1936年年均增長(zhǎng)18.5%。與此同時(shí)，政府支出占GDP比重逐漸增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。表7是1840—1936年中央政府財(cái)政支出金額占GDP比重估算表：

表7 1840—1936年中央財(cái)政支出占GDP比重表

注：財(cái)政支出占比=財(cái)政支出/GDP×100%。

圖6 1840—1936年中國(guó)財(cái)政支出占GDP比重示意圖

從表7及圖6可以看出，中央財(cái)政支出占GDP比重總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，此后增長(zhǎng)速度有所提高，南京政府時(shí)期增長(zhǎng)較快。整體而言，中央財(cái)政支出占GDP比重大體可以分為兩個(gè)階段。第一階段是1840年至1927年，第二階段是1927年至1936年。1840年時(shí)中央財(cái)政支出占GDP比重只有0.1%，此后增長(zhǎng)緩慢，直至20世紀(jì)初。1899年后，占比增長(zhǎng)稍快，1913年最高，達(dá)到3.3%，此后下降波動(dòng)。國(guó)民政府時(shí)期，中央財(cái)政支出占比迅速增加，1936年至頂峰，占比達(dá)6.1%，1928—1936年年均增長(zhǎng)16%。

總體而言，1840年以來(lái)，中央財(cái)政支出金額持續(xù)增加，財(cái)政支出占GDP比重逐漸增加，政府開銷持續(xù)增加，經(jīng)費(fèi)需求量大，因而對(duì)國(guó)家財(cái)政汲取能力的要求日漸提高。北洋時(shí)期中央政府極不穩(wěn)定，更迭頻繁，后人對(duì)其汲取能力關(guān)注相對(duì)較少。南京國(guó)民政府建立后，政權(quán)漸趨穩(wěn)定，但常受地方政府挑戰(zhàn)，而且中央政府在諸多事務(wù)無(wú)所作為，財(cái)政汲取能力低弱現(xiàn)象因此凸顯。

(二)政府事務(wù)持續(xù)增加，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變

為什么中央政府支出金額持續(xù)增加，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大？歸根結(jié)底，這與中央政府承擔(dān)的事務(wù)與職能轉(zhuǎn)變直接相關(guān)。

前清時(shí)期，中央與地方事務(wù)相對(duì)較少。據(jù)《大清會(huì)典》原記載，清代前期較為固定的財(cái)政支出項(xiàng)目共有12項(xiàng)：祭祀、儀憲、俸食、科場(chǎng)、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、采辦、織造和公廉等項(xiàng)。湯象龍先生將其總結(jié)為皇室經(jīng)費(fèi)、宗室世職和官吏俸祿、兵餉、驛站經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)和河工塘工經(jīng)費(fèi)等六大項(xiàng)。由此可以推知中央朝廷的主要事務(wù)。地方政府主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，承擔(dān)事務(wù)與中央差異明顯，主要是征稅、司法和行政事務(wù)，主要包括戶口編審、治安、郵驛服務(wù)、興修公共工程(疏浚河道、維修堤壩、興建水利)、提供公共福利(常平倉(cāng)或社倉(cāng)或義倉(cāng)、災(zāi)荒賑濟(jì)、設(shè)濟(jì)貧和育嬰堂等)、教育與教化、祭祀，以及部分雜務(wù)，如勸課農(nóng)桑、鼓勵(lì)興修水利、向上級(jí)提供地方雨雪信息，以及處理各種非法行徑。這些是中國(guó)傳統(tǒng)中央朝廷與地方政府所承擔(dān)的主要事務(wù)與基本職能，維持著王朝的運(yùn)轉(zhuǎn)與延續(xù)。

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，尤其是19世紀(jì)60年代洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后，清政府中央事務(wù)持續(xù)增加，最明顯是新增外債、海防、興辦工商業(yè)等洋務(wù)實(shí)業(yè)事宜，舉借外債，大量興辦新式軍事與民用工業(yè)，興辦鐵路、電報(bào)、礦山開采與冶煉等，發(fā)展金融與郵政業(yè)務(wù)等等。原有的事務(wù)性質(zhì)與重要性也明顯轉(zhuǎn)變，原來(lái)的兵餉，即軍事費(fèi)用(養(yǎng)兵與戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用)大幅改變，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后采辦新式武器、興辦軍事工廠、訓(xùn)練新軍等，遠(yuǎn)非原八旗與綠營(yíng)軍所能比；教育支出轉(zhuǎn)變興辦新式學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、游學(xué)經(jīng)費(fèi)、書報(bào)經(jīng)費(fèi)和教育費(fèi)雜支等；原由禮部負(fù)責(zé)的外藩事務(wù)急劇變化，1861年后新設(shè)總理衙門，并成為晚清政府權(quán)力最大的中央機(jī)構(gòu)，處理所有洋務(wù)事宜。根據(jù)戶部所辦光緒七年(1881年)奏銷分析，“以各省陵寢供應(yīng)、交進(jìn)銀兩、祭祀、儀憲、俸食、科場(chǎng)、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、河工、采辦、辦漕、織造、公廉、雜支等十七項(xiàng)為常例開支，以勇?tīng)I(yíng)餉需、關(guān)局經(jīng)費(fèi)、洋款還借息款等四項(xiàng)為新增開支，以補(bǔ)發(fā)舊欠、預(yù)行支給兩項(xiàng)為補(bǔ)支預(yù)支，以批解在京各衙門銀兩一項(xiàng)為批解支款”。根據(jù)戶部說(shuō)法，17項(xiàng)常例開支“系遵《欽定大清會(huì)典》和《皇朝文獻(xiàn)通考》內(nèi)原有門類”，即遵循清朝前期基本事例，新增4項(xiàng)開支系“參酌近年情事纂定”，這從側(cè)面反映了光緒時(shí)期中央事務(wù)的日趨增多。事務(wù)的增加或性質(zhì)改變，迫使清政府對(duì)原有的組織機(jī)構(gòu)、管理制度和政府職能進(jìn)行改革。以財(cái)政而言，原來(lái)中央用以管理全國(guó)財(cái)務(wù)的一套制度如征稅制度、京協(xié)餉制度、奏銷制度等有名無(wú)實(shí)，財(cái)權(quán)下移，地方督撫專權(quán)，掌控地方財(cái)權(quán)。清政府先后在中央設(shè)財(cái)政處、各省設(shè)立財(cái)政局或財(cái)政公所，戶部改為度支部，傳統(tǒng)奏銷制度向預(yù)決算制度變化、由“起運(yùn)”“存留”的財(cái)政劃分到形成地方財(cái)政等，晚清開始財(cái)政轉(zhuǎn)型，這是近代財(cái)政體制的肇始。這種轉(zhuǎn)變不僅僅涉及財(cái)政部分，而且是覆蓋所有傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)與職能的全方位轉(zhuǎn)變，一直延續(xù)到南京國(guó)民政府時(shí)期，直至今日。從世界各國(guó)發(fā)展進(jìn)程看，現(xiàn)代化啟動(dòng)后，政府事務(wù)增加、權(quán)力增大、規(guī)模擴(kuò)大、開支增加是普遍規(guī)律，這就是著名的“瓦格納法則”。國(guó)民政府時(shí)期，一個(gè)現(xiàn)代政府的事務(wù)與職能框架已基本確定。根據(jù)1927年國(guó)地收支劃分項(xiàng)目案可知，中央支出項(xiàng)目為19項(xiàng)，地方支出項(xiàng)目為14項(xiàng)，詳情見(jiàn)表8：

表8 前清與南京國(guó)民政府中央、地方事務(wù)對(duì)比表

從上述可知，與前清相比，國(guó)民政府事務(wù)與職能雖有很多共同之處，但繁多蕪雜，已有天壤之別。根據(jù)世界銀行觀點(diǎn)，一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家職能最少應(yīng)包括八大職能，即提供公共產(chǎn)品、國(guó)防、法律及秩序、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生、增進(jìn)公平和保護(hù)窮人等。與此相比，國(guó)民政府還有極大差距，甚至連國(guó)防、法律與秩序、提供公共品、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等基本方面都存在不小差距。即便如此，國(guó)民政府支出項(xiàng)目還是非常多。由于事權(quán)增多，中央與地方均需增加收入，在中央集權(quán)不足的情況下，地方截留與攤派自然盛行，這也造成中央控制能力差，政府財(cái)力不足，凸顯出國(guó)民政府財(cái)政汲取能力之弱。

四、結(jié)論

19世紀(jì)60年代后，清廷中央權(quán)力日益旁落，中央權(quán)威名存實(shí)亡，地方專權(quán)，辛亥革命后連形式上的中央權(quán)威都消失了。亨廷頓曾指出：“在一個(gè)官僚體系中，權(quán)力已經(jīng)集中，而這一政體最重要的問(wèn)題是如何通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)現(xiàn)代化的改革。在封建制或其他權(quán)力分散的主體中，革新政策的先決條件是必須集權(quán)?！睆臍v史發(fā)展趨勢(shì)看，國(guó)民政府首要就是加強(qiáng)中央政治與財(cái)政集權(quán)，財(cái)政汲取能力是集權(quán)績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)南京國(guó)民政府的財(cái)政汲取能力詬病甚多，大有恨鐵不成鋼之意，國(guó)民政府似乎也成為“弱國(guó)家”(soft state)之典型。實(shí)際上，南京國(guó)民政府時(shí)期，財(cái)政收入絕對(duì)額增長(zhǎng)迅猛，財(cái)政汲取能力穩(wěn)步上升，處于良好發(fā)展勢(shì)頭。若跨國(guó)比較，國(guó)民政府財(cái)政汲取能力雖比同時(shí)期英、美、日等國(guó)明顯落后，但比美國(guó)1790—1861年略強(qiáng)，1862—1890年遠(yuǎn)不及，1891—1917年略低，比英國(guó)相差稍大，與日本差距甚大。若從1840年以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型來(lái)看，與晚清與北洋政府相比，國(guó)民政府進(jìn)步明顯，財(cái)政汲取能力穩(wěn)步提高，已經(jīng)完全扭轉(zhuǎn)了1840年以來(lái)極低水平的窘境，也反映出該時(shí)期中國(guó)政治與財(cái)政現(xiàn)代化事業(yè)取得明顯進(jìn)展。

國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱現(xiàn)象凸顯，主要原因在于中央政府支出持續(xù)增加，對(duì)政府財(cái)力產(chǎn)生更大需求，因而對(duì)財(cái)政汲取能力提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化啟動(dòng)后，隨著政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能與事務(wù)與傳統(tǒng)王朝相比必然日益增多，必然導(dǎo)致政府支出日益增長(zhǎng)，這正是著名的“瓦格納法則”在近代中國(guó)的體現(xiàn)。支出擴(kuò)大必然對(duì)財(cái)政汲取能力提出更高要求，這是現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家必然面臨的局面。國(guó)民政府面臨的形勢(shì)更嚴(yán)峻，外有日本持續(xù)的入侵威脅，內(nèi)有共產(chǎn)黨革命勢(shì)力及地方軍閥等各種勢(shì)力挑戰(zhàn)，中央權(quán)威嚴(yán)重不足。國(guó)民政府首選武力消滅挑戰(zhàn)勢(shì)力，導(dǎo)致軍費(fèi)開支太大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與教育等經(jīng)費(fèi)支出捉襟見(jiàn)肘。近代中國(guó)經(jīng)濟(jì)落后，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，現(xiàn)代工商業(yè)不發(fā)達(dá)，稅基并不寬廣，稅源本來(lái)就非常有限，更凸顯了國(guó)民政府汲取能力低弱的困境。因此，我們既應(yīng)看到國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱，也應(yīng)從長(zhǎng)時(shí)段去評(píng)判，看到其顯著進(jìn)步，這才是國(guó)民政府財(cái)政汲取能力的準(zhǔn)確、完整面相。財(cái)政汲取能力的提高，非朝夕之功，可能需要幾屆政府持之以恒地努力推進(jìn)，才能造就一個(gè)強(qiáng)汲取能力、高效、具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的中央政府。學(xué)界批評(píng)國(guó)民政府財(cái)政汲取能力低弱，在一定程度上是把強(qiáng)汲取能力當(dāng)成理所當(dāng)然，似乎新政府一建立，強(qiáng)大的財(cái)政汲取能力就會(huì)隨之而來(lái)，而忽視了財(cái)政汲取能力本身就是現(xiàn)代化需要完成的任務(wù)與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，而非自然結(jié)果。

注釋

②Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell，ComparativePolitics:ADevelopmentApproach， Boston: Little Brown,1966，p.244．

④該方法使用最廣，也易操作。不過(guò)，現(xiàn)在已有學(xué)者對(duì)此方法提出異議，認(rèn)為其不能完全代表國(guó)家能力，應(yīng)修正。參見(jiàn)周其仁：《國(guó)家能力再定義》，《新世紀(jì)》2014年第3期。

⑤翁之鏞：《民國(guó)財(cái)政檢討》，臺(tái)北：華園出版社，1952年。轉(zhuǎn)引自王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1993年，第29頁(yè)。

⑥費(fèi)正清：《劍橋中華民國(guó)史》(第一卷)，上海：上海人民出版社，1991年，第112頁(yè)。

⑦姜良芹：《南京國(guó)民政府內(nèi)債問(wèn)題研究(1927-1937)》，南京：南京大學(xué)出版社，2003年，第314頁(yè)。

⑨過(guò)去多用GNP數(shù)據(jù)，現(xiàn)在使用最廣、影響最大的是GDP。中國(guó)1840年以來(lái)GDP只有若干學(xué)者估算的某年或幾年數(shù)據(jù)，劉巍、陳昭考慮了已有數(shù)據(jù)的特點(diǎn)與差異，并基于已有數(shù)據(jù)，按經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律推算1887—1936年GDP數(shù)據(jù)，是目前國(guó)內(nèi)比較完整的、最好的GDP長(zhǎng)時(shí)段數(shù)據(jù)，而且數(shù)據(jù)內(nèi)在邏輯一致，因而采用。文中1887—1936年GDP數(shù)據(jù)均來(lái)自劉巍、陳昭：《近代中國(guó)50年GDP的估算與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)研究(1887-1936)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年。后文不再另作說(shuō)明。