白振瑞，牟效毅

( 1.中國石油化工股份有限公司石油勘探開發(fā)研究院；2.英國鄧迪大學能源法律與政策中心）

世界人口和經(jīng)濟的不斷增長，促使人類對能源的需求不斷增多。未來，天然氣與可再生能源將逐漸成為滿足人類能源需求增長的主力，天然氣消費將長期保持增長態(tài)勢[1-3]。天然氣是一種特殊商品，其供應具有相對的穩(wěn)定性，而消費具有很強的波動性。隨著風電和太陽能等可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展，電網(wǎng)平穩(wěn)運行對燃氣發(fā)電調峰的需求也在增強，進一步加劇天然氣消費量的波動。天然氣工業(yè)依賴復雜的輸配送管網(wǎng)把天然氣產(chǎn)區(qū)與終端消費者聯(lián)系在一起，地下儲氣庫（簡稱“儲氣庫”）是這個系統(tǒng)的重要組成部分。天然氣庫存是應對天然氣需求峰谷差問題、預防突發(fā)性供應中斷的必要手段，對天然氣供應系統(tǒng)的高效穩(wěn)定運行至關重要。

1 全球儲氣庫發(fā)展概況

早在19世紀90年代，美國開始建設輸氣管線時就意識到維持天然氣可靠供應的重要性，需要儲存大量的天然氣來彌補需求高峰時的需求缺口。1909年，美國地質調查局（USGS）建議把需求淡季時富余的天然氣儲存在地下儲層中。隨著世界天然氣工業(yè)的不斷發(fā)展，越來越多的國家逐步重視儲氣庫的建設。

截至2017年底，世界在役儲氣庫總數(shù)為671座，全球儲氣庫工作氣容量①工作氣容量（working gas capacity）也譯為有效庫容，指總庫容與墊底氣體積之差，工作氣（working gas）是儲氣庫墊底氣之上能夠采出的天然氣體積?？値烊荩╰otal natural gas storage capacity）是指地下儲氣庫根據(jù)設計能夠儲存的最大天然氣體積。墊底氣（base gas）是指為了在采出季維持足夠的壓力和采出速度而作為永久性庫存保留在儲氣庫中的天然氣體積。達4170億立方米[4]。這些儲氣庫主要分布在5個地區(qū)，即北美、歐洲、獨聯(lián)體、亞太和中東（主要是伊朗）。北美地區(qū)的儲氣庫數(shù)量最多，為450座（美國388座，加拿大62座），占世界總數(shù)的2/3以上，總工作氣容量為1610億立方米。歐洲地區(qū)現(xiàn)有儲氣庫142座，工作氣容量為1077億立方米。獨聯(lián)體國家擁有儲氣庫47座，工作氣容量為1196億立方米。亞太地區(qū)儲氣庫數(shù)量比較少，為28座，工作氣容量為176億立方米。中東地區(qū)只有3座，工作氣容量為114億立方米。此外，阿根廷建有一座小規(guī)模的地下儲氣庫（見圖1、圖2）。

就工作氣容量而言，美國排名第一，為1340億立方米；其后依次是俄羅斯、烏克蘭、加拿大和德國，分別是720億、320億、265億和240億立方米，這些國家占世界總工作氣容量的70%；意大利、法國排名分列第六、第七；荷蘭、中國和奧地利是近年才躋身前十的3個國家。就采氣能力而言，美國和俄羅斯最強，分別為33.44億立方米/日和8.08億立方米/日，德國排名第三，為6.68億立方米/日[4]。

就市場成熟度和經(jīng)營狀況而言，北美和歐洲較高。美國早在1992年就通過“636號法令”現(xiàn)實了天然氣銷售與儲運業(yè)務的分離，而且輸氣與儲氣業(yè)務解綁。英國于1996年完全實現(xiàn)了天然氣市場的自由化。

圖1 2017年底全球儲氣庫地區(qū)分布

圖2 2017年底全球儲氣庫工作氣容量地區(qū)分布

2 美國儲氣庫的發(fā)展與監(jiān)管

2.1 美國儲氣庫的發(fā)展歷史

美國儲氣庫發(fā)展歷史悠久[5]。1916年，美國第一座枯竭氣藏儲氣庫在紐約水牛城附近的佐爾（Zoar）氣田建成投運，1941年在西弗吉尼亞州建設了第一座枯竭油氣藏儲氣庫，1946年在肯塔基州建成了第一座含水層儲氣庫，1954年在得克薩斯州建設了第一座枯竭油藏儲氣庫，1959年在科羅拉多州杰斐遜（Jefferson）縣建成了第一座廢棄煤礦儲氣庫，1961年在莫頓（Morton）鹽公司的廢棄鹽穴中建成了第一座鹽穴儲氣庫。自2000年起，美國的儲氣庫能力持續(xù)快速增長，到2015年，美國已經(jīng)建成415座儲氣庫。近幾年，美國儲氣庫庫容穩(wěn)中略增，截至2018年底，美國儲氣庫總庫容達到92405億立方英尺（2616.6億立方米）（見圖3），總工作氣容量為48401億立方英尺（1370.6億立方米）。

1980年以前，美國天然氣產(chǎn)業(yè)還屬于政府管制領域之一，尚未完全市場化。作為管網(wǎng)功能性組成部分之一，儲氣庫由管道公司投資建設，并和管輸業(yè)務捆綁經(jīng)營。1985年，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）頒布第436號令，鼓勵天然氣管道公司轉變?yōu)椤伴_放式”天然氣運輸商，允許用戶直接向生產(chǎn)商購買天然氣。這一政令促使管道公司把天然氣銷售業(yè)務與管輸業(yè)務分離，并引發(fā)了美國天然氣行業(yè)監(jiān)管體制的改革。1992年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布第636號令，要求跨州的天然氣管道公司對天然氣銷售、運輸和儲氣庫業(yè)務進行拆分，獨立經(jīng)營，單獨核算。管道和儲氣庫等設施向第三方公平開放。以此為標志，美國天然氣工業(yè)完成了市場化改革。

天然氣市場化改革之后，美國出現(xiàn)了兩種類型的儲氣庫公司。第一種是管道公司把管輸業(yè)務和儲氣業(yè)務拆分之后設立的儲氣子公司。母公司作為統(tǒng)一的經(jīng)營主體，利用管輸子公司的輸送能力和儲氣子公司的儲氣能力為市場提供服務，通過收取服務費獲取收益。隸屬于管道公司的儲氣設施可以保留少量的庫容用于平衡管道運行，大部分庫容需向第三方公開公平開放，提供給行業(yè)內的其他用戶。母公司作為管道和儲氣庫資產(chǎn)的經(jīng)營者，接受聯(lián)邦或州能源監(jiān)管機構對管輸和儲氣業(yè)務的監(jiān)管。第二種是獨立的儲氣公司。這類公司或者由地方天然氣配售公司等終端用戶，或者由其他投資主體組建，僅提供儲氣服務，不涉足天然氣管輸和配售業(yè)務。

圖3 美國儲氣庫總庫容增長情況

2.2 美國對儲氣庫的監(jiān)管

美國州際儲氣庫設施的監(jiān)管由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會負責，主要側重于項目審批、服務定價、第三方準入等。儲氣庫設施安全方面的監(jiān)管責任主要由美國交通部下屬的管道和危險材料安全管理局（PHMSA）承擔。

州內儲氣庫設施的監(jiān)管由州油氣管理部門和公用事業(yè)委員會共同承擔，前者一般負責儲氣庫地下設施（井和儲層）的監(jiān)管，后者一般負責儲氣庫地表設施和服務定價的監(jiān)管。但在不同的州，兩部門在儲氣庫監(jiān)管中所發(fā)揮的作用不盡相同。在大多數(shù)州，油氣管理部門對儲氣庫設施的許可、運營和關閉負有主要監(jiān)管責任，而公用事業(yè)委員會對服務定價負有監(jiān)管職責。在個別州，公用事業(yè)管理局在儲氣庫設施的實際監(jiān)管中發(fā)揮著更大的作用。

2.2.1 項目審批

要建設和運營儲氣庫，運營商必須首先取得許可證。對于作為州際輸氣管道組成部分的儲氣庫項目，或獨立運營但開展跨州貿(mào)易的儲氣庫項目，其許可證的發(fā)放由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會負責。對于州內的儲氣庫項目，許可證由州政府相關部門發(fā)放。儲氣庫運營商向監(jiān)管的部門提出申請，由監(jiān)管部門對申請開展行政和技術審查，向符合要求的運營商發(fā)放許可證。審查內容取決于多種因素，包括儲氣庫的位置、受保護地下水含水層的深度、存儲介質的類型（孔隙型或洞穴型）、儲氣庫項目所在區(qū)域現(xiàn)有油氣井的位置和井況，以及特定儲氣庫項目的操作規(guī)程等。由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管的儲氣庫項目，通常分為業(yè)主計劃、申請和建設3個階段。

計劃階段通常有7個步驟：1）通過舉行開放季（open season）②開放季指對油氣管道使用和庫容進行拍賣的一段窗口期。在這期間，所有客戶都可申請購買，管道或儲氣庫公司對所有的投標者須一視同仁地對待。確定市場需求；2）選擇與輸氣管道連通的路徑；3）確定儲氣庫所在地的地主；4）開展地役權協(xié)商；5）召開公眾會議；6）開展調查并起草申請報告；7）向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會提交申請報告。

申請過程包括9個環(huán)節(jié)：1）聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會受理申請人的正式申請；2）界定范圍并研究環(huán)境問題；3）審查申請材料；4）基于非環(huán)境因素就申請做出初步判斷；5）編寫環(huán)境評估報告初稿，并提交專業(yè)合作機構審查；6）公布環(huán)評初稿，征集意見；7）修改環(huán)評報告；8）公布最終環(huán)評報告；9）給出最終審批意見。如果獲得批準，在通過相關的環(huán)保審批之后就可以進入建設和運營階段。

建設階段包括6步程序：1）項目設計；2）向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會提交項目建設方案及其他所要求的信息；3）獲取建設用地；4）項目建設；5）建設用地地貌復原；6）項目投運。項目投運后接受交通部管道安全辦公室的運營安全監(jiān)管。

2.2.2 安全監(jiān)管

2017年以前，美國聯(lián)邦法規(guī)中一直沒有關于儲氣庫設施地下部分的操作、安全和環(huán)境標準的內容。盡管美國地方法院很早就依據(jù)1968年頒布的《天然氣管道安全法》認定，管道和危險材料安全管理局對儲氣庫設施的監(jiān)管負有責任，直到2017年之前，該機構一直沒有制定相關的法規(guī)，而是援引1997年的一份咨詢報告，認為運營商應就有關問題咨詢行業(yè)指南或州法規(guī)。

2015年10月，美國艾利索峽谷（Aliso Canyon）儲氣庫發(fā)生事故，這次事故促使美國國會通過了《保護管道基礎設施和加強安全法2016》（PIPES法），其中第12章規(guī)定，管道和危險材料安全管理局應負責制定儲氣庫設施相關的安全標準。2016年12月，管道和危險材料安全管理局制定了《暫行最終規(guī)則》（IFR），其中納入了美國石油學會（API）頒布的兩個推薦規(guī)程（RP），即2015年7月發(fā)布的API RP 1170《天然氣存儲用水溶開采鹽穴的設計與操作推薦做法》和2015年9月發(fā)布的API RP 1171《枯竭油氣藏和含水層儲氣庫功能完整性》?！稌盒凶罱K規(guī)則》要求儲氣庫經(jīng)營者既要遵守推薦規(guī)程中的強制性規(guī)定，也要遵守其中的非強制性規(guī)定。對于后者，經(jīng)營者可以選擇不予遵守，但必須提出正當理由。還要求儲氣庫經(jīng)營者提交“完整性管理計劃”（integrity management programs）和“基線風險評估”（baseline risk assessments）報告?！稌盒凶罱K規(guī)則》于2017年1月18日生效。

2020年2月，管道和危險材料安全管理局發(fā)布了有關“地下儲氣庫設施最低安全標準”的《最終規(guī)則》，該規(guī)則將替代此前發(fā)布的《暫行最終規(guī)則》，并于2020年3月13日生效。與《暫行最終規(guī)則》最大的不同之處是，《最終規(guī)則》不再強行要求經(jīng)營者必須遵守推薦規(guī)程中的非強制性規(guī)定。如果經(jīng)營者選擇不遵守其中的非強制性規(guī)定，無須再以書面形式說明理由。此外，《最終規(guī)則》還就“完整性管理計劃”和“基線風險評估”報告的提交時限給出了明確要求：自《最終規(guī)則》生效之日起1年之內，經(jīng)營者必須制定并實施儲氣庫設施“完整性管理計劃”；自生效之日起4年內，經(jīng)營者必須完成其40%井筒、井口及相關組件的“基線風險評估”；自生效之日起7年內，經(jīng)營者必須完成其余所有井筒、井口及相關組件的“基線風險評估”。

盡管聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會擁有州際儲氣庫設施的監(jiān)管權，但在運營安全監(jiān)管方面所發(fā)揮的作用非常有限，僅僅是交通部的管道技術安全標準委員會，負責評估安全法規(guī)提案的合理性、可行性和實用性。具體負責州際儲氣庫安全監(jiān)管的是交通部管道和危險材料安全管理局（下稱“管理局”）下屬的管道安全辦公室。該辦公室與聯(lián)邦和州政府相關部門協(xié)作，負責儲氣庫的安全監(jiān)管。

對于州內儲氣庫，其運營安全由州政府負責監(jiān)管。州政府的監(jiān)管機構必須向管理局提出申請并獲得認證，而且必須采用聯(lián)邦政府的安全標準。州政府監(jiān)管機構也可以申請成為管理局的代理機構，執(zhí)行其自身制定的超出聯(lián)邦標準以外的安全標準。已有幾個州出臺了針對儲氣庫設施的專門監(jiān)管框架（尤其是擁有大量鹽穴儲氣庫設施的州），但在油氣開發(fā)活動比較多的州，井筒完整性規(guī)則都適用于儲氣庫設施。目前，越來越多的州政府考慮制定單獨的儲氣庫設施安全運營監(jiān)管規(guī)則。對于州際儲氣庫設施，州政府監(jiān)管部門也可以按照管理局的標準開展安全檢查，但不可以開展執(zhí)法活動，也不可以強制執(zhí)行其他任何安全規(guī)則。管理局管道安全辦公室對安全檢查行為負責。

2.2.3 價格監(jiān)管

根據(jù)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的規(guī)定，儲氣庫服務定價主要采取3種形式[6]。第一種是由政府規(guī)制的服務成本定價法（cost of service rates），第二種是市場化定價（market-based rates），第三種是協(xié)商定價法（negotiated rates）。

服務成本定價是國際上在水、電、氣等具有自然壟斷性質的公用事業(yè)領域的一種傳統(tǒng)的價格規(guī)制方法。其基本原則是，政府（或者專門的監(jiān)管機構）對涉及行業(yè)的價格進行規(guī)制，最后達到的價格水平在原則上可以保證投資者在考慮風險之后的合理回報率。傳統(tǒng)的儲氣庫定價是基于枯竭油氣藏每年一個注采周期制定的，即每年的存儲氣業(yè)務收入等于年度總成本。具體執(zhí)行類似于兩部制定價的庫容及最大注采能力預訂結合實際注采量收費的辦法。首先，將含合理投資收益的儲氣庫總成本按一定規(guī)則劃分為固定成本和可變成本。固定成本主要包括折舊及合理收益等投資成本，可變成本主要是注采成本。按聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會規(guī)定，在固定成本分攤的時候，50%的固定成本與庫容掛鉤，50%與最大采出量掛鉤。在實際執(zhí)行中，儲氣庫公司測算出單位庫容成本和單位最大采出量成本，作為庫容及最大采出能力預訂的費用，根據(jù)預訂量向用戶收取。注采成本作為注采使用費，根據(jù)實際使用量向用戶收取。測算得到的服務費率經(jīng)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會審核后向社會公開。受新用戶加入導致墊底氣成本增加、不同氣源混合導致庫存氣熱值變化等因素影響，儲氣庫公司會定期對服務費率進行調整，在經(jīng)監(jiān)管機構批準后實行[7]。

當儲氣庫公司計劃新建儲氣庫時，都須采用開放季的形式尋求潛在客戶并分配庫容。經(jīng)聯(lián)邦或者州監(jiān)管機構批準后，儲氣庫公司發(fā)布新儲氣庫項目的開放季通知，說明項目的基本情況及測算的總投資和儲氣服務費率。潛在用戶根據(jù)自身需求及價格承受能力向儲氣庫公司提交儲氣服務預定申請。在開放季結束后，儲氣庫公司根據(jù)預定情況分配庫容，并向用戶預收一年的服務費作為保證金，滿足開放季用戶預定量之后剩余的庫容面向市場公平開放[8]。這種方式既有助于庫容的合理分配，又有利于降低決策難度和經(jīng)營風險。儲氣庫公司因用戶需求的落實而能夠做出依據(jù)充分的決策，用戶可以確保在預期時間得到儲氣服務，并在庫容分配上擁有優(yōu)先權。

為了促進儲氣庫的建設，提高投資者的積極性，同時更好地保護儲氣庫用戶的利益，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會后來又推出了市場化定價政策。1996年發(fā)布的《天然氣管道傳統(tǒng)服務成本定價的替代方案和天然氣管道協(xié)議管輸服務規(guī)制辦法》，為天然氣管輸（包括儲氣庫）服務的市場化定價建議提供了政策框架。對于獨立經(jīng)營的新建或擴建儲氣庫，在儲氣庫公司能夠證明自己不具市場影響力（market power）的情況下，可以采用市場化定價方法（無需監(jiān)管機構審批），為儲氣庫用戶提供更多的儲氣服務選項。在這種定價政策下，新儲氣庫服務商承擔所有的市場風險，而且其成本沒有固定客戶可以轉嫁，為了收回固定成本并贏利，他們必須設法銷售所有的儲氣能力。因此儲氣庫服務商只能以足夠低的服務價格來吸引客戶。與此同時，這種服務定價政策也為儲氣庫服務商提供了很大的價格靈活性，在儲氣庫服務需求高峰時期，服務費可以無上限上浮，這樣可以彌補需求較低時期的虧損。為了防止儲氣庫服務商囤積居奇抬高價格，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會規(guī)定儲氣庫服務商必須公開透明地拍賣儲氣能力，而且對采用這種定價政策的儲氣庫定期進行價格檢查。

2005年，《能源政策法案》（Energy Policy Act 2005）授權聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會放寬市場化定價政策的適用范圍，即使儲氣庫開發(fā)商無法（或者沒有）證明自己不具有市場影響力，只要監(jiān)管機構認為市場化定價有利于客戶，有助于推動項目所在區(qū)域的儲氣庫建設，而且客戶能夠得到有效的保護，那么就可以批準其按照市場化價格來運行新建或擴建的儲氣庫。2006年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會發(fā)布了《特定儲氣庫設施的價格監(jiān)管》，簡化了市場影響力的測試方法，放寬了缺乏市場影響力的認定標準[9]。原來已經(jīng)在按照成本定價方法運營的儲氣庫服務商，其新建或擴建的儲氣能力，也可以申請按照市場化定價方法運營，前提是按照不同定價政策運營的儲氣庫要分開記賬，獨立核算成本和收益。

如果儲氣庫公司不符合市場化定價的條件，為了增加儲氣服務定價的靈活性以便更好地滿足市場需求，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會允許儲氣庫經(jīng)營者按照其與用戶協(xié)商達成的價格收取相關費用[10]。為了確保用戶具有與運營商同等的議價能力，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會要求運營商必須向用戶提供在“追索價格”（recourse rate）下選擇服務的權利，而追索價格是基于服務成本價格確定的。實際上，追索價格相當于為用戶提供了一種類似價格上限的保險。

3 英國儲氣庫的發(fā)展與監(jiān)管

3.1 英國儲氣庫的發(fā)展歷程

2000年之前，英國的天然氣供應主要依賴英國大陸架氣田。這些氣田產(chǎn)量比較高，而且距離消費市場比較近，具有較大的供應靈活性，基本上能夠滿足需求變化。作為具有壟斷地位的天然氣公司，英國天然氣公司（BG）建設了7座天然氣存儲設施，其中包括海上枯竭氣田拉夫（Rough）儲氣庫、霍恩西（Hornsea）鹽穴儲氣庫和5座LNG存儲設施。1994年，為適應天然氣市場改革的新形勢，BG公司被拆分，儲氣庫業(yè)務被劃歸Transco公司③盡管BG集團的運輸與國內銷售被拆分，直到1999年Transco Plc注冊成為獨立公司前，Transco是BG集團負責天然氣管網(wǎng)運營的公司，后被并入國家電網(wǎng)公司（Natioanl Grid）。，作為一個單獨的業(yè)務單元運營，向第三方開放。但由于當時管網(wǎng)對天然氣運輸商的平衡要求并不嚴格，儲氣庫的主要客戶仍為BG公司[11]。

1996年《天然氣管網(wǎng)規(guī)程》（Network Code）頒布實施，對運輸商的氣量平衡要求提高。但由于大多數(shù)運輸商認為儲氣服務的價格太高，因而使用儲氣庫的比較少。1999年，當時的監(jiān)管部門天然氣供應辦公室（Ofgas）認為，BG公司在儲氣庫業(yè)務中的主導地位不利于提高市場競爭程度，此外服務價格偏高，而且服務項目單一，因而決定把拉夫儲氣庫和霍恩西儲氣庫從Transco公司的許可證中剝離，按公用事業(yè)進行監(jiān)管，對其庫容進行招標拍賣，并逐步培育儲氣服務的二級市場。按監(jiān)管部門的要求，BG公司將儲氣業(yè)務與其他業(yè)務嚴格分離。

2000－2002年新一輪儲氣庫公司重組。2001年，BG公司以4.2億英鎊的價格把儲氣庫資產(chǎn)（拉夫和霍恩西）出售給美國的戴尼基（Dynegy）公司。2002年下半年，戴尼基公司又把拉夫儲氣庫出售給主要由原BG公司的競爭性資產(chǎn)重組而成的森特理克（Centrica）公司，把霍恩西鹽穴儲氣庫及其附近奧爾德伯勒（Aldbrough）鹽穴的開發(fā)權出售給總部位于蘇格蘭的SSE公司（舊稱蘇格蘭和南方能源公司）。此后，又有多個新的儲氣庫項目投入開發(fā)[12]。

3.2 英國對儲氣庫的監(jiān)管

英國儲氣庫的監(jiān)管機構是天然氣和電力市場辦公室（Ofgem），由英國電力監(jiān)管辦公室和天然氣供應辦公室合并而成。該機構負責調節(jié)英國電力和天然氣市場，也是被歐盟承認的國家監(jiān)管機構。儲氣庫監(jiān)管的主要內容涉及服務市場的第三方準入、儲氣庫設施的運營以及新儲氣庫的審批和技術監(jiān)管等。

3.2.1 第三方準入的不同方式

1998年，歐盟第一部天然氣準則《第一天然氣指令》（First Gas Directive）頒布實施，要求儲氣庫公司給予用戶非歧視性準入，通過兩種方式實現(xiàn)。其一是協(xié)商式第三方準入（negotiated third party access，nTPA），其二是規(guī)制的第三方準入（regulated third party access，rTPA）。當時的英國貿(mào)工部決定采取“寬松的管制”政策，監(jiān)管部門天然氣和電力市場辦公室可以免除儲氣庫公司的第三方準入義務，前提條件是它們滿足1986年《天然氣法案》中的某些標準。在這項制度實施后，天然氣和電力市場辦公室免除了3個儲氣庫設施（Hatfield Moor、Hole House和Humbly Grove）的第三方準入義務，但是規(guī)模較大的拉夫和霍恩西儲氣庫則仍必須履行提供第三方準入的義務。

以拉夫儲氣庫為例，其所有者森特理克公司必須按照以下要求進行庫容分配：所有庫容必須按照無歧視原則向所有用戶出售；在新儲氣年度開始之前的30天內所有未出售的庫容都必須進行拍賣；為拉夫儲氣庫庫容二級市場的高效運營和發(fā)展創(chuàng)造條件。森特理克公司還必須履行以下義務：1）保持現(xiàn)有的儲氣服務合同；2）至少出售一年期合同庫容的20%，提供期限可達5年的長期合同，采用固定價格或根據(jù)有關指數(shù)定價的方法；3）第一年度（2004/2005年度）自用庫容量不能多于現(xiàn)有庫容的20%，此后在5年內減至15%；4）儲氣庫業(yè)務要與其他業(yè)務板塊實現(xiàn)法律、財務和物理的分離；5）通過高級管理人員的職務分開和行為準則，確保儲氣庫運營方面的商業(yè)敏感信息不被透露給森特理克公司其他業(yè)務板塊。森特理克公司須每年發(fā)布合規(guī)報告并報送天然氣和電力市場辦公室。通過這些措施，確保儲氣庫業(yè)務向一切用戶提供公平的服務，不與森特理克公司的競爭性（天然氣購銷）業(yè)務發(fā)生利益沖突。

2004年，歐盟第二部天然氣準則《第二天然氣指令》（Second Gas Directive）頒布實施。同年8月發(fā)布的英國《天然氣第三方準入規(guī)則2004》將該準則列入英國的法律。同時貿(mào)工部認為，已有的儲氣庫協(xié)商性第三方準入制度無需大幅度調整。已經(jīng)享受豁免權的現(xiàn)有儲氣庫設施不受新法規(guī)的約束，但新建儲氣庫設施必須按照新法規(guī)進行監(jiān)管，在滿足一定條件的情況下也可以申請第三方準入豁免。這些豁免條件包括：儲氣庫有助于天然氣供應安全；如果不提供第三方準入豁免權，就無法籌措儲氣庫建設所需投資；儲氣庫所有者不是管道系統(tǒng)的運營商；將向儲氣庫用戶收取費用；豁免權不會對天然氣市場的競爭、運行或者管道系統(tǒng)的高效運行產(chǎn)生負面影響等。截至2018年8月底，英國按照協(xié)商式第三方準入原則運營的儲氣庫有1座，享受第三方準入豁免的儲氣庫有6座，即將投入運營且享有第三方準入豁免權的儲氣庫有2座[13]。

英國《天然氣法案》中并沒有關于海上儲氣設施的條款。1998年《石油法案》（Petroleum Act 1998）中有條款規(guī)定第三方準入適用于海上儲氣設施。2008年《能源法案》（Energy Act 2008）為海上儲氣設施的開發(fā)設立了更為明確的監(jiān)管框架，規(guī)定政府有權發(fā)放英國大陸架上離岸188海里范圍內儲氣設施的許可證，枯竭氣田儲氣庫的建設需要同時取得1998年《石油法案》和2008年《能源法案》的許可，而鹽穴儲氣庫只需取得2008年《能源法案》的許可。

3.2.2 儲氣設施監(jiān)管的主要內容

2015年9月，天然氣和電力市場辦公室發(fā)布了《英國儲氣設施監(jiān)管制度指南（第二版》[14]，其中就庫容分配、主要商業(yè)條件和服務項目、獨立運營和商業(yè)敏感信息管理、檢查和執(zhí)法等做出了詳細說明。

在庫容分配方面，儲氣庫所有者應當至少提供其最大有效庫容（maximum technical capacity），通過拍賣和開放季進行庫容分配，確保庫容分配機制符合法律要求。對于拍賣后仍剩余的庫容，必須在無歧視的基礎上進行分配，確保透明和公正。

就主要商業(yè)條件和服務項目而言，儲氣庫所有者在制定或修改其主要商業(yè)條件時應進行充分的咨詢，在確定服務項目組合時，要確保長期與短期服務、固定服務與可間斷服務以及捆綁式服務與無捆綁式服務的平衡。

在獨立運營和商業(yè)敏感信息管理方面，適用于協(xié)商式第三方準入模式的儲氣庫所有者應與公司其他業(yè)務單位嚴格分離，有效管理商業(yè)敏感信息，嚴格限制其他業(yè)務單元高層管理者查閱這些信息的權限。即便是享有第三方準入豁免的獨立經(jīng)營者也要審慎管理商業(yè)敏感信息。

4 對中國儲氣庫發(fā)展的啟示

4.1 中國儲氣庫發(fā)展現(xiàn)狀

中國的地下儲氣庫建設起步較晚。1990年代初，隨著陜京天然氣輸氣管線的建設，中國才開始著手開展地下儲氣庫研究[15]。1999年，中國第一座商業(yè)儲氣庫——大港大張坨儲氣庫開始投入全面建設，拉開了中國地下儲氣庫建設的序幕。經(jīng)過20年的努力，中國地下儲氣庫建設取得了從無到有、從小到大、從簡單到復雜、從小規(guī)模應用到大規(guī)模產(chǎn)業(yè)形成的發(fā)展成果。據(jù)2019年2月《煤氣與熱力》月刊根據(jù)網(wǎng)絡資料的統(tǒng)計，中國已建儲氣庫20座，總庫容達到了389.92億立方米；在建儲氣庫15座，設計庫容457.76億立方米[16]。

雖然近年來中國儲氣庫建設取得了巨大成就，但是根據(jù)國際經(jīng)驗，地下儲氣庫工作氣容量一般不能低于天然氣總消費量10%的紅線，而目前中國只有4%左右[17]。隨著中國天然氣需求的快速增長，儲氣能力缺口會逐步加大。

中國儲氣庫的發(fā)展還面臨著諸多嚴峻挑戰(zhàn)。除了由地質條件復雜導致的建設難度大以及由盈利能力差導致的投資主體單一等問題之外，法律缺位和監(jiān)管體制不完善也是制約中國儲氣庫發(fā)展的重要因素。

4.2 對中國儲氣庫發(fā)展的啟示

4.2.1 完善相關的法律法規(guī)

法律缺位不利于建立行業(yè)管理體制及運營機制?？v觀美國和英國的天然氣市場化改革歷程，都是立法先行，通過天然氣立法為市場改革提供保障。在石油天然氣行業(yè)法規(guī)短期難以形成的情況下，中國可以針對儲氣業(yè)務出臺詳細的管理規(guī)定，明確劃分中央和地方政府的天然氣調峰規(guī)劃、政策制定和行政管理等職責，嚴格規(guī)定天然氣供應、輸送、配送企業(yè)和用戶的調峰責任和義務，建立完善的調峰管理和責任體系。

4.2.2 建立完善的儲氣庫市場監(jiān)管框架

英、美天然氣市場化改革的經(jīng)驗表明，要形成完善的天然氣市場機制，必須有一個獨立而完善的管道和儲氣系統(tǒng)，并向第三方提供無歧視的市場準入。中國的國家油氣管網(wǎng)公司已經(jīng)成立，這標志著向著油氣管網(wǎng)獨立邁出了重要一步。在中國的行政架構中，雖有國家能源局承擔行業(yè)管理職能，但仍缺乏一個專業(yè)、有效的能源監(jiān)管機構。亟需建立一套完整的能源監(jiān)管系統(tǒng)，出臺詳細的儲氣庫監(jiān)管制度，就儲氣庫服務價格、市場準入、公平競爭等給出詳細具體的規(guī)定，形成公平有序的市場競爭環(huán)境和公開透明的交易機制，使儲氣庫投資者能夠建立合理的價格預期，科學規(guī)劃投資并規(guī)避風險。

在天然氣價格沒有實現(xiàn)市場化之前，僅從價格波動中套利，短期內難以支撐儲氣庫所需的巨大投資，可以借鑒美、英等國在儲氣庫監(jiān)管和定價方面的做法，繼續(xù)實行政府定價。同時，明確儲氣庫監(jiān)管責任歸屬的政府部門，厘清中央政府和地方政府在儲氣庫監(jiān)管中應分擔的責任。建立儲氣庫建設分級審批制度，簡化審批流程，縮短審批時間。

4.2.3 建立高效透明的市場交易機制

鼓勵儲氣庫運營商提供多種類型的儲氣服務，滿足不同用戶的需求。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，形成合理的儲氣庫服務定價機制，優(yōu)化儲氣庫服務價格的構成，可以劃分為存儲費、系統(tǒng)服務費、注采費用等，定價必須透明，且需經(jīng)監(jiān)管部門審批。與國家管網(wǎng)信息系統(tǒng)配套，建設國家儲氣庫信息系統(tǒng)，把所有儲氣庫都接入這個系統(tǒng)，實現(xiàn)第三方的公平準入，開展市場化交易。建立完善的一級和二級容量市場，儲氣庫運營商通過一級市場以拍賣等方式分配庫容，用戶則通過二級市場轉讓所持有的容量使用權。所有的交易都在儲氣庫交易平臺上完成。