舒清華

摘要：本文通過論述地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，指出平臺在轉(zhuǎn)型中要在微觀領(lǐng)域進行改革，讓平臺參與市場競爭，建立現(xiàn)代企業(yè)制度;拓寬融資渠道，創(chuàng)新除了商業(yè)銀行外的各種融資模式;加強平臺投融資活動監(jiān)管，明確政府責(zé)任制，保證資金被最大化利用。

關(guān)鍵詞：投融資平臺;轉(zhuǎn)型;發(fā)展

目前我國城市基礎(chǔ)建設(shè)正在如火如荼地進行，這些基礎(chǔ)建設(shè)中資金的來源除了政府財政支出外，很多一部分資金的來源是通過政府的投融資平臺。地方投融資平臺發(fā)展的過程中，很好地彌補了財政在基礎(chǔ)建設(shè)上的資金短缺問題，為完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟做出了很大的貢獻。同時政府投融資平臺的模式，在運行中存在的風(fēng)險也同樣比較大，比如管理制度不健全，管理中缺少監(jiān)管，資金流向不透明等，一旦出現(xiàn)資金風(fēng)險，就會導(dǎo)致政府背負很多債務(wù)，影響了商業(yè)銀行的信用貸款，最終結(jié)果是造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)局部投資熱問題，造成政府必須制定一系列的政策來緩解不穩(wěn)定的局面。本文通過論述政府投融資平臺在發(fā)展中存在的問題，指出平臺轉(zhuǎn)型策略，希望對地方經(jīng)濟發(fā)展提供借鑒。

一、地方政府投融資平臺概述

地方投融資平臺是一種新的公司形式，主要是政府控股，企業(yè)參股的組織形式，其組織形式比較多樣化，在不同的領(lǐng)域體現(xiàn)的內(nèi)容不一樣。財政部和發(fā)改委將其定義為地方政府和部門、事業(yè)單位設(shè)立的，具備獨立企業(yè)法人制度的綜合性的投資公司，比如現(xiàn)在各個城市的城投公司、城市投資教育集團，這些經(jīng)濟體在城市基礎(chǔ)建設(shè)和教育、醫(yī)療等領(lǐng)域承擔(dān)者比較重要的作用。這些投融資平臺的收入主要是公共設(shè)施的收費和財政的補貼，資金的融資渠道主要是商業(yè)銀行貸款、劃撥土地股權(quán)、發(fā)行規(guī)模的地方債務(wù)或者一定的財政補貼，由當(dāng)?shù)氐恼畬Y金進行統(tǒng)一管理和使用。在平臺類型上，主要包括非營利性投融資平臺，包括市政公園和文化館等;準盈利性的地方平臺，包括教育醫(yī)療機構(gòu)等;盈利性的地方平臺，包括高速公路和機場等。

二、地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）信用和償債風(fēng)險比較大

目前我國地方投融資平臺的數(shù)量比較多，呈現(xiàn)的規(guī)模也比較大，這些平臺的舉債規(guī)模增加會產(chǎn)生一定的信用風(fēng)險。相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn)，很多平臺在法人治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任主體、市場定位和管理體系中存在的問題較多，他們喜歡從多家銀行進行授信貸款，造成債務(wù)壓力比較大，一旦平臺收入達不到還貸的要求，就會造成銀行承受較大的損失。除了舉債的危機外，很多地方政府面臨償還債務(wù)的壓力，相關(guān)的數(shù)據(jù)表明，投融資平臺由于管理不夠精細化、投資約束機制不健全，造成平臺的運營成本比較高，營業(yè)利潤空間比較小，在這些平臺中，營業(yè)收入能夠覆蓋銀行貸款本息70%的平臺數(shù)量大概在73%左右，經(jīng)營性現(xiàn)金流占到營業(yè)收入的比例不到8%，說明平臺在經(jīng)營中的資金鏈流動性不足，不能及時回收一些資金。由于目前經(jīng)濟下行的壓力，平臺在收入上對于土地的依靠度非常高，這就導(dǎo)致了雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較好，但是容易導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫化的出現(xiàn)，同時前期資金的回籠很難填補后期資金的使用，而平臺自身除了投資活動外，沒有其他的收入產(chǎn)生項，平臺隨時面臨資金鏈斷裂的危險。

地方投融資平臺的融資渠道也比較單一，融資過程中很容易產(chǎn)生償債的風(fēng)險。平臺對于商業(yè)銀行的依存度非常高，貸款籌集一般是通過銀行來實現(xiàn)，其他方式很少，這就造成籌集資金的模式單一、結(jié)構(gòu)不合理。銀行對于平臺的實際運營情況了解并不全面，認為有政府在后面做支撐，就可以隨便放貸，對于平臺實際資金運行監(jiān)管不到位，受到利益驅(qū)使放貸的情況比較多。很多平臺的信息不夠透明，對于資金的使用流程、資金供應(yīng)鏈單位的具體情況不了解，基礎(chǔ)建設(shè)中隨便委派一家建設(shè)單位進行施工，不是通過投放標的形式進行競標，導(dǎo)致資金被無辜利用。平臺舉債中常常出現(xiàn)的情況就是“拆了東墻補西墻”，資產(chǎn)負債率居高不下，償債危機非常大。

（二）政企不分造成監(jiān)管不到位

由于地方性政府投融資平臺起步很晚，政府投融資管理制度比較混亂，投融資活動缺少相應(yīng)的監(jiān)管，實際運行很困難，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）缺少法律監(jiān)督機制。在政府投融資管理中我們發(fā)現(xiàn)，從資金的借貸、使用、管理和償還中缺乏行之有效的管理制度，同時也沒有P成熟、規(guī)范化的獎勵和監(jiān)督體制，在投融資活動中，對于使用的資金如何借、如何管、如何使用、如何還貸等都缺乏制度化的約束機制。（2）幾乎沒有社會監(jiān)督。投融資平臺的資金使用是為了方便居民的生活，為他們提供合理的休閑娛樂場所或者滿足教育醫(yī)療的需求，我們發(fā)現(xiàn)，很多具體的政府建設(shè)項目缺少透明化，項目在招標中普通市民參加的很少，無法對項目起到社會監(jiān)督作用，項目內(nèi)容對外公示的情況也比較少。在平臺的審計工作中，審計部門大部分都是本地機構(gòu)，審計是為了當(dāng)?shù)卣?wù)，審計過程人為干擾因素較多，一些數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真，反映不出平臺管理存在的問題，利于表面上。（3）監(jiān)管不到位。地方平臺貸款一般是向多家商業(yè)銀行貸款，銀行顧及政府的“隱形擔(dān)?！保瑢τ趽?dān)保的審查流于表面，為了追求利益最大化，缺少監(jiān)督。在資金的使用中，監(jiān)管同樣不到位，一些資金流向了不是民生方面的項目，比如一些民營企業(yè)、國有企業(yè)中，這些企業(yè)一旦出現(xiàn)生產(chǎn)問題，直接造成資金鏈的斷裂。同時當(dāng)前政府會計制度并沒有包括政府的所有投資活動，會計信息缺失，導(dǎo)致中央政府通過其他方法得到宏觀政策的信息，這些亂象都是由于監(jiān)管不到位，信息不透明產(chǎn)生的。

（三）過度投資造成資源利用率不高

從各地的投融資活動中，我們發(fā)現(xiàn)很多投資中存在浪費資源的情況，主要表現(xiàn)在過度投資和不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上。（1）很多政府為了在任期內(nèi)有所作為，大搞基礎(chǔ)建設(shè)，做一些形象工程，大量的資金投向了基礎(chǔ)建設(shè)等第三產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資，投資中缺乏目標性和創(chuàng)新性，投資的回報率比較低，在基礎(chǔ)項目的運行管理中這些資金的利用率并不高，很多基礎(chǔ)建設(shè)在城市中沒有發(fā)揮出作用。投資中對于第二產(chǎn)業(yè)的帶動力不強，實體經(jīng)濟增長緩慢，一些現(xiàn)在發(fā)展較快的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、智能VR技術(shù)的投資比重太小，通過投融資活動帶來的招商引資能力不強。（2）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不好。由于資金被大量用在了固定設(shè)施投資上，資金占用率高，造成其他行業(yè)投資率低，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，中小企業(yè)融資難的問題沒有得到解決，商業(yè)銀行向這些企業(yè)的放貸太過于嚴格。

三、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型分析

（一）在微觀領(lǐng)域進行改革

地方政府投融資平臺要結(jié)合市場經(jīng)濟特點，將投融資活動在市場中，接受國家的宏觀調(diào)控引導(dǎo)，要做到市場化的作用，需要從以下幾個方面加強改革：（1）建立現(xiàn)代企業(yè)制度。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)運行機制，投融資平臺要建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，成立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等現(xiàn)代企業(yè)管理模式，也可以引入職業(yè)經(jīng)理人制度，采用年薪制方式鼓勵有經(jīng)驗的經(jīng)理人參與公司的治理，提升平臺的科學(xué)性、民主性，為平臺獨立運行打下基礎(chǔ)。（2）市場定位要更加科學(xué)化。要以城市發(fā)展指南為目標，將融資的資金投向城市最需要發(fā)展的領(lǐng)域，關(guān)注社會民生和養(yǎng)老制度，比如將資金用于建設(shè)頤養(yǎng)健康城、公立醫(yī)院。也可以將資金用于城市文化建設(shè)，打造一些特色文化產(chǎn)業(yè)園，在服務(wù)行業(yè)、高新科技上進行注資，提高資金利用回報率。政府也要具有長遠的眼光，統(tǒng)籌開發(fā)一些實體經(jīng)濟，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟持續(xù)發(fā)展，采用產(chǎn)業(yè)化聚集思想，實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的升級轉(zhuǎn)型。（3）參與公平的市場競爭。在平臺的活動中，政府要放手讓平臺進行投融資活動，結(jié)合市場經(jīng)濟需要，適當(dāng)?shù)膮⑴c競爭，樹立以盈利為目的的經(jīng)營理念，發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢。在經(jīng)營中平臺除了受到政府監(jiān)管外，要有自己的經(jīng)營決策權(quán)，自主經(jīng)營、自負盈虧，資金鏈要靈活，確保資金保值的同時實現(xiàn)價值增值。（四）創(chuàng)新經(jīng)營模式。平臺要采用多元化的經(jīng)營理念，加強自身的造血功能，借助金融杠桿作用，加速企業(yè)的發(fā)展，形成可持續(xù)發(fā)展的理念，同時平臺要加強全面預(yù)算和資金集中管理體系建設(shè)，讓資金得到合理化運用。

（二）拓寬融資渠道

地方政府要加強平臺投融資資金的來源渠道，除了加強與商業(yè)銀行的合作外，也要整合地方資源，形成多元化的融資渠道，將一些社會閑置的資金進行集中，可以從以下幾個方面進行融資：（1）發(fā)放適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)債券、中期票據(jù)、產(chǎn)業(yè)投資基金項目、短期融資債券等，讓融資渠道更加多樣化，解決平臺短期內(nèi)出現(xiàn)的資金短缺問題，平臺項目后期的盈利資金作為償還貸款的主要來源。（2）結(jié)合中小企業(yè)發(fā)展模式，可以采用資金托管、場地租賃、信托等方式進行融資，借鑒國際融資方式，一些經(jīng)營比較好的企業(yè)平臺可以通過上市來募集更多的資金，平臺類型逐漸創(chuàng)新為地方政府的控股企業(yè)，集中股民的資金用于項目的建設(shè)。（3）采取不同的手段集中社會閑散資金，通過BOT、BT和農(nóng)戶——企業(yè)合作的模式，將城鎮(zhèn)、農(nóng)村中一些資金進行集中化，給予農(nóng)民一定的政策引導(dǎo)和支持，緩解當(dāng)?shù)刭Y金募集的壓力，同時保證了市場經(jīng)濟的靈活性。

（三）加強平臺投融資活動監(jiān)管

為了實現(xiàn)更好的轉(zhuǎn)型，平臺企業(yè)要在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下做好自己的經(jīng)營活動，平臺公司運行要有章可循，每個人的權(quán)責(zé)要明確，在規(guī)章制度允許下運行，可以從以下幾個方面進行監(jiān)管：（1）建立風(fēng)險預(yù)警機制。投融資平臺要建立風(fēng)險預(yù)警機制，對于即將進行投資的活動做到合理的風(fēng)險控制，在事前進行走訪調(diào)查，政府要對平臺的數(shù)量、債務(wù)規(guī)模、經(jīng)營指標等建立數(shù)據(jù)庫資源，制定統(tǒng)一的管理方式，在統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計頻率和評價指標上要一致化，采用云計算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)加強對平臺的在線監(jiān)管。（2）建立項目問責(zé)機制。上級政府要建立項目問責(zé)機制，利用制度來約束政府的盲目投資，避免一些平臺債務(wù)率太高;明確責(zé)任主體地位，將平臺項目的合理化、回報率作為政府人員的考核標準之一，讓政府在管理中體現(xiàn)出科學(xué)和認真化的態(tài)度，不管是在任職期間還是非任職期間都要追究項目實際運行期間導(dǎo)致的失誤情況，杜絕違法違紀事情的出現(xiàn)。（3）項目信息披露制度要完善。投融資平臺在運行中要做到信息的透明化，公開政府與合作企業(yè)的合作信息，信息披露內(nèi)容要真實，利用張貼公示或者新聞播報的形式讓大眾知道項目建設(shè)的內(nèi)容，同時要創(chuàng)建規(guī)劃工作制度，制定項目的投融資計劃，制定檢查督促計劃，將存在的問題一項一項地解決并及時將解決措施進行公示，建立與相關(guān)監(jiān)管配套的內(nèi)部聯(lián)合審批制度，保證資金的安全，提高資金投資回報率。要明確政府內(nèi)部控制和外部合作制度，項目進行要符合市場化機制，減少政府的過度參與，各個建設(shè)單位負責(zé)項目的質(zhì)量。

四、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前地方政府投融資平臺發(fā)展中存在的問題還是很多的，主要是平臺運行模式單一、監(jiān)管不到位以及制度建設(shè)缺失等，造成資金使用中的風(fēng)險較大。下一步，地方政府投融資平臺要進行積極的轉(zhuǎn)型，在微觀領(lǐng)域進行改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓平臺參與市場競爭;對平臺投融資活動加強監(jiān)管，建立風(fēng)險預(yù)警機制，政府要負起責(zé)任，保證資金最大化利用。

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