崔洪建

在歐洲遭受新冠肺炎疫情沖擊之前，原本被暫時“壓制”的難民問題就已經(jīng)有了“破土而出”的跡象。在外有土耳其威脅“放難民入歐”、內(nèi)有各成員國不能和衷共濟的困境下，難民問題仍是歐盟需要全力應對的重大挑戰(zhàn)。疫情從政治、經(jīng)濟和安全層面加大了歐洲解決難民問題的難度，難民問題在疫后恢復需要面對的諸多挑戰(zhàn)中將始終是歐洲的一塊心病。

難民問題“卷土重來”

2015年以來，在遭到難民危機的嚴重沖擊后，歐盟在內(nèi)部采取了加強邊境管控、提高難民接收門檻、加快難民甄別和遣返程序等措施，在外部通過與土耳其達成救助協(xié)議將難民問題“外包”、對非洲等地加大投入尋求難民問題“就地解決”等政策，暫時控制住了難民“闖關入歐”的勢頭，也為有序安置已入境難民爭取到了喘息的機會。根據(jù)歐方統(tǒng)計，首次申請進入歐洲的難民人數(shù)在歐盟采取了一系列管控措施后的2017年大幅回落至62萬人，僅相當于2015年峰值的約一半，2018年繼續(xù)回落到不足55萬人，已經(jīng)與難民危機前的2014年數(shù)據(jù)基本持平。但2019年申請入歐難民數(shù)量超過61萬人，出現(xiàn)了2015年以來的首次反彈，主要原因是來自委內(nèi)瑞拉的難民申請者劇增（近五萬人）。敘利亞、阿富汗和委內(nèi)瑞拉成為2019年歐洲新增難民申請的主要來源地，三國合計占總數(shù)的28%。

2020年3月9日，土耳其總統(tǒng)埃爾多安訪問布魯塞爾歐盟總部，商討如何解決土耳其與希臘邊境出現(xiàn)的難民問題。

給歐洲解決難民問題帶來最大阻礙的還是其近鄰土耳其，土在敘利亞問題上的外交操作使得難民問題在疫情暴發(fā)之前一度成為歐洲面臨的“最大地緣政治危機”。自2016年歐盟與土耳其達成“難民救助協(xié)議”后，雙方一直在履行協(xié)議內(nèi)容等問題上齟齬不斷，盡管協(xié)議仍能維持但其脆弱性顯著。2019年，土耳其在北約中歐洲盟國的反對下公開介入敘利亞戰(zhàn)局，在與俄羅斯“斗法”失利后又試圖拉北約介入戰(zhàn)事，但遭拒絕。在這樣的背景下，土耳其在遷怒于歐盟的同時，為了擺脫外交上的不利局面，開始在難民問題上做文章。土總統(tǒng)埃爾多安于2020年2月29日突然下令“開放”土耳其與希臘邊界，任由滯留土境內(nèi)的300多萬敘利亞難民涌向歐洲。面對這一突然變故，歐盟方面猝不及防，希臘緊急出動軍警攔截也無濟于事，僅3月1日上午就有近八萬名難民沖破邊境隔離墻進入歐盟境內(nèi)。事后土耳其方面給出的理由是，“鑒于北約和歐盟未履行對土軍事和經(jīng)濟援助承諾，2016年3月土歐達成的應對敘利亞移民危機的聯(lián)合計劃失效”。對于土耳其的突然發(fā)難，歐盟方面應對倉促且缺乏強硬手段，除堅持認為雙方協(xié)議“依然有效”、為希臘和保加利亞等與土接壤國家“加油打氣”外，主要寄希望于通過外交手段讓土方管控邊境并重回協(xié)議。在歐洲疫情暴發(fā)之前，歐委會主席馮德萊恩還專門邀請埃爾多安訪歐并討論難民問題，但雙方除表達了要進一步“細化并落實此前協(xié)議的意愿”之外，并未達成實質(zhì)性共識。就在歐洲內(nèi)外都期待著歐土能在難民問題上達成妥協(xié)、避免再次爆發(fā)危機的時候，新冠疫情于3月中旬在歐洲暴發(fā)，雙方協(xié)商進程被打斷，歐洲難民問題進入了疫情陰影籠罩下的非常時期。

疫情與難民問題出現(xiàn)疊加風險

目前歐洲面臨的緊迫問題是疫情可能與難民問題產(chǎn)生疊加效應，導致疫情的發(fā)展更加難以預測和控制，給歐洲政治、經(jīng)濟、社會和外交造成更大沖擊。

首先，進入歐盟但仍滯留在難民營中的大量難民成為疫情沖擊中的脆弱群體。在疫情暴發(fā)前，歐洲各國尤其是希臘和意大利境內(nèi)仍有大量難民滯留，難民營中生活和衛(wèi)生條件堪憂。由于歐盟內(nèi)部難民安置效率低下，在2015～2019年四年間僅有25000名難民被各國接收，到2019年底仍有超過90萬名難民處于申請資格認定程序中，其中絕大多數(shù)難民被迫滯留在難民營里，一些難民營的原有設計已經(jīng)遠遠不能滿足當前需求。以希臘萊斯博斯島上的莫里亞難民營為例，最初設計僅容納3000人的設施目前需要供20000多人使用，根本無法滿足世界衛(wèi)生組織提出的基本條件。整個萊斯博斯島的醫(yī)療資源也嚴重缺乏，一旦發(fā)生疫情當?shù)貙⑼耆珶o法應對，更無法指望難民能得到基本的醫(yī)療救助。在該島于3月發(fā)現(xiàn)首例確診病例后，當?shù)鼐蜔o力再對難民進行病毒檢測。歐洲一些民間機構和醫(yī)學專家據(jù)此發(fā)出警告，認為“由于在難民營環(huán)境中不可能采取社會隔離和檢疫措施，一旦發(fā)生疫情將出現(xiàn)不受控制的擴散并導致公共衛(wèi)生災難”。世衛(wèi)組織也對歐洲難民營的狀況予以極大關注，強烈建議歐盟對難民營中的疫情風險進行充分評估，消除法律、行政和資金限制以確保難民獲得必需的衛(wèi)生服務和信息，同時要避免對難民的污名化和出于控制疫情目的進行強制遣返的行為。

其次，歐盟在境內(nèi)外難民安置方面本就資金投入不足，在經(jīng)濟受到疫情沉重打擊、各國全力抗疫導致難民問題受關注度下降的背景下，提供給難民的資源將持續(xù)萎縮。根據(jù)與土耳其達成的協(xié)議，歐盟將提供60億歐元財政援助用于向難民提供保險、教育、就業(yè)和醫(yī)療保健，同時在境內(nèi)也提供相應的資金投入。但在初期設施完成后，歐盟的后續(xù)資金投入面臨捉襟見肘的窘境，而且在歐盟未來七年預算的討論中也沒有為延續(xù)與土耳其的救助協(xié)議預留資金。這也成為土耳其方面放難民闖關以刺激歐盟加大投入的重要原因。更糟糕的是，疫情對歐盟經(jīng)濟的沖擊將使得各國在財政投入上更加謹慎，解決難民問題的后續(xù)資金很難得到保障。根據(jù)歐委會預測，2020年歐盟經(jīng)濟或?qū)⑽s7.5%，用于防疫和疫后恢復的財政支出將大大加重一些國家的財政負擔，尤其是意大利、西班牙和希臘這些深受難民問題困擾的國家原本就債臺高筑、增長乏力，在疫情沖擊下避免債務危機爆發(fā)和保障國內(nèi)民生將成為政策優(yōu)先。因此即便它們能夠得到來自歐盟的政策和資金支持渡過經(jīng)濟恢復難關，用于難民安置的資金投入尤其是必要公共衛(wèi)生投入能否得到保障仍是未知數(shù)，相關國家能否堅持人道主義、能否在本國經(jīng)濟社會需要和妥善解決難民問題中保持政策平衡尚有待檢驗。

歐洲的熾烈疫情并沒有阻擋住難民以各種方式和途徑闖入歐洲的腳步，試圖入歐的難民數(shù)量仍在急劇增長，除土耳其境內(nèi)隨時準備“闖關”的300多萬人外，2020年前三個月通過其他路徑進入西班牙和馬耳他的難民數(shù)量同比增長了四倍多。在難民壓境的情況下，歐盟試圖顯示其尋求難民問題整體解決方案的決心。就在疫情期間，歐洲法院做出了對波蘭、匈牙利等國不接受歐盟難民安置方案進行懲罰的判決，但受當前規(guī)則限制，歐盟又拿不出強制手段讓這些國家聽命于斯。受疫情影響，土耳其和希臘邊境仍保持相對穩(wěn)定狀態(tài)。一旦疫情有所緩解，歐盟將不得不認真應對土方“完善協(xié)議、加大投入”的訴求，否則，在內(nèi)部沒有共同立場又缺乏財政資源和民意基礎的情況下，難民問題將內(nèi)外聯(lián)動、影響全局，成為疫情在歐洲引發(fā)的最大次生危機之一。